CC BY
96
3 (192) - 2013
ПРОБЛЕМЫ. ПОИСК. РЕШЕНИЯ
УДК 338.24.01
приоритетные направления развития
партисипативного механизма российского публичного управления*
В. С. ЕПИНИНА,
старший преподаватель кафедры менеджмента
E-mail: fox14v@rambler. ru
Волгоградский государственный университет
В статье представлен авторский подход к формированию и развитию партисипативного механизма как одной из обязательных частей современного публичного управления. Раскрыто конкретное определение партисипативного механизма с выявлением и обоснованием ряда характерных признаков. В качестве доминантного условия функционирования пар-тисипативного механизма определено обеспечение информационной транспарентности деятельности органов публичной власти. Выявлены ориентиры и предложены рекомендации по развитию партисипативного механизма в целях совершенствования деятельности органов публичной власти и улучшения качества жизни населения.
Ключевые слова: партисипативный механизм, «открытое правительство», публичное управление, транспарентность государственного управления, взаимодействие власти и населения, участие граждан в повышении эффективности публичного управления.
Деятельность органов публичной власти любого развитого государства в первую очередь должна быть направлена на повышение благосостояния, уровня и качества жизни населения и предполагать разработку (принятие) решений с учетом его мнения, а также предложений по совершенствованию (изменению) существующих условий жизненной среды.
Однако, как показывает реальная действительность, органы публичной власти, как правило, настроены на сокрытие информации о результатах своей деятельности. А при подготовке и принятии административных решений в большинстве случаев
* Статья предоставлена Информационным центром Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» при Волгоградском государственном университете.
не испытывают острой необходимости в налаживании эффективной тесной обратной связи с рядовыми гражданами, полностью игнорируя их потребности и мнение по принимаемым вопросам, тем самым допуская реальную возможность наступления неблагоприятных последствий для комфортной и достойной жизни населения. Если интеракция и осуществляется, то чаще всего либо для безболезненного принятия впоследствии нужного им решения, либо с помощью примитивных форматов для формальной отписки, что, в свою очередь, подрывает доверие населения к органам власти и вынуждает его прибегать к различным формам протеста (в том числе и остро протекающим). Подобные обстоятельства обусловливают важность трансформации существующего механизма разработки и принятия административных решений в направлении обеспечения для населения реальных возможностей влияния на разработку, принятие, реализацию правительственных проектов и мероприятий государственного управления и местного самоуправления, затрагивающих их интересы, т. е. актуальность развития в публичном управлении партисипативного механизма интеракции органов власти с населением.
Под партисипативным механизмам публичного управления, по мнению автора, понимается комплексная система взаимообратной связи органов публичной власти с населением, функционирующая с учетом принципов концепции транспарентной деятельности государственного аппарата, предназначенная осуществлять на всех уровнях публичного управления разработку и принятие совместных согласованных решений, нацеленных на повышение эффективности публичного управления и качества жизни населения.
- 53
Приведенное определение позволяет выделить следующие характерные признаки данного механизма:
1) первичными структурными частями (элементами, акторами интеракции) механизма являются органы публичной власти и население. Органы публичной власти представлены органами законодательной, исполнительной и судебной власти на всех уровнях публичного управления. Под населением в данном случае понимаются отдельные граждане РФ (активная часть гражданского общества), экспертное и профессиональное сообщество, партии (общественные организации), бизнес-сообщество;
2) основой механизма является наличие системы комплексных отношений между акторами, постоянное функционирование которой обеспечивается едиными принципами организации интеракции, признаваемыми каждым из акторов, согласованными задачами и целями их сотрудничества при решении задач публичного управления;
3) неотъемлемой характеристикой партисипа-тивного механизма публичного управления является организация эффективной обратной связи;
4) для обеспечения интеракции механизм базируется на принципах концепции транспарентной (гласной и открытой) деятельности государственного аппарата на всех уровнях публичного управления -федеральном, региональном, муниципальном. Достаточная информированность общества о деятельности органов публичной власти необходима для достижения реального участия населения в публичном управлении. В содержание данного признака входит право каждого гражданина на получение информации, затрагивающей деятельность соответствующего органа публичного управления (в том числе решения и их результаты), а в более широком плане - формирование общественного мнения о деятельности государственного аппарата. Без этих принципов партисипативные отношения между акторами интеракции не могут быть эффективными;
5) при помощи механизма практически осуществляются организация и углубление согласованной интеракции с гражданским обществом (и бизнесом). Партисипативный механизм призван решить задачи обеспечения улучшения результатов деятельности органов публичной власти и выполнению государственных функций для повышения уровня и качества жизни населения.
