Правовое регулирование цифровой трансформации местного самоуправления в Российской Федерации и странах Азии: сравнительное исследование Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342.59

doi: 10.21685/2072-3016-2023-3-13

Правовое регулирование цифровой трансформации местного самоуправления в Российской Федерации и странах Азии: сравнительное исследование

М. А. Липчанская1, А. В. Шиндина2

1 Российский государственный университет правосудия, Москва, Россия

2Саратовская государственная юридическая академия, Саратов, Россия 1Lipchan_maria@maiLm, [email protected]

Аннотация. Актуальность и цели. На основе теоретических обобщений, практики конституционно-правового регулирования, а также проведения сравнительного исследования рассматривается вопрос правового регулирования цифровой трансформации местного самоуправления в Российской Федерации и странах Азии. Авторами подчеркивается взаимосвязь процесса развития технологического инновационного общества и необходимости качественной интеграции новых технологий в организацию и деятельность органов публичной власти, в том числе на муниципальном уровне. Материалы и методы. Для достижения указанной цели применялись методы системного подхода, диалектической взаимообусловленности, бихевиоризма, исто-рико-правового, сравнительно-правового и логического подходов. Результаты. На основе сравнительного анализа авторы выявили общие и специфические направления цифровой трансформации местного самоуправления рассматриваемых государств, предложили «осторожную» интеграцию отдельного позитивного опыта некоторых стран Азии в российское правовое пространство. Выводы. Происходящие трансформационные процессы местного самоуправления не конечны, современное российское государство только начинает активно перестраивать свои принципы, подходы и способы, направленные на вовлечение органов местного самоуправления в цифровую трансформацию. Логично предположить, что протекающие изменения в отечественной правовой действительности сопоставимы с подобными процессами ряда зарубежных государств. Беря во внимание неоднородность вариантов развития стран Азии, считаем обусловленным проведение сравнительного анализа реализации политики цифровой трансформации и правового регулирования органов местного самоуправления с такими странами, как КНР (Китай), Япония, Индия, Индонезия, Южная Корея и Сингапур, наиболее продуктивными для проводимой цифровой трансформации современной России. Внедрение технологий искусственного интеллекта, стремительный технический прогресс и цифровая трансформация экономики в целом несут с собой большие выгоды для развития и органов местного самоуправления. Тем не менее, несмотря на признание «неизбежности» и важности цифровой трансформации публичного управления и ее специфической обеспеченности на муниципальном уровне, до настоящего времени отсутствуют четкие однообразные стратегии не только развития местного самоуправления в новых условиях, но и его адаптации к информационным запросам общества и государства.

© Липчанская М. А., Шиндина А. В., 2023. Контент доступен по лицензии Creative Commons Attribution 4.0 License / This work is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 License.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, цифровая трансформация, информационное общество, сравнительно-правовое исследование, азиатские страны Для цитирования: Липчанская М. А., Шиндина А. В. Правовое регулирование цифровой трансформации местного самоуправления в Российской Федерации и странах Азии: сравнительное исследование // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. 2023. № 3. С. 174-189. doi: 10.21685/2072-30162023-3-13

Legal regulation of the digital transformation of local government in the Russian Federation and Asia countries: a comparative study

M.A. Lipchanskaya1, A.V. Shindina2

1Russian State University of Justice, Moscow, Russia

2Saratov State Law Academy, Saratov, Russia [email protected], [email protected]

Abstract. Background. In this study, based on theoretical generalizations, the practice of constitutional and legal regulation, as well as conducting a comparative study, the issue of legal regulation of the digital transformation of local self-government in the Russian Federation and Asian countries is considered. The authors emphasize the relationship between the process of development of a technological innovation society and the need for a qualitative integration of new technologies into the organization and activities of public authorities, including at the municipal level. Materials and methods. To achieve this goal, the methods of a systematic approach, dialectical interdependence, behaviorism, historical-legal, comparative-legal and logical approaches were used. Results. On the basis of a comparative analysis, the authors identified general and specific areas of digital transformation of local self-government in the states under consideration, proposed a "careful" integration of a separate positive experience of some Asian countries into the Russian legal space. Conclusions. The ongoing transformational processes of local government are not finite, the modern Russian state is just beginning to actively rebuild its principles, approaches and methods aimed at involving local governments in digital transformation. It is logical to assume that the ongoing changes in domestic legal reality are comparable to similar processes in a number of foreign states. Taking into account the heterogeneity of development options for Asian countries, we consider it necessary to conduct a comparative analysis of the implementation of the digital transformation policy and the legal regulation of local governments with such countries as China (China), Japan, India, Indonesia, South Korea and Singapore as the most productive for ongoing digital transformation modern Russia. The introduction of artificial intelligence technologies, rapid technological progress and the digital transformation of the economy as a whole bring great benefits for development and local governments. Nevertheless, despite the recognition of the "inevitability" and importance of the digital transformation of public administration and its specific provision at the municipal level, there are still no clear uniform strategies for the development of not only local self-government in the new conditions, but also its adaptation to the information needs of society and the state.

