CC BY
110Пернеев Даурен Хамитович,
старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин КазГЮУ, доктор PhD
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ПО ВОПРОСУ ПЕРЕХОДА ОТ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ К ГОСУДАРСТВЕННОМУ АУДИТУ
Переход бюджетного процесса на принципы результативности использования бюджетных средств требует создания адекватных механизмов государственного финансового контроля и аудита, позволяющих определять степень достижения запланированных социально-экономических результатов. Методы, приемы и инструментарий традиционного аудита не ориентированы на осуществление экспертно-аналитических мероприятий, основной целью которых является комплексная оценка достигнутых результатов использования государственных ресурсов. Именно эта задача решается в ходе аудита эффективности, широко применяемого в государственном финансовом контроле зарубежных стран.
На законодательном уровне многие государства предусматривают наличие специализированных независимых высших органов финансового контроля и управления.
Государственные органы, основной функцией которых является внешний контроль за управлением государственными финансами и государственной собственностью в установленном национальным законодательством порядке, являются высшими органами финансового контроля. Целью деятельности данных органов финансового контроля является предупреждение, выявление и устранение фактов незаконного, нерационального, нецелевого, неэффективного использования государственных финансов и государственной собственности, обеспечение прозрачности, открытости исполнения государственных бюджетов, поддержка развитию и совершенствованию надлежащей системы управления государственными финансами.
К основным принципам деятельности высших органов финансового контроля относятся: законность, объективность, независимость, компетентность, оперативность, доказательность, гласность, соблюдение профессиональной этики.
Высшие органы финансового контроля в процессе осуществления своей деятельности взаимодействуют с парламентами, правительствами, органами государственной власти, а также и с другими органами контроля. Об итогах своей деятельности они отчитываются перед главами государств и/или парламентами. Данные отчеты подлежат опубликованию. Но особенное внимание уделяется независимости высших органов финансового контроля, гарантируемая на конституционном уровне и содержащая в себе организационную, функциональную и финансовую независимость [1].
Многие страны имеют независимые институты государственного финансового контроля, другие наоборот, частично или полностью подконтрольны вышестоящим органам. Во многих государствах понятие «контроль» тождественно понятию «аудит», отсюда возникают противоречия в механизмах их осуществления.
К примеру, в Израиле основополагающую роль вобщейсистемеконтроляиграетгосударственный аудит. Институтом государственного аудита является Служба государственного контролера. По законодательству Израиля Государственный контролер подотчетен только Кнессету (Парламент) и независим от Правительства. Контролер обеспечивает Кнессет информацией и служит средством надзора за функционированием исполнительной власти и уполномоченных ею лиц.
В Израиле государственный аудит включает в себя три элемента: 1) законность и правильность; 2) экономическая целесообразность, эффективность и производительность; 3) моральная целостность.
Деятельность министерств и государственных учреждений, включая военную структуру, и, конечно же, всех местных органов власти является объектом государственного аудита. Аудиту подвергаются как счета правительственных корпораций, так и общественных предприятий.
Государственный контролер, имея доступ к базе данных объектов, счетам, а также документам, осуществляет всесторонний аудит, преследуя цель - обеспечение общественной подотчетности. Данные отчеты в обязательном порядке публикуются, так как действует принцип публичности, за исключением той информации, которая может нанести урон экономической безопасности государства [2].
Государственный контролер с 1971 года выполняет функции Омбудсмена, исследует и проводит разбирательства по поступающим жалобам граждан на государственных чиновников, правительственные учреждения, местные органы власти и т.д.
Финансовый контроль США отличается от израильской одноструктурной модели государственного аудита, имея свои особенности.
В 1921 году было создано главное контрольно-финансовое управление (ГКФУ), которое и является на сегодняшний день крупнейшим контрольно-финансовым органом подчиняющееся органам законодательной власти. Данный орган имеет доступ ко всем финансовым документам ведомств и министерств. К основным функциям ГКФУ относится: а) оценка эффективности государственных программ и деятельности федеральных ведомств; б) специальные обследования и проверки обоснованности цен на продукцию, финансово-экономических аспектов контрактов министерства обороны [2].
На втором месте по важности находится контрольный орган как административно-бюджетное управление (АБУ). Данный контрольный орган входит в состав исполнительного управления президента США. К основным функциям АБУ относятся: подготовка проекта бюджета, осуществление контроля за его исполнением, выработка рекомендаций президенту по вопросам экономической и финансовой политики, оценка эффективности управленческих и организационных структур
исполнительной власти, контроль за реализацией федеральных программ и т.д.
К важнейшим органам финансового контроля в Германии относятся Федеральное ведомство по финансам и Федеральное ведомство по надзору за деятельностью финансовых учреждений. Они находятся в структуре Федерального министерства финансов Германии [3].
Федеральная счетная палата и счетные палаты 16 земель осуществляют контроль за исполнением бюджета и ведением хозяйства на уровне федерации и земель. Данный орган является независимым органом государственного финансового контроля, который контролирует экономичность, целесообразность расходования государственных средств. Федеральная счетная палата ежегодно докладывает Бундестагу, Бундесрату и Федеральному правительству об итогах проверок.
