CC BY
463
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ _2 (191) - 2013
УДК 338.24.01
зарубежный опыт партисипативной ориентации публичного управления*
Я. Я. кайль,
кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления E-mail: kailjakow@mail. ru
В. с. епинина,
старший преподаватель кафедры менеджмента
E-mail: fox14v@rambler. ru
Волгоградский государственный университет
В статье аргументированы актуальность и своевременность партисипативной ориентации государственного управления, нацеленной на реализацию принципов транспарентности деятельности власти. Рассмотрен опыт внедрения партисипатив-ного подхода на всех уровнях системы публичного управления в ведущих странах мира. Предложены меры по дальнейшему развитию российского пар-тисипативного механизма публичного управления в целях совершенствования деятельности органов исполнительной власти.
Ключевые слова: партисипативный подход, «открытое правительство», публичное управление, взаимодействие органов власти и населения, открытость государственного управления, гражданский контроль за действиями властей, конкурентоспособная система публичного управления.
В публичном управлении сегодня происходят активные и глубокие изменения, направленные на достижение большей эффективности и конкурентоспособности государственного управления.
Нарастающая скорость и сложность социально-экономических процессов в современном демократическом обществе приводят к тому, что правительства многих развитых стран все больше
* Статья предоставлена Информационным центром Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» при Волгоградском государственном университете.
42-
осознают необходимость расширения транспарентности, публичности деятельности государственных структур, перехода от иерархического механизма принятия решений и передачи информации, основанного на противопоставлении государства и граждан (как управляющих и управляемых), к понятному, оперативному и открытому для общества механизму выработки, принятия, реализации тактических и стратегических решений. При этом осуществляется прямое, постоянное вовлечение (в различных формах участия) активных представителей гражданского общества в процессы управления. Смещение акцентов от однонаправленного функционального подхода в сторону интеракции, взаимодействия приводит к рассмотрению процесса публичного управления как результата комплексного взаимодействия, многоэтапных итераций и интеракций между государством и обществом.
Проведение целенаправленных изменений в рамках развития технологий взаимодействия государства и общества становится актуальным трендом административных преобразований. Данный подход задает в качестве ориентира партисипативность реализации публичного управления как реализацию комплексной эффективной системы взаимодействия власти и общества через инструменты и механизмы концепции транспарентной деятельности органов исполнительной власти (правительства).
Активная обратная связь органов исполнительной власти с гражданским обществом через партисипацию (добровольное участие населения в правительственных проектах и мероприятиях местного самоуправления) повышает уровень их сотрудничества и эффективность деятельности правительства, улучшает качество его решений.
Прозрачность действий власти является одним из основных условий взаимного доверия в обществе и эффективности государственной политики. Открытый доступ к правительственной информации регламентируется законодательно. В настоящее время в большинстве развитых и развивающихся демократических стран действует закон о доступе граждан к информации о деятельности органов власти. Первым законодательным документом, утвердившим принцип транспарентности государственных органов, стал принятый в Швеции в 1776 г. закон «О свободе изданий», который в 1949 г. был преобразован в Закон о свободе печати. В настоящее время он является составной частью Конституции Швеции и гарантирует всем гражданам страны свободу получения информации в государственных органах на безвозмездной основе.
Закон США «О свободе информации», принятый в 1966 г., устанавливает право граждан на доступ к информации о деятельности государственных органов, конкретный срок для подготовки ответа на запрос гражданина, ограничения на доступ к отдельным видам информации, а также процедуры независимого контроля за предоставлением информации и отчетности органов власти о работе с запросами граждан. Кроме того, во всех штатах есть собственные законы, обеспечивающие доступ к правительственным документам.
В Ирландии закон «О свободе информации» вступил в силу в 1998 г. Он содержит весьма ограниченное количество пояснений того, какая информация является общедоступной. Но главной чертой закона является презумпция открытости государственной информации: все, что не ограничено данным законом, считается открытым.
В Великобритании в 2000 г. принят закон «О свободе информации», по которому гражданам должны предоставляться любые документы, кроме тех, которые имеют отношение к формулированию и определению политики правительства.
В Японии по закону «О доступе к информации, находящейся в распоряжении административных органов», принятому в 2001 г., принцип прозрач-
ности не распространяется на законодательную и судебную власти, на часть структур государственного управления.