Keywords: local governments, digital transformation, information society, comparative legal research, Asian countries

For citation: Lipchanskaya M.A., Shindina A.V. Legal regulation of the digital transformation of local government in the Russian Federation and Asia countries: a comparative study. Izvestiya vysshikh uchebnykh zavedeniy. Povolzhskiy region. Obshchestvennye nauki = University proceedings. Volga region. Social sciences. 2023;(3):174-189. (In Russ.). doi: 10.21685/2072-3016-2023-3-13

Магистральным направлением развития современного общества выступает интеграция цифровых технологий в любой вид общественных отношений, начиная с бытовых (например, использование приложений доставки продуктов) и заканчивая государственными (активное применение сервиса «Госуслуги» для перевода большей части услуг, оказываемых государством, в дистанционный электронный формат). Массовое применение цифровых технологий амбивалентно: служит и эффективным способом реализации новых стратегий регулирования государственными процессами, в том числе публичного управления, и катализатором неравенства граждан в «употреблении» таких цифровых технологий и, соответственно, в пользовании услугами государства и общества. Как верно отмечает Т. Я. Хабриева, «сегодня многие государства находятся в поисках стратегии регулирования. Традиционные инструменты не всегда применимы, и здесь нужно подумать о том, что предложить, чтобы, с одной стороны, цифровизация служила прогрессу общества и развитию экономики. А с другой - не размывалась ценностная основа конституционных прав и свобод человека» [1].

Представляется, что цифровую трансформацию способов организации и деятельности органов власти в первую очередь необходимо проводить на уровне местного самоуправления ввиду известной его особенности - наиболее плотного взаимодействия с населением. Транспорентность местного самоуправления, близкая коммуникация «орган власти - гражданин» позволяет оперативно реагировать на запросы общества и вносить качественные коррективы в осуществляемые трансформационные процессы. Усиливает данное положение тот факт, что цифровизацию органов местного самоуправления, сопоставимую с современной деятельностью органов государственных власти, следует рассматривать как реализацию положений обновленной Конституции РФ [2], направленных на укрепление местных органов власти и их включение в единую систему публичной власти. Цифровизация деятельности органов местного самоуправления - средство достижения задач, направленных на устойчивое развитие муниципалитетов.

В научной литературе и других официальных источниках описываются объективные и субъективные сложности проводимого трансформационного процесса на уровне местного самоуправления. Наиболее часто встречаются следующие:

- отсутствие системного подхода в вопросах организации цифровиза-ции муниципального управления [3];

- цифровое неравенство в обществе (по данным Росстата, домашнего доступа к Интернету нет у 28,6 % российских домохозяйств, при этом большинство из них не могут его установить из-за отсутствия средств или по

другим причинам. Кроме того, 38,3 % семей в России живут без стационарного или портативного компьютера. Не имеют домашнего телефона 70,5 % семей. Мобильного телефона нет у 1,4 % домохозяйств [4]);

- неравенство финансового обеспечения, условий развития и потенциала муниципальных образований городов и отдаленных местностей. По мнению И. В. Рукавишниковой, финансовыми ресурсами, необходимыми для полномасштабной реализации стратегии цифрового муниципалитета, обладают только крупные города, большинство муниципальных образований являются дотационными и не имеют возможности направить свободные средства на развитие данной сферы [5].

Стоит отметить, что вопрос цифровизации местного самоуправления признается важным стратегическим направлением развития Российской Федерации. В своем послании 2021 г. Президент России В. В. Путин весьма четко обозначил и время, с которого начинается массовая цифровизация государственных процессов, и ее масштаб: «Уже через три года абсолютное большинство государственных и муниципальных услуг должно предоставляться гражданам России дистанционно в режиме 24 часа в сутки семь дней в неделю, то есть на постоянной основе» [6].

Безусловно, должно быть обеспечено адекватное правовое регулирование процессов цифровизации публичного управления, правосудия, участиях граждан в делах местного сообщества, реализации гражданами основных личных, политических и социально-экономических прав и свобод. «Право в целом и конституционное право должны думать о том, как существовать при новых технологиях и рождаемых ими отношениях между людьми, между гражданами и публичной властью», - отмечает С. А. Авакьян [7].

Тем не менее, несмотря на признание «неизбежности» и важности цифровой трансформации публичного управления и ее специфической обеспеченности на муниципальном уровне, до настоящего времени отсутствуют четкие однообразные стратегии не только развития местного самоуправления в новых условиях, но и его адаптации к информационным запросам общества и государства.

В связи с этим представляется полезным провести сравнительный анализ развития и внедрения цифровых систем и технологий в организацию и деятельность органов местного самоуправления некоторых стран Азии, оценить целесообразность их интеграции с отечественным опытом цифровиза-ции местного самоуправления.