По мнению автора, функционирование парти-сипативного механизма публичного управления мо-
жет быть представлено в виде схемы, отражающей процесс интеракции органов власти и населения при принятии согласованных решений (рис. 1).
Функционирование партисипативного механизма предполагает наличие равноправной возможности инициации интеракции (с учетом различия имеющегося арсенала инструментов) как органами публичной власти, так и населением и получения обратной связи. Для обеспечения релевантного установленным целям функционирования парти-сипативного механизма публичного управления важнейшими условиями являются:
1) со стороны органов публичной власти - обеспечение постоянной информационной открытости и прозрачности деятельности органов власти, расширение гласности и доступности государственной информации;
2) со стороны населения - активизация гражданской позиции, обдуманное удовлетворение потребности влияния на процесс подготовки и принятия государственно-общественных решений.
Создание населением условий интеракции в настоящее время обусловлено осознанием ответственности за решение насущных вопросов развития городских и сельских поселений, региональной территории, страны, за улучшение жизни в целом и развивающимся желанием преодолевать возникающие проблемы, получать возможности для самореализации.
Что касается условий интеракций, создаваемых органами публичной власти, то здесь не все однозначно. Во-первых, органы власти на разных уровнях публичного управления могут привлекать население к участию в осуществлении не всех своих полномочий и компетенций. Разная степень привлечения населения обусловлена разной степенью эффективности влияния граждан на принятие и реализацию государственных решений на федеральном, региональном и муниципальном уровнях публичного управления (рис. 2).
Результаты проведенного автором компаративного анализа национального опыта привлечения населения в осуществление полномочий и компетенций органов исполнительной власти показывают, что по мере перехода от федерального к муниципальному уровню публичного управления степень привлечения граждан в деятельность органов власти существенно увеличивается. Так, на федеральном уровне она находится в пределах до 10 % от общего количества полномочий и компетенций органов власти данного уровня публичного управления, что подчеркивает исключение участия населения в решении вопросов
Источник: составлено автором.
Рис. 1. Схема функционирования партисипативного механизма публичного управления
90%
Федеральный Региональный Муниципальный уровень уровень уровень
Источник: составлено автором.
Рис. 2. Степень привлечения населения в осуществление полномочий и компетенции органов исполнительной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях публичного управления
внешней политики и международных отношении Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, вопросов войны и мира, внешнеэкономических отношений Российской Федерации, обороны и безопасности, деятельности в космосе и др. На региональном уровне степень привлечения населения к публичному управлению выше и составляет порядка 30 %. Данный рост (с 10 до 30 %) обусловлен расширением сферы возможного включения населения в управление государственно-
общественными делами. Однако по-прежнему наблюдается достаточно высокий процент решения вопросов силами только органов публичной власти. Что касается муниципального уровня публичного управления, то диапазон соотношения 60:40 вполне отражает факт приближенности публичного управления данного уровня к населению и активное его привлечение (в различных формах).
Во-вторых, на всех уровнях публичного управления может присутствовать тенденция отстраненности, нерасположенности к взаимодействию с населением и учету его инициатив (либо формальность организации участия граждан), закрытости деятельности органов власти. Однако следует отметить, что в последнее время правительства многих развитых стран (таких как США, Бразилия, Великобритания, ЮАР, Мексика, Индонезия, Филиппины, Норвегия и др.) все больше осознают необходимость расширения транспарентности, публичности деятельности государственного аппарата. Вследствие этого в 2011 г. была создана новая международная инициатива - международное партнерство «Открытое правительство» [12], принципы которого (табл. 1) обязывают страны, входящие в партнерство, обеспечивать постоянную информационную открытость и прозрачность деятельности органов власти, расширять гласность и доступность государственной информации, наделять полномочиями граждан, активно бороться с коррупцией и использовать новые технологии для улучшения госуправления, т. е. создают в этих странах условия, необходимые для функционирования партисипативного механизма.
