CC BY
289
УДК 338.24.01 ББК 65.050.0
МОДЕЛИ ПАРТИСИПАТИВНОГО МЕХАНИЗМА ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ MODELS OF PARTICIPATORY MECHANISM IN PUBLIC ADMINISTRATION OF THE RUSSIAN FEDERATION Епинина Вероника Сергеевна,
аспирант кафедры «Г осударственное и муниципальное управление»
Волгоградского государственного университета, старший преподаватель кафедры «Менеджмент» Волгоградского государственного университета,
г. Волгоград e-mail: v.epinina@rambler.ru
Epinina Veronika Sergeevna
graduate of «State and municipal management»
Volgograd State University, senior lecturer of «Management» Volgograd State University, Volgograd e-mail: v.epinina@rambler.ru
В статье единый и целостный партисипативный механизм современного публичного управления дифференцирован на две составные части - модели, в основу построения которых положены особенности организации процесса интеракции двух акторов - органов публичной власти и населения. Дана характеристика форм партисипативных отношений каждой модели. Выявлены ориентиры и предложены рекомендации по развитию партисипативного механизма в целях совершенствования деятельности органов публичной власти и улучшения качества жизни населения.
The article deals with two models, on which a unified and holistic participatory mechanism of modern public administration is differentiated. The basis of model building is the particular process of interaction of two actors -public authorities and population. Characteristic of participatory forms of each model is given. Landmarks are identified and recommendations for strategic development of Russian participatory mechanism for public authorities due to effectuate public power activities and improve the population quality of life.
Ключевые слова: партисипативный механизм, модель, публичное управление, краудсорсинг, уровень и качество жизни населения, взаимодействие власти и населения, эффективность публичного управления, привлечение населения к участию в публичном управлении.
Key words: participatory mechanism, model, public administration, crowdsourcing, standards and quality of life of the population, interaction government and population, effectiveness of public administration, involvement of population to participate in public administration.
На сегодняшний день в рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» все более актуальным становится расширение участия граждан и организаций в осуществлении публичного управления путем развития различных моделей интеракций государства и общества.
Вопросы взаимоотношений между государством и обществом являются предметом изучения многих исследователей в разных областях знаний. Так, в рамках социологических исследований описываются четыре модели взаимосвязанности деятельности общественных объединений и органов публичного управления (табл. 1).
Таблица 1
Классификация моделей взаимосвязанности деятельности общественных объединений и органов публичного управления с точки зрения социологии
№ п/п Название модели Особенности организации
1 Соединение Соответствие предметных областей деятельности сторон взаимосвязи, пересечение (в определенной степени) целей их деятельности. Общественное формирование существует как бы внутри органов публичной власти.
2 Сосущество- вание Наименьшая степень взаимосвязанности действий и деятельностей сторон взаимосвязи. Косвенное взаимодействие (цели их деятельности пересекаются условно), при котором каждая из взаимодействующих сторон самоутверждается в общественном мнении.
3 Содействие Взаимодействие имеет место тогда, когда находится некий предмет, вызывающий общий интерес, т.е. обе стороны выступают партнерами в конкретных акциях и программах (совокупность отдельных актов взаимосвязанных действий и деятельностей). Решающую роль играют правовые, социально-психологические и организационные отношения взаимодействующих сторон. Данная модель функционирует более результативно при регулярности контактов сторон, чему способствует установление связи между управленческими структурами обеих сторон.
4 Сотрудни- чество Достаточно высокая степень взаимосвязанности деятельности сторон в сочетании с достаточно выраженной их самостоятельностью. Предмет взаимодействия имеет высокую значимость для деятельности субъектов отношений, но он занимает лишь определенном место в предметных областях их деятельности, затрагивая в той или иной степени интересы друг друга, и чаще всего связан с решением определенных проблем.
Источник: сост. авт. с использованием: [3, с. 12-13].
Исследователи-политологи выделяют три модели связей органов публичной власти с общественностью (табл. 2).
Таблица 2
Классификация моделей связи органов публичной власти с общественностью
№ п/п Название модели Особенности организации
1 Модель односторонней асимметричной связи Общественные связи выступают в качестве общей части идеологической работы, системы идейно-политической пропаганды (средства устной агитации, наглядной агитации (стенгазеты, лозунги, призывы и др.), долговременные пропагандистские акции, широко используются СМИ). Была в большей степени присуща социалистическому периоду.
2 Модель двусторонней асимметричной связи Открытый диалог власти с широкой общественностью, со СМИ. Проявляется через такие формы, как поддержка, взаимодействие, право на получение информации; учет мнений и предложений; привлечение к участию при подготовке решений; привлечение к работе в государственных органах. Функционирует в условиях переходного периода.
3 Модель двусторонней симметричной связи Установление равноправных партнерских отношений государства и гражданского общества при доминировании интересов последнего. Гражданское общество и его структуры выступают по отношению к государству как клиенты, получающие услуги. Перспективная модель связей органов публичной власти с общественностью.