Процесс цифровизации государственного механизма начал активное развитие с конца XX столетия, как следствие информационно-технической революции. Именно в этот период была разработана глобальная сеть Интернет, а главное, у многих людей появились технические условия для удовлетворения своих информационных нужд. Начинает формироваться концепция сервисного государства [8], но пока только с точки зрения эффективной урбанистки. С позиции права развитие государства в рамках концепции сервисного государства стоит рассматривать только в развитом информационном

обществе, где активно используются сетевые формы государственного управления с применением коммуникативных технологий планирования и контроля [9]. Сегодня одним из главных критериев развития сервисного государства выступает реализация концепции организации и управления «умный город». Впервые термин «интеллектуальные стратегии развития» применимо к развитию той или иной местности был введен Питером Друке-ром [10]. В последующем именно данный термин был основой формирования smart city как качественного показателя развития городского пространства с применением цифровых инноваций и современных технологий. В настоящее время указанное определение трансформировалось в понятие «умный город», а отсюда - формирование иных подходов в организации управления, в том числе и на муниципальном уровне.

Объективная реальность свидетельствует о внедрении цифровых технологий в сферу публичного управления и демократических процессов. В Указе Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»1 цифровая трансформация обозначена как национальная цель развития Российской Федерации. Пилотной площадкой при этом выступает государственное управление, формирование и деятельность органов именно государственной власти, оставляя на периферии сферу муниципального управления. Вместе с тем в Российской Федерации конституционная реформа 2020 г. объединила в единую систему публичной власти три уровня управления, обусловив тем самым единые цели, задачи, формы и методы взаимодействия. Однако нельзя не понимать, что местное самоуправление имеет определенную специфику, которая объясняется «близостью к населению» и ресурсным дефицитом.

Новый импульс в цифровом развитии органов местного самоуправления был заложен в национальном проекте «Национальная программа "Цифровая экономика Российской Федерации"» и входящем в него проекте «Цифровое государственное управление» [11], предусматривающем ряд системных мер по цифровой трансформации муниципального управления в Российской Федерации. В настоящее время идет активная работа по созданию условий для реализации проекта «Цифровое государственное управление» на муниципальном уровне. Не углубляясь в технические процессы, обратимся к правовому регулированию этого процесса.

Следует обратить внимание, что специального федерального закона, регламентирующего процесс цифровой трансформации в системе публичного управления в Российской Федерации, не принято. Да и, наверное, в нем нет необходимости. Хотя среди отечественных ученых бытует мнение, что, «отвечая на вызовы современного мира, законодатель продуцирует все новое количество нормативных правовых актов, что приводит к сложности (а то и невозможности) отслеживания всех связей внутри массива правовой информации, непониманию смысла норм даже самими законотворцами, снижению

1 О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года : указ Президента РФ № 474 от 21 июля 2020 г. // Собрание законодательства РФ. 2020. № 30. Ст. 4884.

качества законодательных актов» [12, с. 27]. С одной стороны, с этим сложно не согласиться, но с другой - цифровизация является трансграничным явлением и непроизвольно детерминирует «проникновение цифровых норм» во все большее количество отраслевых нормативных правовых актов. В этом заключается глобальная сложность правового нормирования цифровизации и/или цифровой трансформации привычных экономических, социальных, политических, управленческих и иных процессов.

В научной литературе встречаются различные перечни рисков и недостатков правового регулирования цифровизации. Наиболее полная классификация проблем представлена, на наш взгляд, О. А. Снежко, который выделяет:

- дефектность самой идеи, облекаемой в норму права или предлагаемых способов ее реализации (заблуждение, возведенное в правовое установление, может привести к нежелательным результатам или их отсутствию);

- отсутствие быстрого положительного эффекта для граждан. В результате деформированное общественное мнение может стать причиной юридических конфликтов, привести к правовому нигилизму, «несостыковке» результатов цифровых преобразований с требованиями Конституции и ожиданиями общества;

- принятие решения о подготовке законопроекта исходя из инициативы (заинтересованности) определенного круга субъектов. Это создает риск отторжения правовых установлений обществом или делает малозначимым для экономического развития государства и благосостояния его граждан сам результат его реализации;

- нестыковка законопроектов между собой или дефектность закрепляемых правовых норм ввиду «заточенности» законопроекта на решение конкретной задачи без просчета всех сфер и отношений, на которые повлияет соответствующее регулирование;

- необоснованное «забегание» законопроекта вперед, выражающееся в том, что, пока не созданы необходимые объективные предпосылки развития регулируемых отношений, субъекты правоотношений не в состоянии выполнять предлагаемые правовые предписания;

- различные «стартовые условия» для реализации правовых новаций [13].

Отдавая должное серьезной проработке недостатков правового регулирования цифровизации, заметим, что все они, разве что за исключением последнего, подразумевающего цифровое неравенство, или 1Т-неравенство, могут быть отнесены к недостаткам правового регулирования любых общественных отношений.

Спецификой Российской Федерации является регламентирование циф-ровизации управления актами государственного стратегического планирования и правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, иными словами, доминирует гибкое правое регулирование процессов цифро-визации, в том числе и в сфере управления.

Стоит отметить, что отдельных программных документов, посвященных формированию цифрового муниципалитета, в настоящее время не принято.

Правое регламентирование цифровой трансформации в России в настоящее время осуществляется по следующему сценарию. Так, основным программным документом является Указ Президента РФ от 09.05.2017 № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы», в развитие которого принята национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации» [14], в своей структуре содержащая направление «Цифровое государственное управление», в рамках которого запланирована работа по созданию комплекса системных мер, направленных на ускорение цифровой трансформации муниципалитетов по ключевым направлениям, в том числе в сфере предоставления муниципальных услуг, развития информационной инфраструктуры в муниципальных учреждениях, внедрения цифровых платформ инвентаризации, учета и контроля энергоресурсов и имущественных комплексов муниципалитетов.