Международная идея создания необходимых условий для эффективной интеракции властных структур с населением не противоречит и российским тенденциям. Формирование в России «Открытого
-'Принятие совместных решений
'-'Принятие решении только органами публичной власти
Таблица 1
Принципы международного партнерства «Открытое правительство», создающие необходимые условия для функционирования партисипативного механизма
публичного управления
Принцип Сущность принципа Создаваемые условия для функционирования партисипативного механизма
Прозрачность Информация о решениях и деятельности правительства открыта, всеобъемлюща, свободно доступна для общественности и соответствует стандартам открытой информации Максимальное раскрытие информации о деятельности государства, увеличение доступа к информации о правительственной деятельности
Участие граждан Правительство стремится мобилизовать граждан для участия в общественном обсуждении, стимулировать их высказывать свое мнение, предлагать рекомендации для повышения эффективности публичного управления Поддержание общественного участия, включение в работу правительства людей и общественных структур, обычно не допущенных к принятию государственных решений
Подотчетность Внедряются правила, нормы и механизмы, обязывающие чиновников объяснять свои действия, выполнять требования, исправлять критикуемые недостатки и признавать ответственность за неисполнение взятых на себя обязательств Применение в управлении самых высших стандартов профессиональной честности, повышение ответственности чиновников за борьбу с коррупцией
Технология и инновации Правительство понимает важность предоставления гражданам открытого доступа к технологиям и повышения способности граждан использовать их Увеличение доступности к новым технологиям ради открытости и подотчетности, широкое использование информационных технологий для реализации первых трех принципов
Примечание: составлено автором по материалам [12].
(большого) правительства» обозначено как один из главных стратегических ориентиров развития публичного управления, призванных объединить для решения стратегических и оперативных задач все уровни и ветви власти, общественных деятелей, экспертов, всех, кто готов участвовать в процессах реального управления государством, в выработке и экспертизе важнейших решений и программ [8]. Сегодня уже можно говорить о том, что ориентиры реализации в России концепции транспарентной деятельности государственного аппарата через создание системы «Открытое правительство» (табл. 2) в целом совпадают с направленностью деятельности международного партнерства «Открытое правительство», не противоречат ей и создают со стороны органов публичной власти необходимые условия для функционирования партисипативного механизма. Кроме того, до конца 2012 г. Россия намерена вступить в данное партнерство и продолжить реализацию мероприятий по обеспечению максимальной транспарентности.
Следует отметить, что в апреле 2012 г. результаты оценки Институтом развития информационного общества использования инструментов открытого правительства субъектами РФ (через обследование официальных веб-сайтов органов исполнительной власти субъектов - правительственных, а также 6 ведомственных веб-сайтов) по четырем направлениям - сервисы социальных сетей, открытые прави-
тельственные данные, онлайновое сотрудничество с гражданами, интегрированные/сетевые сервисы [3] -показали относительно невысокий индекс открытости правительства большинства регионов России. Регионом с самым открытым правительством стала Ульяновская область (максимальное значение индекса составило 0,3067 пункта). В пятерку лидеров также вошли Москва (0,2211), Пензенская область (0,2103), Республика Бурятия (0,2069) и Ивановская область (0,2012). Последнее место в рейтинге занял Чукотский автономный округ (0,0675).