В Израиле контроль за свободой информации осуществляется на основе закона «О свободе информации», а также регулятива «О свободе информации». Они определяют органы, деятельность которых подлежит регулированию (прежде всего государственные органы), и обязывают государство публиковать их список. Впрочем, отдельные государственные органы могут не соблюдать нормы этих правовых актов, например университеты и колледжи [4].
Закон «О федеральной прозрачности и доступе к открытой для общественности правительственной информации», принятый в Мексике, обязывает государственных служащих предоставлять любому обратившемуся с запросом гражданину положительный или мотивированный отрицательный ответ в течение 20 рабочих дней. При этом закон предоставляет возможность гражданам следить за исполнением бюджета, лицензионной деятельностью государства и другими параметрами работы государственной администрации. Закон предусматривает отказ лишь в том случае, если обнародование той или иной информации может представлять угрозу национальной безопасности или касается незавершенных судебных разбирательств.
Среди стран бывшего СССР, в которых действуют законы об информационной открытости, можно отметить Грузию, Узбекистан, Эстонию. У законов в этих странах есть один общий момент — они касаются исключительно сведений, которые собирали или хранили государственные органы. На документы частных организаций и компаний законы о доступе к информации не распространяются [8].
Доступность информации о действиях органов власти не является единственным направлением реализации партисипативного подхода к публичному управлению. Современная мировая практика в области партисипативной направленности деятельности государства ориентирована на обеспечение комфортности и высокого качества жизни населения, весьма широка и включает множество тем и направлений реализации, которые правительства стран выбирают как приоритетные. Так, помимо традиционных механизмов функционирования органов власти применяется большое количество дополнительных инструментов, повышающих прозрачность и эффективность публичного управления,
подотчетность механизмов принятия решений и вовлечения граждан в процесс принятия решений:
— электронное правительство;
— межведомственный электронный документооборот;
— «система одного окна» для предоставления государственных услуг;
— единая база данных всех органов публичной власти;
— информационные системы органов местного самоуправления;
— система общественного контроля за расходованием бюджетных средств;
— порталы публичного обсуждения и внесения поправок в законы и законопроекты;
— специализированные приложения для ПК и мобильных устройств, нацеленные на решение конкретных проблем граждан;
— контроль со стороны граждан через механизмы обратной связи и СМИ.
В США и Европе создание новых форм работы правительства проводится под лозунгами прозрачности и подконтрольности деятельности органов власти. Подконтрольность означает не только и не столько выкладывание на сайте официального пресс-релиза, но доступные интерфейсы мониторинга показателей деятельности правительства.
Использование Интернета государством подразумевает не только постоянный мониторинг общественных настроений, но и организацию совместной работы граждан и государственного аппарата. Поэтому ряд направлений деятельности можно считать неотъемлемым для обеспечения публичности государства:
1) открытые данные — создание интернет-ресурсов, содержащих единые открытые базы данных всех органов публичной власти;
2) открытый бюджет — система контроля за расходованием бюджетных средств;
3) обсуждения, голосования, петиции;
4) электронные сервисы, консультации.
Идея «открытого правительства» администрации президента США Б. Обамы является дальнейшим развитием понятия «электронное правительство», где основной упор сделан на усиление открытости и попытку вовлечения широкого круга населения в публичное управление. В 2009 г. Б. Оба-ма подписал Меморандум главам департаментов и агентств исполнительной власти о прозрачности и открытости правительства, в котором объявил об
идее создания беспрецедентного уровня открытости, чтобы оправдать доверие общества и установить систему прозрачности, общественного участия и сотрудничества [6]. За несколько лет интернет-сайты правительственных ведомств были преобразованы в удобную систему поиска информации и комфортного «электронного» взаимодействия чиновников и гражданского общества.
В настоящее время принципы «открытого правительства» приобретают всю большую тенденцию к развитию и универсализации. В 2010 г. Б. Обама во время выступления на Генеральной Ассамблее ООН выдвинул инициативу «Открытое правительство», которая в 2011 г. была оформлена в виде международного движения — 8 стран (США, Бразилия, Великобритания, ЮАР, Мексика, Индонезия, Филиппины, Норвегия) в рамках партнерства «Открытое правительство» объединили усилия в целях обеспечения выполнения правительствами конкретных обязательств по содействию прозрачности публичного управления, привлечению граждан к участию в процессах публичного управления, борьбе с коррупцией, использованию новых технологий для улучшения публичного управления [9]. В 2012 г. к инициативе присоединились более 40 государств, в их числе: Канада, Израиль, Италия, Швеция, Армения, Азербайджан, Грузия, Латвия, Литва, Украина, Эстония.