Стоит отметить, что качественным показателем этого сложного многогранного процесса выступает весьма оценочное понятие - «обеспечение удовлетворенности граждан качеством предоставления массовых социально значимых государственных и муниципальных услуг в электронном виде». Данный критерий установлен Приказом Минцифры России от 31.01.2023 № 71 «Об утверждении методик расчета показателей федеральных проектов национальной программы "Цифровая экономика Российской Федерации" и внесении изменений в некоторые приказы Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации об утверждении методик расчета показателей федеральных проектов национальной программы "Цифровая экономика Российской Федерации"» . Таким образом, отечественный опыт правовой регламентации цифровизации деятельности органов местного самоуправления сконцентрирован на реализации взаимодействия муниципалитета с населением в сфере предоставления услуг. Считаем, что данную функцию стоит рассматривать и с точки зрения вовлеченности населения в дела муниципального образования, а также повышения транспарентности в деятельности органа местного самоуправления.

Учитывая трансграничный характер цифровых трансформаций в системе управления, определенный научный интерес представляет системный сравнительный анализ правового регулирования аналогичных процессов в других странах. Беря во внимание альтернативность вариантов развития

1 Об утверждении методик расчета прогнозных значений целевых показателей национальной цели развития Российской Федерации «Цифровая трансформация» (вместе с «Методикой расчета прогнозных значений целевого показателя "Достижение "цифровой зрелости" ключевых отраслей экономики и социальной сферы, в том числе здравоохранения и образования, а также государственного управления" на период до 2030 года», «Методикой расчета прогнозных значений целевого показателя "Доля массовых социально значимых услуг, доступных в электронном виде"», «Методикой расчета прогнозных значений целевого показателя "Доля домохозяйств, которым обеспечена возможность широкополосного доступа к сети "Интернет"», «Методикой расчета прогнозных значений целевого показателя "Увеличение вложений в отечественные решения в сфере информационных технологий"», «Методикой расчета прогнозных значений целевого показателя "Увеличение вложений в отечественные решения в сфере информационных технологий на уровне субъектов Российской Федерации"») : приказ Минцифры России № 601 от 18.11.2020 // КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_372437/e486e 5c863f60c7faf76a471a7ea0b957b1772b8/ (дата обращения: 22.08.2023).

стран Азии, считаем обусловленным проведение сравнительного анализа реализации политики цифровой трансформации и правового регулирования этих процессов в Российской Федерации и таких странах Азии, как КНР (Китай), Япония, Индия, Индонезия, Южная Корея и Сингапур. Исторически страны Азии выбирают уникальные пути решения тех или иных задач, исключением не является и происходящий процесс цифровизации.

В рамках настоящего исследования будет проведен анализ сценариев цифровой трансформации органов местного самоуправления в странах Азии, а также изучен вопрос нормативного регулирования указанного процесса. Стоит отметить, что неоднородная степень цифровой трансформации управления в указанных странах позволит выявить однотипные проблемы, характерные для каждого государства, а значит, предусмотреть возможные пути решения подобных задач и для Российской Федерации.

В настоящее время в указанных странах определены четыре основных направления цифровой трансформации: электронная торговля, финансовый сектор, сельское хозяйство и производственно-сбытовые цепочки и логистика [15]. Логично предположить, что для должного функционирования каждого из направлений должно быть создано правовое поле с включением цифрового компонента. По мнению М. Я. Исохужаевой, основными векторами государственной политики рассматриваемых стран, обеспечивающей переходные процессы, являются: разработка четкой национальной политики и планов действий по развитию цифровой экономики; рассмотрение вопроса о внедрении регулятивных «песочниц» для проверки действенности новых правовых актов, касающихся цифровых технологий; увеличение инвестиций в науку, технологию и инновационную деятельность; улучшение обмена данными внутри стран и в субрегионе; укрепление регионального сотрудничества в области развития цифровой инфраструктуры [16]. Легко заметить, что приоритетными областями цифровизации признаются экономика и финансы, сферы обслуживания, а затем в перечень приоритетов включается управление. Тем не менее для реализации самоуправленческого потенциала, признаваемого многими странами в качестве демократической ценности, важно упрощать участие граждан в управлении делами государства посредством применения цифровых технологий при формировании и деятельности органов публичной власти всех уровней, при выявлении мнения граждан по созданию комфортной среды обитания. Однако демократизация управления с помощью инновационных технологий - это не единственное направление цифровой трансформации управления. Не менее важным является налаживание эффективного межведомственного и межуровневое взаимодействия между органами публичной власти на основе цифровых платформ, обеспечивающих качественную коммуникацию.