В настоящее время можно высказать предположение о признании представленных данных устаревшими в силу активизации за последние полгода содержательной работы по внедрению ранее указанных принципов российской системы «Открытое правительство» (см. табл. 2) в реальную жизнь и, соответственно, созданию необходимых условий для обеспечения эффективного функционирования партисипативного механизма российского публичного управления. Так, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 25.08.2012 № 851 в Российской Федерации создана система раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения [7]. Регламентация функционирования партисипативного механизма через формат общественной (публичной) экспертизы
Таблица 2
Принципы российской системы «Открытое правительство», создающие необходимые условия для функционирования партисипативного механизма
публичного управления
Принцип Сущность принципа Основные цели функционирования партисипативного механизма в публичном управлении
Вовлеченность Граждане реально влияют на среду, в которой живут, вовлекаясь в процессы администрирования Включение в работу правительства граждан, заинтересованных участвовать в решении значимых государственно-публичных проблем
Эффективность Правительство сможет везде и за всем уследить Предоставление правительству более прочной основы для принятия решений и обеспечение более эффективного выполнения этих решений
Расширение возможностей На основе публичности происходит расширение возможностей как государства, так и граждан Повышение потенциала государства, закрепление за гражданами полномочий, приобретенных в процессе самостоятельной деятельности по принятию решения, разделение с ними ответственности за его реализацию
Прозрачность и общественный контроль Полный доступ граждан к информации о деятельности органов власти для закрепления ответственности и компетенций Обеспечение транспарентности и ответственности органов публичного управления, максимальное увеличение информированности населения, создание барьеров на пути коррупции и необоснованных расходов бюджетных средств
Участие граждан Привлечение экспертов и сообществ для применения в работе лучших практик и наиболее актуальной информации и новейших информационных систем Развитие способности органов власти учитывать мнения различных групп населения при принятии решений
Сотрудничество Обязательное регламентированное взаимодействие чиновников с гражданами при решении проблем Определение задач привлечения граждан в максимально допустимой степени в управление делами государства, правил взаимодействия, создание работающих эффективных моделей взаимодействия
Примечание: составлено автором по материалам [9].
проектов нормативных правовых актов позволяет организовать эффективный сбор и обработку мнений экспертов и граждан при обсуждении проектов, установить соответствие предлагаемого решения интересам граждан, обеспечить достижение необходимой концентрации усилий государства и общества на повышении качества законотворческих инициатив.
Среди основных нормативно-правовых актов, принятых в последнее время и подтверждающих приоритетность данной деятельности, можно выделить также принятую в августе 2012 г. Концепцию формирования механизма публичного представления предложений граждан с использованием Интернета для рассмотрения в Правительстве РФ (краткое название - концепция «российской общественной инициативы»), согласно которой гражданам предоставляется возможность выкладывать свои предложения в Интернете и при наличии не менее 100 тыс. голосов отправлять их на рассмотрение в правительстве [6]. Функционирование партисипативного механизма через формат гражданской инициативы поддерживает самостоятельное формирование гражданами законодательной повестки, выдвиже-
ние собственных проектов, формулирование приоритетов, предложений о принятии правового акта, отмене или изменении ранее принятого правового акта, под которым подписалось установленное законом число граждан, обязательное для рассмотрения соответствующим органом.
Имеет место развитие партисипативного механизма за счет экспансии возможностей использования в российском публичном управлении информационных технологий. Так, наблюдается активизация интерактивного общения (онлайн-взаимодействия) госорганов с гражданами через среду Интернет: сайты «Большоеправительство. рф» (запущен 31.10.2011) и «Россиябездураков. рф» (запущен 20.01.2012), форумы, интернет-порталы, онлайн-приемные политиков и государственных учреждений. Успешная реализация возможностей информационно-коммуникационных технологий имеет своим результатом прозрачную вертикаль (и горизонталь) власти, потребляющую значительно меньше бюджетных средств и открытую для взаимодействия с гражданами, что способствует организации и содержательному наполнению процесса функционирования партисипативного механизма.