Централизованная модель государственного финансового контроля Южной Кореи имеет особенную значимость. Важнейший органом государственного контроля является Государственный комитет аудита и контроля (далее - ГКУК). ГКУК осуществляет проверку за расходной и доходной части государственного бюджета, финансово-хозяйственной деятельностью 25 министерств и ведомств республики и подотчетных им 4,5 тысяч организаций, которые финансируется из государственного бюджета. ГКУК является независимым совещательным органом, который подотчетен только Президенту данного государства. Руководитель данного органа назначается Президентом при согласии Парламента сроком до четырех лет, который согласно законодательству может быть продлен на один дополнительный срок [3].
Великобритания. Офис национального аудита (NAO UK) Великобритании в мировом сообществе высших органов финансового контроля является признанным лидером в освоении новых технологий аудита, организация деятельности которого полностью соответствует требованиям международных стандартов.
Основными субъектами структуры органов внутреннего и внешнего аудита правительства Великобритании являются Национальный Отдел Аудита, Министерство финансов, Комитет Аудита и Отдел Внутреннего Аудита.
Национальный Отдел Аудита проводит внешний аудит национальных органов исполнительной власти и отчитывается Парламенту о финансовых расходах централь-
ного правительства. Возглавляет отдел Главный Аудитор. Главный аудитор и Национальный комитет по аудиту полностью независим от правительства.
Органы исполнительной власти предоставляют Комитету следующие виды отчетов о деятельности: финансовые отчеты, отчеты об эффективности произведенных затрат и результативности, отчеты по внутреннему контролю.
Министерство Финансов ежегодно разрабатывает методику учета деятельности органов исполнительной власти для отражения операций, движения активов и обязательств. Это позволяет получить адекватную картину по доходам и расходам, прибылям и убыткам, а также о движении денежных потоков в разрезе министерств и других органов исполнительной власти.
Ответственным за разработку и реализацию учетной политики является Главный Бухгалтер. Министерство финансов назначает на эту должность исполнительного директора по макроэкономической политике и международных финансов. Главный Бухгалтер несет ответственность перед Главным аудитором за предоставление финансовой отчетности по всем правительственным ведомствам.
Главный Бухгалтер определяет учетную политику, проводит критическую оценку деятельности финансовых отделов министерств и агентств, в частности, с точки зрения соответствия принятым стандартам.
Главный Бухгалтер организует Комитеты Аудита в каждом Министерстве и Агентстве. Комитеты аудита всех ведомств отчитываются перед Главным Бухгалтером. Комитет совета, организуемый для каждой вневедомственной общественной организации, отчитывается перед Советом этой организации.
Основной функцией Комитета Аудита или совета является мониторинг рисков, текущего контроля и процессов управления.
Возглавляет Комитет Аудита главный бухгалтер исполнительного органа власти. Главный Бухгалтер министерства или агентства организует многоплановый учет в ведомстве: финансовый отчет, внутренний контроль, расчет и анализ показателей результативности и эффективности произведенных затрат [4].
Европейские стандарты применения различных методов аудита на сегодняшний день становятся весьма актуальными и востребованными для органов финансового
контроля зарубежных стран.
При осуществлении своих контрольных полномочий Европейская счетная палата (далее - ЕСП) прибегает к различным видам аудита. За последние время ЕСП все больше уделяет внимания вопросам повышения уровня эффективности использования бюджетных средств не только путем выявления, нарушений или отклонений в бюджетном процессе (финансовый аудит), но и посредством определения наилучшего способа управления денежными средствами ЕС (аудит эффективности). Другими словами, идет поиск более эффективного и рационального способа достижения общественно-политических целей Евросоюза, при существующих бюджетных возможностях [5].
В этой связи за последнее время ЕСП, используя в своей работе различные виды аудиторских проверок, все больший акцент делает на проведение аудита эффективности.
Для полноценного и эффективного функционирования ЕСП учитывает разнообразие методов и подходов аудита высших органов финансового контроля государств-членов ЕС и находит пути для совместного сотрудничества. По мере своего развития Европейская счетная палата разработала свою методику аудита (комплексный аудит), которая подходит к многоуровневой и сложной системе европейского финансового контроля.
Функционирование в системе институтов Евросоюза ЕСП стало новым этапом развития системы финансового контроля ЕС. Европейская счетная палата - это уникальный надгосударственный орган, который находится в состоянии постоянного развития и совершенствования. Подобной организации, объединяющей разные культуры и национальные особенности осуществления аудита в сфере бюджетного процесса, не существует в иных международных объединениях, в том числе интеграционного характера.
В России система государственного финансового контроля является двухуровневой.
На сегодняшний день вопросами финансового контроля занимаются различные организации. К ним относятся, в первую очередь это конституционный орган государственного контроля - Счетная Палата Российской Федерации, далее располагаются: Центральный банк России, Министерство финансов РФ (Департамент государственного финансового контроля и аудита и Главное управление
федерального казначейства), Министерство РФ по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет РФ, Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю, контрольно-ревизионные службы федеральных органов власти, и другие органы контроля за поступлением и расходованием средств федерального бюджета федеральных внебюджетных фондов.