Стоит отметить, что во всех рассматриваемых странах Азии приняты программные нормативные акты, направленные на цифровую трансформацию органов местного самоуправления. Например, в КНР утвержден План

развития цифровой экономики «14-я пятилетка»1; в Японии в 2020 г. были приняты «Основной закон о создании цифрового общества»2 и «Закон о разработке смежных законов для формирования цифрового общества»3; в Индии как на уровне Конституции, так и на основе самостоятельного нормативного акта закреплена цифровая трансформация Панчаяты [17, 18]; в Южной Корее особое внимание уделяется нормативному регулированию нескольких образований как наиболее перспективных в вопросе цифровой трансформации4; в Сингапуре сформирована масштабная Национальная стратегия искусственного интеллекта5. Приведенные программно-стратегические документы показали, что нормативное регулирование процессов цифровизации в странах Азии является программным, как и в Российской Федерации. Кроме того, оно является довольно гибким и не содержит императивного внедрения цифрови-зации на муниципальном уровне. Существующий подход нормативного регламентирования направлен на формирование концепции без строго обозначенных пределов и границ использования цифровизации и искусственного интеллекта в процессе построения муниципального управления. Считаем, что подобная практика подчеркивает тот факт, что мировое сообщество лишь формирует правовое регулирование цифровой трансформации в общем и местного самоуправления в частности.

Анализ указанных документов позволил выделить основные направления цифровой трансформации местного самоуправления рассматриваемых государств:

- совершенствование методов управления с учетом развития технологий и инноваций;

- построение электронного управления муниципалитетов;

- использование цифровых технологий для развития новых форм реализации активной гражданской позиции;

- оптимизация взаимодействия государства и органов местного самоуправления, в том числе в работе автоматизированных систем.

Стоит отметить, что сценарии цифровой трансформации на муниципальном уровне стран Азии можно сгруппировать:

- приоритетное развитие экономики и сельского хозяйства для муни-ицпалитета (Китай, Индия, Индонезия);

1 Уведомление о Плане развития цифровой экономики «14-я пятилетка» // The State Council of the People's Republic of China. URL: http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-01/12/content_5667817.htm (дата обращения: 17.08.2023).

2 Основной закон о создании цифрового общества : закон № 35 от 2020 г. URL: https://elaws.e-gov.go.jp (дата обращения: 17.08.2023).

3 Закон о разработке смежных законов для формирования цифрового общества : закон N° 37 от 2020 г. // Digital Agency. URL: https://www.digital.go.jp (дата обращения: 17.08.2023).

4 Постановление столичного города Пусана о возрождении делового района восстановления умного города Сасанг. URL: https://www.elis.go.kr/allalr/selectAlrBdtOne (дата обращения: 17.08.2023).

5 National Artificial Intelligence Strategy (Национальная стратегия искусственного интеллекта Сингапура) // Smart Nation Singapore. URL: https://www.smartnation.gov.sg/initiatives/artificial-intelligence (дата обращения: 17.08.2023).

- трансформация организации местного самоуправления с учетом концепции эффективного управления и формирования «умного города» (Сингапур, Южная Корея);

- развитие цифровой региональной активизации, включающей в себя трансформацию использования человеческого ресурса, экономики и системы управления (Япония).

Примечательно, что в каждом из государств уже сформированы органы управления, отвечающие за процесс цифровой трансформации: агентство цифровой трансформации (Япония), национальный совет по информационным и коммуникативным технологиям (Индонезия), сельские Панчаяты (Индия), совет по электронному управлению и развитию информационно-коммуникационных технологий при Правительстве (Южная Корея).

Одной из распространенных ошибок при анализе цифровой трансформации местного самоуправления является сравнение и уравнивание трансформационных процессов в крупных и средних городах и сельских местностях. Ранее мы отмечали их неоднородность, как финансовую, так и технологическую, поэтому говорить о развитии цифровой трансформации только через призму построения «умных городов» ошибочно. Практика циф-ровизации сельских территорий и отдаленных муниципалитетов особенно актуальна для Российской Федерации ввиду ее особого территориального устройства. Отметим, что только в Индии мы найдем реализацию государственной политики цифровизации сельских поселений. Так, п. 1 ст. 40 Конституции Индии закреплено: «Государство организует сельские Панчаяты и наделяет их такими полномочиями и властью, которые необходимы для их функционирования в качестве самоуправляющихся единиц с учетом технологического прорыва и одновременному возвращению к традиционным основам индийской цивилизации» [19]. Часть IX Закона о Панчаяты предусматривает следующую обязательность для муниципалитета: подключение сельских районов к сетям высокоскоростного Интернета, развитие безопасной и стабильной цифровой инфраструктуры, предоставление государственных услуг в цифровом виде и всеобщая цифровая грамотность [17]. Принятый Национальный план электронного управления регламентирует перевод всех интерфейсных государственных услуг в онлайн \ Чтобы соединить сельскую Индию с цифровой Индией, правительство Индии в 2022 г. побудило гигантов-поставщиков услуг электронной почты, включая Gmail и Rediff, предоставить адрес электронной почты на региональных языках (до этого адреса электронной почты можно было создавать только на английском языке). Индийская компания Data Xgen Technologies Pvt Ltd запустила первый в мире бесплатный лингвистический адрес электронной почты под названием «DATAMAIL», который позволяет создавать идентификаторы электронной

1 Национальный план электронного управления // Government Technology Agency. URL: https://www.tech.gov.sg/files/media/corporate-publications/2016/01/eGap_II.pdf (дата обращения: 17.08.2023).