У каждой из стран партнерства есть собственные программы и понимание того, что они внедряют в качестве «открытого правительства» (см. таблицу).
Государственные органы Великобритании и США выступили инициаторами кардинальных изменений в государственном управлении, поэтому на сегодняшний день правительства этих стран являются ведущими лидерами по реализации принципов и механизмов партисипативной ориентации публичного управления — в качестве приоритетных рассматриваются все четыре из выбранных для анализа направлений. В Канаде считаются второстепенными обсуждения, голосования и петиции, а в Испании, Норвегии и Эстонии — еще и открытости бюджета. К процессам создания прямой демократии, «электронного правительства», повышения прозрачности власти сегодня подключаются государства, которые хотят динамично развиваться, претендуют на лидерство в глобальной экономике и политике — Япония, Франция, Чехия, Болгария, ЮАР и др. Однако в этих странах пока ограничива-
Примечание: знак «х» означает развитие в стране указанного приоритетного направления реализации партисипативной ориентации публичного управления.
Источник: составлено авторами по: Губницын А. В. От консультаций к диалогу: опыт Канады по участию граждан в государственном управлении // Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. № 3. С. 160—164; Инициатива «Открытое правительство» направлена на распространение процветания и мира. URL: iipdigital. usembassy. gov/ st/russian/article/ 2012/04/201204184093.html#axzz21C7OxZpS; Механизмы «Открытого правительства»: международный опыт. URL: большое-правительство. рф/герогШ447.
Сравнительная характеристика приоритетных направлений реализации партисипативной ориентации публичного управления в зарубежных странах
№ п/п Страна Приоритетные направления реализации партисипативной ориентации публичного управления
Открытые данные Открытый бюджет Порталы для публичного обсуждения, голосования, петиций Электронные сервисы, консультации
1 Великобритания х х х х
2 США х х х х
3 Канада х х х
4 Испания х х
5 Норвегия х х
6 Эстония х х
7 Танзания х х
8 Израиль х
9 Индия х
10 Иордания х
11 Италия х
12 Перу х
13 Румыния х
14 Чили х
15 Болгария х
16 Хорватия х
17 Япония х
18 Украина х
19 Словакия х
20 Черногория х
21 Австралия х
22 Ирландия х
23 Франция х
24 Чехия х
25 ЮАР х
ются лишь одним из направлений реализации партисипативной ориентации публичного управления.
Тенденция партисипативно ориентированного правительства сегодня характерна не только для развивающихся стран, но и для европейских и североамериканских государств (внедрение принципов «партисипативной демократии» в странах Латинской Америки, технологии вовлечения граждан в управление в городах Швеции, Германии и др.).
Своевременное и непротиворечивое опубликование правительственной информации в Интернете является одним из основных компонент «открытого правительства». Технология «Open Data» широко используется в зарубежных странах, в первую очередь в США: с помощью сайта www. data. gov пре-
доставляется доступ к открытым информационным массивам. Для обеспечения доступа каждого гражданина к открытой государственной информации в самых разных областях — от статистических данных о преступности и финансирования политических партий до местных бюджетов и государственных закупок — созданы специальные веб-сайты в Великобритании (data. gov. uk), Канаде (open. gc. ca), Норвегии (data. norge. no), Индии (india. gov. in), а также в Израиле, Иордании, Испании, Италии, Перу, Румынии, Танзании, Чили, Эстонии и др.
В ряде стран приоритетно реализуется принцип прозрачности, открытости бюджета и расходования средств. Так, в Великобритании на сайте www. hm-treasury. gov. uk публикуются данные о
государственных доходах и расходах. В США для того, чтобы максимально точно отследить все деньги, потраченные правительством, используются веб-порталы: recovery. gov — реализуется система контроля за расходованием бюджетных средств и USAspending. gov — реализуется система распределения государственных грантов и субсидий. Открытая информация по бюджетному процессу и финансам государства в Канаде размещается на сайте www. fin. gc. ca, а в Японии на сайте www. mof. go. jp/english/index. htm выкладываются открытые данные о бюджетном процессе, ежеквартальные отчеты финансовых ведомств. Болгария, Хорватия и Танзания также создали «гражданские бюджеты», объясняющие на простом языке, как расходуются государственные ресурсы.