Источник: сост. авт. с использованием: [2, с. 38-39].
В государственном менеджменте как области научных исследований формирование моделей интеракций государства и общества осуществляется в ракурсе партисипативного механизма системы публичного управления, функционирующего через привлечение населения к участию в публичном управлении федерального, регионального, муниципального уровней.
Привлечение населения к участию в публичном управлении - это непрерывный двунаправленный процесс интеракции органа власти (учреждения, ведомства) и населения, включающий: меры, способствующие полному пониманию общественностью процессов и механизмов подготовки и принятия решений ответственным ведомством; полное информирование общественности о статусе и продвижении разработки и внедрении проектов, планов, программ, выработке приоритетов политики или проведении оценки; активный сбор мнений всех заинтересованных граждан, информации об их восприятии целей и задач, а также об их предпочтениях в отношении использования ресурсов и альтернативных стратегий развития или управления и любых других сведений, касающихся принимаемого решения [11, р. 587].
Важно отметить, что «привлечение населения к участию в публичном управлении» и «паблик рилейшнз» не являются синонимами, поскольку первый термин обозначает запланированные усилия по вовлечению граждан в процесс принятия решения и предотвращение либо разрешение конфликтов через взаимное двустороннее взаимодействие, в то время как второй -запланированные усилия влияния на общественное мнение [10, р. 7-8].
Основной целью партисипативного механизма в публичном
управлении является повышение уровня и качества жизни населения путем обеспечение баланса интересов населения и государства. Функционирование партисипативного механизма призвано обеспечить в публичном управлении не только реализацию стратегических целей, но и решение значительного комплекса взаимосвязанных организационных, научных и социальных подцелей, что позволяет совершенствовать структуру управляемого объекта и повышать его функциональные возможности [5, с. 182-183].
На протяжении многих лет в Российской Федерации партисипативный механизм публичного управления был неразвит (не сформирован), его структурные части не были четко дифференцированы по составу и компетенциям. Модели партисипативного механизма современного публичного управления Российской Федерации изменчивы и разнообразны, но при всех условиях в их содержание входят:
1) актор - инициатор интеракции;
2) актор, вступивший в интеракцию;
3) формы партисипативных отношений между акторами интеракции;
4) результат привлечения населения к участию в публичном управлении с учетом степени его привлечения.
При организации процесса взаимодействия для принятия управленческих решений акторами интеракции в соответствии с их актуальными задачами могут являться как органы публичной власти, так и население.
Органы публичной власти как элемент (актор) модели партисипативного механизма публичного управления Российской Федерации участвуют в осуществлении его функций и наделены для этого соответствующими инструментами. К органам публичной власти относятся органы законодательной, исполнительной и судебной власти на всех уровнях публичного управления. В их задачи входит:
- предоставление полной и актуальной информации, равного и свободного доступа к ней для всех представителей гражданского общества;
- проведение опросов общественного мнения;
- наглядная демонстрация фактов влияния общественного мнения на принимаемые решения и законопроекты;
- сбор информации (через обратную связь) о работе механизма интеракции, контроль над государственными организациями по ключевым показателям эффективности их деятельности;
- установление тесной связи между органами публичной власти с целью обмена опытом и выработки лучшей практики.
Под населением в данном случае понимаются граждане Российской Федерации (активная часть гражданского общества), экспертное и профессиональное сообщество, партии (общественные организации), бизнес-сообщество. Они решают следующие задачи:
- осуществляют активный вклад в работу государства;
- комментируют предложения по инициативам и законопроектам, выносят собственные инициативы на общее рассмотрение;
- подают жалобы о ненадлежащей работе органов публичной власти;
- ведут блоги, микроблоги и участвуют в опросах;
- обеспечивают обратную связь в работе механизма интеракции (в том числе через он-лайн-платформу).
В зависимости от актора - инициатора интеракции органов публичной власти и населения для организации процесса принятия решений можно выделить две модели партисипативного механизма публичного управления Российской Федерации:
1) инициируемая органами публичной власти;
2) инициируемая населением.
В том случае, если инициатором интеракции являются органы публичной власти федерального, регионального или муниципального уровня публичного управления (то есть организация интеракции осуществляется сверху вниз), применяются следующие формы партисипативных отношений (рис. 1):
1) «информирование»;
2) «защита интересов» - институт омбудсменов;
3) «выявление общественного мнения»;
4) «встречи с населением, обмен информацией» - в том числе прием по личным вопросам (выявление причин обращения, принятие мер по их устранению, ответы по существу вопроса);
5) «консультации» - публичные дискуссии, конференции, совещания, семинары, круглые столы и т.д.;
6) «привлечение к участию в деятельности общественных (экспертных) советов».