почты на 8 индийских языках, английском и трех иностранных языках -арабском, русском и китайском [17].

С учетом проведенного анализа считаем обоснованным предложить внедрение дифференцированного подхода проводимой цифровизации муниципалитетов в Российской Федерации:

1) создание единой дорожной карты формирования концепции «Умный город» для крупных мегаполисов (например, Краснодара, Санкт-Петербурга, Самары, Тюмени, Новосибирска и др.). В данном случае наиболее интересным видится зарубежный опыт развития концепции построения современного муниципалитета в рамках подхода «умный город», где стоит рассмотреть вопрос интеграции следующих приоритетных направлений формирования «умного города» Сасанг Южной Кореи:

- создание «умного города», в котором жители могут активно участвовать в принятии решений в области городской политики, используя технологии четвертой промышленной революции для сохранения экосистемы и городской пространственной среды;

- эко-город, который достигает устойчивого роста за счет интеграции экологической, экономической и социальной устойчивости города в пространственную среду деревень и городов;

- конвергентный город, улучшающий качество жизни жителей за счет создания достойной архитектуры и городского пространства за счет сближения передовых технологий и экологии с городской космической средой1.

Указанные критерии являются целостным пониманием развития концепции «умный город», так как позволяют реализовать концепцию во всех ее проявлениях: развитие публичного управления, качество жизни и формирование технологичного городского пространства;

2) самостоятельная цифровизация малых муниципальных образований и сельских поселений с внедрением уникальных показателей ее реализации, свойственных для отдаленных и малочисленных муниципалитетов. Например: установление минимальных порогов сигнала сети Интернет для отдаленных муниципальных образований; императивное определение услуг, которые будут осуществляться только в электронном формате; закрепление уровня вовлеченности граждан в процессы управления и др.

Исследование правового регулирования цифровой трансформации местного самоуправления в Российской Федерации и странах Азии позволяет сделать ряд выводов.

Приходится констатировать, что в Российской Федерации развитие и внедрение «умных технологий» в муниципальных образованиях, особенно в средних и мелких городских поселениях, сельских поселениях, происходит значительно медленнее, чем в странах Азии. Основными барьерами для реализации проектов, связанных с цировизацией муниципального управления и муниципального хозяйства, можно назвать: невысокий уровень инженерной

1 Основное постановление о внедрении Smart Eco City в Согу, Инчхон. URL: https://www. elis.go.kr/allalr/selectAlrBdtOne (дата обращения: 17.08.2023).

инфраструктуры, технических знаний и кадрового обеспечения в муниципалитетах, отягощающиеся низким уровнем доверия жителей как к цифровым технологиям, так и к органам местного самоуправления, и значительным «умным неравенством» муниципальных образований. По мнению российских исследователей, в общем числе муниципальных образований «единицы процентов обладают достаточным экономическим потенциалом и спросом на инновации» [20].

Стоит отметить, что современная отечественная нормативная база, регламентирующая цифровую трансформацию, не содержит приоритета построения «умного города» в рамках эко-города. Только в «Базовых и дополнительных требованиях к умным городам (стандарт "Умный город")» (утв. Минстроем России 04.03.2019)1 мы встретим упоминание «экологической безопасности», которая сводится к «внедрению автоматизированной информационной системы управления обращения с отходами» и «обеспечению контроля за передвижением и работой специализированной техники в он-лайн-режиме». Считаем, что указанное недостаточно для проведения цифровой трансформации местного самоуправления и достижения организации городского пространства в рамках «умного города».

Созданная отечественная нормативная база регламентации вопросов цифровой трансформации содержит планово-декларативные основы, закрепленные в стратегических программных документах, что свидетельствует только о возможной перспективе предполагаемых трансформационных процессов местного самоуправления. Считаем необходимым разработку отдельного документа «Умный муниципалитет» на примере концепции «умный город» с детальной проработкой критериев эффективных трансформационных процессов, в том числе с использованием позитивного международного опыта.

Авторы выражают благодарность Российскому научному фонду за финансовую поддержку научно-исследовательской работы № 23-28-01252 «Трансформация института местного самоуправления в Российской Федерации в условиях развития современных цифровых технологий: правовые аспекты», в рамках которой была подготовлена эта статья.

Список литературы

1. Талия Хабриева: Поправки в Конституцию укрепят стабильность власти // Российская газета - Федеральный выпуск. 2020. № 20 (8074). URL: https://rg.ru/gazeta/ rg/2020/01/30.html (дата обращения: 20.08.2023)

2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Федеральным конституционным законом «О поправках к Конституции РФ» от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ, от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ, от 4 октября 2022 г. № 5-ФКЗ,

1 Базовые и дополнительные требования к умным городам (стандарт «Умный город» : приказ Минстроя России от 27.09.2015 // Минстрой России. URL: https://minstroyrf.gov.ru/docs/18039/ (дата обращения: 17.07.2023).

от 4 октября 2022 г. № 6-ФКЗ, от 4 октября 2022 г. № 7-ФКЗ, от 4 октября 2022 г. № 8-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2022. № 1. Ст. 1416.