Счетная Палата РФ и Министерство финансов РФ (Департамент государственного финансового контроля и аудита и Главное управление федерального казначейства) являются важнейшими государственными структурами, которые осуществляют в России финансовый контроль.
В ходе анализа органов государственного аудита в зарубежных странах следует очертить проблемы перехода данных государств с государственного контроля на систему аудита. Так, к примеру, в Польше, при переходе страны на рыночную экономику уполномоченные органы столкнулись с отсутствием кадров аудиторов. Для решения данной проблемы был принят Закон «О проверке и публикации финансовых отчетов, а также об аудиторах и их самоуправлении» [6].
Согласно данному Закону предусмотрено в течение 4-х лет допускать к выполнению аудиторских обязанностей ревизоров, имеющих соответствующее образование и выразивших желание стать аудитором.
И по истечении 4-х лет могут остаться только специалисты с высшим образованием, сдавшие соответствующие экзамены перед Государственной экзаменационной комиссией.
В целом характерными для многих государств проблемными моментами признаются вопросы, связанные с:
- методическим и информационным обеспечением;
- подготовкой научных кадров;
- проведением научных исследований, включая исследования в области национальных показателей прогресса и развития аудита эффективности;
- отсутствием законодательного определения приоритетных направлений развития системы аудита эффективности управления;
- низкой эффективностью государственного управления и регулирования экономики;
- отсутствием согласованной системы коор-
динации и контроля результатов расходования бюджетных средств.
Таким образом, мировой опыт свидетельствует, что финансовый аудит оказывает существенное влияние на качество принятия и исполнения органами исполнительной власти решений в сфере управления государственными финансами, а также способствует повышению ответственности, прозрачности и подотчетности их деятельности.
Стоит подчеркнуть, что основной целью аудита эффективности является не обоснование правильности расходования бюджетных средств, а оценка результативности произведенных расходов с точки зрения, достижения конечных результатов в экономической, социальной или иных сферах. В этой связи выделяются основные критерии аудита эффективности: экономичность и результативность.
Сегодня во всем мире счетные палаты играют роль одного из ключевых элементов согласования реальных интересов общества с декларируемыми целями развития и методами их достижения. Правильное функционирование института государственного аудита в конечном счете помогает ускорить формирование условий для развития человеческого капитала, повышает качество общественных связей и способствует формированию широкого спроса на знания. Таким образом, институт государственного аудита является еще и одним из инструментов создания предпосылок для перехода к более высокому уровню общественного развития, обеспечивая движение к инновационной модели экономики.
В целом институт государственного аудита, наделенный правом на независимую и самостоятельную оценку действий органов власти, является не только важнейшим элементом системы «раннего предупреждения» о возможных ошибках планирования и эксцессах исполнения, он также выполняет функцию легитимизации решений государства, а, следовательно, непосредственно обеспечивает его стабильность.
С этой точки зрения государственный аудит как научное направление и как институт имеет очевидное прикладное значение при анализе возможных крупных экономических проблем, стоящих перед обществом и государством.
Список литературы
1. http://articlekz.com/article/7421
2. Сыдыков А. Государственный финансовый контроль: опыт зарубежных стран // Каржы -Каражат. - 2003 - № 6.
3. http://repository.enu.kz/bitstream/handle/123456789/4454/pravovaya-characteristika-organov-finansovogo-kontrolya.pdf
4. www.bagalau.kz/kz/news/kp/i3210
5. Толокнова Т.Б. Европейская счетная палата как основной институт системы финансового контроля в праве Европейского союза. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - Москва, 2010.
6. esep.kz/kaz/showin/article/2025
Мащалада мемлекеттж бащылаудан мемлекеттж аудитке квшу мэселеа бойынша халыщаралыщ тэж1рибе щарастырылган.
Ty^h свздер: мемлекеттт щаржылыщ бащылау, мемлекеттж аудит, халыщаралыщ тэж1рибе.
В статье автор рассматривает международный опыт по вопросу перехода от государственного контроля к государственному аудиту.
Ключевые слова: государственный финансовый контроль, государственный аудит, международный опыт.
The article presents an analysis of the international experience on the issue of transition from the state control to the state audit.
Keywords: state financial control, state audit, international experience.
Дэурен Хамит^лы Пернеев,
КазГЗУ мемлекетпк-к¥^ьщтьщ пэндер кафедрасыньщ ага о^ытушысы, PhD докторы Мемлекеттж каржылык бакылаудан мемлекеттж аудитке квшу мэселеа бойынша шетелдж тэж1рибеа
Пернеев Даурен Хамитович,
старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин КазГЮУ, доктор PhD Зарубежный опыт по вопросу перехода от государственного финансового контроля к государственному аудиту
Perneev Dauren Hamitovich,
Senior Lecturer, Department of State and legal disciplines KazHLU, doctor PhD Foreign experience on the transition from the state financial control to the state audit