Работа с экспертами и краудсорсинг являются одними из современных технологий вовлечения в обсуждение и выработку государственных решений значительного количества людей, представляющих противоположные точки зрения, интересы и обладающих разным горизонтом планирования. Украина, Словакия и Черногория включили в вебсайты «электронные петиции», чтобы их гражданам было проще посылать идеи и мнения непосредственно политикам. В Великобритании уже давно действует общенациональная система работы с обращениями граждан: подданный Соединенного Королевства или человек, живущий в нем не меньше 12 лет, может подать петицию на специальном портале epetitions. direct. gov. uk и подготовленную по специальной форме. При этом он выбирает из предложенного списка тот орган власти, в ведении которого находится его проблема. Этот орган проверяет петицию на корректность, она публикуется на сайте для голосования. Петиция, подписанная более чем 200 пользователями, обязательна для рассмотрения государственными органами. Если в течение года петицию подписали больше 100 тыс. чел., то ее обязан рассмотреть соответствующий комитет Палаты общин [5]. Кроме того, на портале www. fixmystreet. com осуществляются работа с обращениями граждан на муниципальном уровне (обращение отправляется в соответствующие органы местной власти) и мониторинг со стороны организаций гражданского общества и местных СМИ.
В США для он-лайн обсуждений, голосований, петиций используются сразу несколько сайтов: • www. regulations. gov — общественное обсуждение проектов всех законов, сбор мнений
по поводу наилучших путей привлечения общественности к процессу выработки норм и правил федеральных ведомств;
• www. seeclickfix. com — работа с обращениями граждан на местном уровне (проблема доступна заинтересованным общественным организациям, местным СМИ, местным властям);
• Challenge. gov — конкурсы на решение конкретной проблемы с призами или на безвозмездной основе.
В дополнение к этому Белый дом по-прежнему приглашает общественность представлять свои соображения и замечания в бюллетень «Federal Register», который выпускается с 1934 г. в печатном виде, а ныне доступен и в режиме он-лайн. «Federal Register» является официальным ежедневным бюллетенем правительства США, в котором публикуются правила, проекты правил и уведомления, выпускаемые различными государственными органами, а также президентские указы и другие документы, исходящие из Белого дома [1].
В настоящее время расширяется использование форм консультаций власти с населением. В различных странах эти формы получили разную степень развития. В Канаде все консультации, которые дают правительственные структуры, предоставляются через сайт www. ConsultingCanadians. gc. ca. В Норвегии через сайт www. regjeringen. no можно ознакомиться с актами и требованиями всех органов власти к различным сферам, проблемам или отраслям. В Австралии реализуется специальный сервис для людей с ограниченными возможностями — на сайте www. accesscity. org. au. Во Франции веб-портал service-public.fr представляет собой единую информационную систему, включающую предоставление госуслуг и консультации. В Эстонии на веб-портале www. eesti. ee/est реализуется единая информационная система для лиц, получающих общее, профессиональное или высшее образование, а также для преподавателей и педагогов всех уровней, благодаря которой возможно подать заявку на сдачу экзамена и выбрать способ получения информации о результатах. А в США на веб-сайте www. bigappleed. com отслеживается и публикуется информация о местных начальных и средних школах, о ресурсах для родителей и доступных местах для учащихся. С помощью данного сайта родители могут принимать обоснованные решения об образовании их детей.
Кроме того, в Бразилии объявлена реформа института омбудсмена — того, кто уполномочен
государством раскрывать информацию обществу и бороться с государственными чиновниками, стремящимися закрыть от чужих глаз больше информации.
Зарубежный опыт реализации партисипатив-ных инструментов обеспечения транспарентности публичного управления показывает существенное улучшение работы органов исполнительной власти и местного самоуправления. Страны с развитой партисипативной ориентацией публичного управления достигли определенных результатов: клиентоориентированности деятельности власти, значительного улучшения качества предоставления государственных услуг для граждан, повышения эффективности и результативности управленческих решений, принятых властью вместе с гражданским обществом, существенной экономии государственных ресурсов. В итоге целенаправленной деятельности — улучшение качества государственного управления, условий и уровня жизни населения, жизнедеятельности бизнеса.
В Российской Федерации неэффективность механизмов передачи информации, подготовки и принятия решений, слабая взаимозависимость власти и общества стали сегодня предпосылками для модернизации современной системы публичного управления, ориентированной на обеспечение прозрачности и оперативности действий властей для населения, создание реальных инструментов эффективного взаимодействия, позволяющих решать проблемы общества и отдельного гражданина.