3. Bousdekis A., Kardaras D. Digital Transformation of Local Government: A Case Study from Greece // 2020 IEE 22nd Conference on business informatics (CDI 2020) Antwerp, June 22-24, 2020) : in 2 vols. Antwerp, Belgium, 2020. Vol. 2. Р. 131-140.

4. Росстат: почти треть домохозяйств не имеет доступа к интернету // Коммерсант. URL: https://www.kommersant.ru/doc/4900915 (дата обращения: 10.08.2023).

5. Цифровизация местного самоуправления // Совет муниципальных образований Краснодарского края. URL: https://www.smokk.ru/about/smokk-news/4415.html (дата обращения: 10.08.2023).

6. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 21 апреля 2021 года // Президент России. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/65418 (дата обращения: 10.08.2023).

7. Авакьян С. А. Информационное пространство знаний, цифровой мир и конституционное право // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 7. С. 23-28.

8. Липчанская М. А., Шиндина А. В. Конституционные параметры делегирования полномочий в конституционной системе власти современной России : монография. Саратов : Изд-во ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия», 2018. 288 с.

9. Шиндина А. В. Институт делегирования в конституционной системе власти Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02. Пенза, 2017. 227 с.

10. Drucker Peter F. The Practice of Management. New York : Harper Collins, 2010. 416 p.

11. Федеральный проект «Цифровое государственное управление» // Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. URL: https://digital.gov.ru/ru/activity/directions/858/?utm_referrer=https%3a%2f%2 fyandex.ru%2f (дата обращения: 20.08.2023).

12. Трансформация правового регулирования отношений, связанных с применением цифровых технологий в судебной системе и в системе исполнения судебных актов : монография / под ред. С. Ф. Афанасьева, В. Ф. Борисовой. М. : РУСАЙНС, 2022. Ч. 1. 200 с.

13. Снежко О. А. Конституционно-правовая основа цифровых преобразований города // Градостроительное право. 2019. № 4. С. 27-29.

14. Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации» // Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. URL: https://digital.gov.ru/ru/activity/directions/858/ (дата обращения: 07.08.2023).

15. Свидетельство о государственной регистрации базы данных № 2023622364 Российская Федерация. Нормативное регулирование цифровой трансформации органов местного самоуправления в странах Азии / А. Ю. Чурикова, М. А. Липчанская, С. Е. Чаннов, А. В. Шиндина. № 2023622070 ; заявл. 05.07.2023 ; опубл. 12.07.2023. EDN DUNYXE.

16. Исохужаева М. Я. Актуальные вопросы управления электронной коммерцией в условиях цифровизации экономики Узбекистана // Экономика Центральной Азии. 2022. Т. 6, № 1. С. 33-46. doi: 10.18334/asia.6.1.114528

17. Конституция Индии. Часть IX. Панчаяты // StudFiles. URL: https://studfile. net/preview/1667810/page: 13

18. Digital India // Wikipedia. URL: https://en.wikipedia.org/wiki/Digi-tal_India (дата обращения: 17.08.2023)

19. Конституция Индии // Legal NS. URL: https://legalns.com/download/books/cons/ india.pdf

20. Веселова А. О., Ежова Л. С., Хацкелевич А. Н. Перспективы создания «умных городов» в России: систематизация проблем и направлений их решения // Вестник Пермского университета. Серия «Экономика». 2018. N 1. С. 75.

References

1. Talia Khabrieva: Amendments to the Constitution will strengthen the stability of power.

Rossiyskaya gazeta - Federal'nyy vypusk = Rossiyskaya newspaper - Federal Issue. 2020;20(8074). (In Russ.). Available at: https://rg.ru/gazeta/rg/2020/01/30.html (accessed 20.08.2023).

2. Constitution of the Russian Federation (adopted by national referendum on 12 December 1993) (taking into account the amendments introduced by the Federal Constitutional Law "On Amendments to the Constitution of the Russian Federation" from December 30, 2008 No. 6-FKZ, December 30, 2008 No. 7-FKZ, from February 5, 2014 No. 2-FKZ, from July 21, 2014 No. 11-FKZ, from March 14, 2020No. 1-FKZ, from October 4, 2022 No. 5-FKZ, from October 4, 2022 No. 6-FKZ, from October 4, 2022 No. 7-FKZ, from October 4, 2022 No. 8-FKZ). Sobranie zakonodatel'stva RF = Collected laws of the Russian Federation. 2022;(1);art. 1416. (In Russ.)

3. Bousdekis A., Kardaras D. Digital Transformation of Local Government: A Case Study from Greece. 2020 IEE 22nd Conference on business informatics (CDI 2020) (Antwerp, June 22-24, 2020): in 2 vols. Antwerp, Belgium, 2020;2:131-140.

4. Rosstat: almost a third of households do not have access to the Internet. Kommersant. (In Russ.). Available at: https://www.kommersant.ru/doc/4900915 (accessed 10.08.2023).

5. Digitalization of local government. Sovet munitsipal'nykh obrazovaniy Krasnodarskogo kraya = Council of municipalities of the Krasnodar region (In Russ.). Available at: https://www.smokk.ru/about/smokk-news/4415.html (accessed 10.08.2023).