- 57
Кроме того, ориентация публичного управления на партисипативные отношения реализуется путем создания и осуществления деятельности при конкретном органе исполнительной власти (по конкретному направлению деятельности) общественного (экспертного) совета, членами которого являются ответственные люди, профессионалы, мыслящие в категориях национального и государственного развития, способные добиваться решения поставленной задачи. Функционирование партисипативного механизма в данном формате ориентировано на выработку совместного плана действий (направленных на конкретный результат), обеспечение прав и интересов граждан в процессе реализации полномочий органами исполнительной власти, повышение качества принимаемых решений и качества работы государственного аппарата в целом, формирование новой культуры взаимодействия, поиск компромиссов и взаимовыгодных подходов.
Можно заключить, что в Российской Федерации принимается ряд мер для того, чтобы публичное управление было партисипативно ориентированным, т. е. более транспарентным для общественности, использующим идеи и мнения граждан при решении важных государственно-общественных проблем. Однако сегодня еще рано говорить о реальной интеракции органов власти и населения в рамках эффективного партисипативного механизма. Так, результаты опроса по репрезентативной выборке населения России, проведенного Левада-Центром в октябре 2012 г., показывают устойчивую тенденцию к снижению доверия населения институтам власти. По сравнению с 2009 г. сократилась доля респондентов, считающих, что доверия «вполне заслуживают»:
• Президент Российской Федерации - с 67 до 50 %;
• Председатель Правительства Российской Федерации - с 70 до 40 %;
• Правительство Российской Федерации - с 30 до 29 %;
• областные (краевые, республиканские) органы власти - с 22 до 21 %;
• местные (городские, районные) органы власти -с 21 до 19 % [2].
За восемь месяцев 2012 г. было выявлено более 40 тыс. коррупционных преступлений (около 8 тыс. из них пришлись на долю взяточников) [10]. Значительная коррупционная составляющая наблюдается по-прежнему в сфере госзакупок: в 2012 г. по
преступлениям в сфере госзакупок расследовалось порядка 600 уголовных дел, 386 из них направлены в суды. Число выявляемых нарушений только растет: за полгода прокуроры выявили почти 33 тыс. нарушений (рост на 27 %). В суды направлено порядка 600 исков на сумму более 165 млн руб., около 9,5 тыс. должностных лиц привлечены к дисциплинарной и административной ответственности, 190 материалов направлено следователям, по ним возбуждено 89 уголовных дел [1].
Наличие относительной закрытости органов власти, системной коррупции в госзакупках (а также в дорожном строительстве, жилищно-коммунальном хозяйстве, правоохранительной деятельности и т. д.), недостаточности учета интересов общества и бизнеса при принятии государственных решений и других проблем определяет необходимость осуществления действенных мер по развитию партисипативного механизма в целях стабилизации интеракции власти и населения. Очевидно, что направленность развития должна исходить из необходимости его устойчивого и эффективного функционирования в целях удовлетворения потребностей власти и населения в общем взаимодействии, направленном на совершенствование публичного управления, повышение уровня и качества жизни населения.
Первым приоритетным направлением развития партисипативного механизма российского публичного управления должен стать запуск нового единого централизованного сайта (по аналогии с www. data. gov в США), на котором будет собираться экономическая, медицинская, экологическая правительственная информация и другие ее виды. В настоящее время практически все федеральные учреждения в Российской Федерации располагают собственными веб-сайтами, однако имеющаяся информация рассеяна по множеству сайтов и выполнена в разных форматах. Запуск единого сайта поможет обеспечить единый формат и унифицированные правила размещения открытых данных, свободный доступ населения к имеющей общественное значение информации, регулярное информирование граждан о предполагаемых или принятых решениях, возможность оценки деятельности органов власти независимыми общественными экспертами.
Обоснованием необходимости второго направления развития партисипативного механизма является целесообразность радикального улучшения работы веб-сайтов «Большоеправительство. рф» и «Россиябездураков. рф» в силу их крайне низкой
эффективности как инструментов интерактивного взаимодействия власти и общества.