Построение оптимальной партисипативно ориентированной системы публичного управления в Российской Федерации необходимо осуществлять с учетом аккумулирования, селективного отбора и трансплантации положительного опыта построения и функционирования подобной системы в зарубежных государствах.
Принятые в последнее время в Российской Федерации решения, меры, существующие механизмы внедрения и развития партисипативного подхода в публичном управлении, на взгляд авторов, необходимо дополнить следующими мероприятиями:
• создать механизм реализации на практике принципов формирования и функционирования партисипативно ориентированного публичного управления, опираясь на опыт таких современных развитых зарубежных государств, как Великобритания и США;
• внедрять (ориентируясь на ряд культурных, исторических, социально-экономических осо-
бенностей Российской Федерации) технологии построения эффективного диалога власти с гражданами путем развития общественных инструментов (сайтов, блогов);
• развивать аналогично зарубежным странам, вошедшим в партнерство «Открытое правительство», на федеральном, региональном, муниципальном уровнях участие граждан страны в управлении государственными делами как принцип организации и деятельности системы исполнительной власти, закрепленный в действующем российском законодательстве;
• использовать опыт Канады, Норвегии, Австралии и Франции в области увеличения информированности граждан в целях стимулирования участия граждан в публичном управлении и повышения их гражданской активности;
• воспользоваться опытом США и стран Европейского Союза по созданию условий для обеспечения транспарентности и подотчетности публичного управления гражданскому обществу для борьбы с необоснованными расходами бюджетных средств и глобальным ростом уровня коррупции в рядах как непосредственно системы исполнительной власти в Российской Федерации, так и иных ветвей государственной власти и местного самоуправления в стране. Адекватная оценка положительного зарубежного опыта формирования и функционирования партисипативно ориентированной системы исполнительной власти, своевременное его использование в процессах оптимизации публичного управления позволят добиться значительных успехов по восстановлению и укреплению управляемости в Российской Федерации. Можно будет избежать типичных ошибок в организации и деятельности органов государственного управления, минимизировав негативные последствия осуществляемой оптимизации, а также использовать исключительно апробированные методики, методологию и технологии, позитивность которых доказана практикой формирования и функционирования систем государственного управления в ряде иностранных государств. Наконец, будет создан действенный механизм контроля и оценки эффективности и результативности деятельности системы органов исполнительной власти и их должностных лиц (особенно в части оказания ими публичных услуг населению), улучшено качество жизни населения.
Список литературы
1. Администрация Обамы открывает новое направление деятельности в Интернете. URL: iipdigital. usembassy. gov/st/russian/texttrans/ 2009/06/20090601162236ajesrom 0.2036096. html#axzz21C7OxZpS.
2. Губницын А. В. От консультаций к диалогу: опыт Канады по участию граждан в государственном управлении // Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. № 3. С. 160—164.
3. Инициатива «Открытое правительство» направлена на распространение процветания и мира. URL: iipdigital. usembassy. gov/ st/russian/article/201 2/04/201204184093.html#axzz21C70xZpS.
4. Информационная открытость власти: состояние, пути решения // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2011. № 24. URL: www. budgetrf. ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2011/
VSF_NEW201111091112/ VSF_NEW201Ш09Ш2_ p_005.htm.
5. Квитко Е. Чиновники протягивают руку дружбы URL: www. bolshoybusiness. ru/archive/63/ 1546/?url=www. fortune. com.
6. Меморандум главам департаментов и агентств исполнительной власти о прозрачности и открытости правительства. URL: www. whitehouse. gov/ the_press_office/TransparencyandOpenGovernment.
7. Механизмы «Открытого правительства»: международный опыт. URL: большоеправительс-тво. рф/report/1447/.
8. Российский и зарубежный опыт правового регулирования информационной открытости власти. URL: www. vibory. ru/Regs/b-2-inf. htm#2.
9. OGP Heads of State Announcement. Electronic text data. Mode of access. URL: www. opengovpartnership. org.
и полиграфические работы
Тел.:8-499-166-61-80 http://dipak.ucoz.ru/
Издания любой сложности
• книги • журналы
• проспекты • буклеты
• рекламная продукция
Товаросопроводительная, деловая и представительская документация
Оперативность Высокое качество