6. The President's message to the Federal Assembly from April, 2021. Prezident Rossii = President of Russia. (In Russ.). Available at: http://kremlin.ru/events/president/ news/65418 (accessed 10.08.2023).

7. Avak'yan S.A. Information space of knowledge, digital world and constitutional law. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe parvo = Constitutional and municipal law. 2019;(7):23-28. (In Russ.)

8. Lipchanskaya M.A., Shindina A.V. Konstitutsionnye parametry delegirovaniya polnomochiy v konstitutsionnoy sisteme vlasti sovremennoy Rossii: monografiya = Constitutional parameters of delegation of powers in the constitutional system of power in modern Russia: monograph. Saratov: Izd-vo FGBOU VO «Saratovskaya gosudarstven-naya yuridicheskaya akademiya», 2018:288. (In Russ.)

9. Shindina A.V. Institute of delegation in the constitutional system of power of the Russian Federation. PhD dissertation. Penza, 2017:227. (In Russ.)

10. Drucker Peter F. The Practice of Management. New York: Harper Collins, 2010:416.

11. Federal project "Digital Public Administration". Ministerstvo tsifrovogo razvitiya, svyazi i massovykh kommunikatsiy Rossiyskoy Federatsii = Ministry of Digital Development, Communications and Mass Communications of the Russian Federation. (In Russ.). Available at: https://digital.gov.ru/ru/activity/directions/858/?utm_referrer= https%3a%2f%2fyandex.ru%2f (accessed 20.08.2023).

12. Afanas'ev S.F., Borisova V.F. (ed.). Transformation of the legal regulation of relations related to the use of digital technologies in the judicial system and in the system of execution of judicial acts: monograph. Moscow: RUSAYNS, 2022;(part 1):200. (In Russ.)

13. Snezhko O.A. Constitutional and legal basis for digital transformation of the city. Gradostroitel'noeparvo = Town-planning law. 2019;(4):27-29. (In Russ.)

14. National program "Digital Economy of the Russian Federation". Ministerstvo tsifrovogo razvitiya, svyazi i massovykh kommunikatsiy Rossiyskoy Fe-deratsii = Ministry of Digital Development, Communications and Mass Communications of the Russian Federation. (In Russ.). Available at: https://digital.gov.ru/ru/activity/directions/858/ (accessed 07.08.2023).

15. Svidetel'stvo o gosudarstvennoy registratsii bazy dannykh № 2023622364 Rossiyskaya Federatsiya. Normativnoe regulirovanie tsifrovoy transformatsii organov mestnogo samoupravleniya v stranakh Azii = Certificate № 2023622364 of state registration of the database of the Russian Federation. Regulatory regulation of digital transformation of local governments in Asian countries. A.Yu. Churikova, M.A. Lipchanskaya, S.E. Channov, A.V. Shindina. No. 2023622070; appl. 05.07.2023; publ. 12.07.2023. (In Russ.). EDN: DUNYXE

16. Isokhuzhaeva M.Ya. Current issues of e-commerce management in the context of digi-talization of the economy of Uzbekistan. Ekonomika Tsentral'noy Azii = Economy of Central Asia. 2022;6(1):33-46. (In Russ.). doi: 10.18334/asia.6.1.114528

17. Constitution of India. Part 9. Panchayaty. StudFiles. (In Russ.). Available at: https : //studfile .net/preview/1667810/page : 13

18. Digital India. Wikipedia. Available at: https://en.wikipedia.org/wiki/Digi-tal_India (accessed 17.08.2023).

19. Constitution of India. Legal NS. (In Russ.). Available at: https:// legalns.com/download/books/cons/india.pdf

20. Veselova A.O., Ezhova L.S., Khatskelevich A.N. Prospects for creating "smart cities" in Russia: systematization of problems and directions for solving them. Vestnik Permskogo universiteta. Seriya «Ekonomika» = Bulletin of Perm University. Series "Economics". 2018;(1):75. (In Russ.)

Информация об авторах / Information about the authors

Мария Александровна Липчанская

доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного права имени Н. В. Витрука, Российский государственный университет правосудия (Россия, г. Москва, ул. Новочеремушкинская, 69)

E-mail: [email protected]

Анна Владимировна Шиндина

кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права имени профессора И. Е. Фарьера и В. Т. Кабышева, Саратовская государственная юридическая академия (Россия, г. Саратов, ул. Вольская, 1)

E-mail: [email protected]

Mariya A. Lipchanskaya Doctor of juridical sciences, professor of the sub-department of constitutional law named after N.V. Vitruk, Russian State University of Justice (69 Novocheremushkinskaya street, Moscow, Russia)

Anna V. Shindina Candidate of juridical sciences, associate professor of the sub-department of constitutional law named after professor I.E. Farier and V.T. Kabyshev, Saratov State Law Academy (1 Volskaya streets, Saratov, Russia)

Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов / The authors declare no conflicts of interests.

Поступила в редакцию / Received 04.08.2023

Поступила после рецензирования и доработки / Revised 29.09.2023 Принята к публикации / Accepted 15.10.2023