Третьим приоритетным направлением развития партисипативного механизма должно стать расширение возможностей общественной экспертизы через активное применение современной технологии - кра-удсорсинга, подразумевающего привлечение для решения общественно значимых задач добровольцев, стимулом для которых является не вознаграждение, а возможность увидеть воплощение своей идеи в практической деятельности [4]. Необходимо отметить, что в октябре 2012 г. в Волгоградской области уже приступили к реализации одного из первых в России региональных проектов взаимодействия власти и общества с использованием технологии краудсорсинга [5]. Целью проекта определено повышение уровня жизни населения, расширение возможностей его самореализации, включенности в решение задач, которые стоят перед регионом. В целом данное направление развития партисипатив-ного механизма является особенно востребованным и перспективным в силу обеспечения эффективного использования опыта, идей, предложений населения с целью избегания наиболее опасных ошибок, противоречащих общественному мнению, и совершенствования публичного управления.
Кроме того, дальнейшее развитие должны получить институт омбудсменов и работа общественных советов при органах публичной власти. В российском публичном управлении необходимо дальнейшее целенаправленное создание условий, при которых граждане будут не только принимать участие в общественном обсуждении всех важнейших законопроектов, но и самостоятельно выдвигать свои проекты и формулировать приоритеты.
Таким образом, современные процедуры взаимодействия органов публичной власти с населением имеют много спорных моментов, обусловленных как отсутствием четко налаженных алгоритмов взаимодействия, так и примитивными форматами взаимодействия. Зачастую управленческие решения органов власти (всех ветвей и уровней публичного управления) подготавливаются и принимаются, как правило, без учета потребностей людей, проживающих на данной территории. В настоящее время системная модернизация публичного управления предполагает активное привлечение населения к участию, построенное на функционировании партисипативного механизма - важнейшего составного элемента публичного управления любого развитого государства. Поиск и
реализация путей, методов, средств совершенствования интеракции власти и общества через развитие партисипативного механизма направлены на разработку соответствующих программ по сближению и укреплению данного взаимодействия в решении важных государственно-общественных вопросов. Все факторы и барьеры, стоящие на пути развития партисипативного механизма в России, требуют их скорейшего преодоления в целях расширения и улучшения возможности привлечения общественности в работу правительства, способствующего совершенствованию деятельности органов публичной власти и повышению качества жизни населения страны.
Список литературы
1. Буксман А. Уровень коррупции в целом снижается, но в сфере госзакупок он только растет. 07.09.2012. [Электронный ресурс]. URL: http://www. 1sn. ru/63776.html.
2. Доверие институтам власти. Опрос Левада-Центр по репрезентативной выборке населения России: [Электронный ресурс]. URL: www. levada. ru/02-11-2012/doverie-institutam-vlasti.
3. Индекс открытости правительства регионов России / Институт развития информационного общества. [Электронный ресурс]. URL: eregion. ru/opengov.
4. Краудсорсинг в госсекторе: инновация с расчетом на гражданское общество. [Электронный ресурс]. URL: bujet. ru/article/193827.php.
5. Краудсорсинговый интернет-проект в Волгоградской области. [Электронный ресурс]. URL: corp. fom. ru/posts/153-kraudsorsingovyj-internet-proekt-v-volgogradskoj-oblasti.
6. Медведев Д. А. утвердил Концепцию формирования механизма публичного представления предложений граждан с использованием Интернета для рассмотрения в Правительстве РФ. [Электронный ресурс]. URL: большое-правительство. рф/events/2219/.
7. О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения: постановление Правительства РФ от 25.08.2012 № 851 [Электронный ресурс]. URL: http://www. economy. gov. ru/minec/about/structure/ depgosregulirineconomy/doc20120825_001.
8. Послание Президента Федеральному Собранию. 22.12.2011. [Электронный ресурс]. URL: www. kremlin. ru/news/14088.
9. Про «большое правительство». [ Электронный ресурс]. URL: park. futurerussia. ru/extranet/blogs/ aadamchuk/110/.
10. СК РФ: «Уровень коррупции в 2012 году вырос на треть». [Электронный ресурс]. URL: www. stopcorruption. ru/item_1675.htm.
11. Concrete Commitments of OGP Participation. URL: www. opengovpartnership. org/ogp-participation.
12. The Open Government Partnership. URL: www. state. gov/j/ogp/.