С И С Т Е М А О Р Г А Н О В П У Б Л И Ч Н О Й В Л А С Т И Р Ф
Федеральный, региональный, муниципальный уровень публичного управления
Органы законодательной власти Органы исполнительной власти Органы судебной власти
--------------------------------------1
Формы партисипативных отношений, возникающие ПО ИНИЦИАТИВЕ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
П
г
Информирование
Выявление общественного мнения
Защита интересов
Консультации
Привлечение к участию в деятельности общественных (экспертных) советов
Встречи с населением, обмен информацией
1 1Т ' "it
Н А С Е Л Е Н И Е Р Ф
Граждане Экспертные и профессиональные сообщества Партии (общественные организации) Бизнес-сообщество
Степень привлечения населения к участию в публичном управлении 0% от 0 до 50% от 50 до 100%
результат результат результат
Самостоятельное принятие решения Принятие органами публичной власти
органами публичной власти решения с учетом интересов населения
Принятие согласованного общего решения
Рис. 1. Модель партисипативного механизма публичного управления Российской Федерации, инициируемая органами публичной власти
Для реализации каждой из форм партисипативных отношений, возникающих в рамках представленной выше модели, органы публичной власти используют разнообразный арсенал инструментов. Так, «информирование» осуществляется через пять основных каналов (см. рис. 2).
Каналы информации о деятельности органов
— Опубликование информации в СМИ, в сети Интернет
Информационные стенды ----------------►
— Работа с библиотеками ---------------►
Справочно-информационные службы Публичные отчеты -----------------
Рис. 2. Основные каналы информирования населения органами публичной власти
При функционировании партисипативного механизма важнейшим условием является обеспечение постоянной информационной открытости и прозрачности деятельности органов власти, расширение гласности и доступности государственной информации. Хорошая информированность населения о социально-экономическом положении территориального образования (страны), задачах, которые ставят перед собой органы публичной власти, результатах их деятельности, принятых правовых актах, роли, которую может сыграть каждый гражданин в их решении, является предпосылкой эффективного привлечения населения к участию в публичном управлении [9, с. 161]. В связи с этим деятельность органов публичной власти должна носить транспарентный характер, т.е. обладать информационной прозрачностью.
Регулярная публичная отчетность (доклад о состоянии, достигнутых результатах, стратегии и планах дальнейшего развития органов публичной власти) выступает информационной основой диалога власти с обществом [1, с. 53], ведется на всех уровнях публичного управления, обязательно представляется общественности (в том числе в процессе публичных слушаний) в виде отдельного издания, через СМИ, в сети Интернет.
Форма партисипативных отношений «защита интересов» реализуется через развитие института омбудсменов, на которых возлагаются функции контроля над соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц [8]. В Российской Федерации в настоящее время на федеральном уровне осуществляют свою деятельность Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Уполномоченный по защите прав предпринимателей в России. Институт омбудсменов уже создан и продолжает создаваться и на региональном уровне. В целом, для органов
публичной власти реализация формы партисипативных отношений «защита интересов» через функционирование института омбудсменов служит важным инструментом предупреждения коррупции, представляет собой ресурс власти, близкий к обычному гражданину, что повышает привлекательность самой власти и доверие к ней.
Форма партисипативных отношений «встречи с населением» реализуется через личный прием (осуществляемый в т.ч. руководителями органов власти), встречи с жителями территориальных образований, работу с общественными организациями, «горячие линии» и др. Личные встречи главы муниципального образования, депутатов, руководителей органов и должностных лиц местного самоуправления с жителями также являются одной из важнейших форм информирования населения. Тематические «горячие линии» (обычно по телефону) не только позволяют жителям получать оперативную информацию из первых рук, но и помогают руководителям местной администрации лучше узнавать о нуждах и проблемах населения, состоянии дел на местах, снимать напряженность в решении отдельных вопросов [6, с. 245].
Для реализации формы партисипативных отношений «выявление общественного мнения» могут проводиться опросы общественного мнения (анкетирование, интервьюирование, в т.ч. через Интернет), голосования (например, в Волгограде с помощью голосования обсуждали проект реконструкции Набережной им. 62-й армии), анализ публикаций в СМИ, личный прием, «горячие линии» и др. Данная форма привлечения населения к участию в публичном управлении может применяться не только для выявления стратегических задач, но и для повседневных согласований деятельности правительства с населением (например, для выяснения, какой парк жители хотели бы видеть в центре города).
Реализация такой формы партисипативных отношений, как «консультации» органов публичной власти с населением, имеет целью информирование общественности и органов власти о фактах и существующих мнениях по выдвигаемой теме и вопросам, разработку рекомендаций, мер, которые могут предпринять органы власти по решению поставленной проблемы, продвижение общественных интересов на ранних стадиях подготовки решений. Инструментами данной формы являются обсуждения в СМИ, публичные слушания, общественная экспертиза законопроектов.
Для обеспечения участия граждан и заинтересованных организаций в открытой экспертизе социально значимых законопроектов, инициируемых Правительством РФ, создан сайт «Открытое Правительство», в основу проекта которого положена специальная технология для совершенствования законопроектов органов публичной власти, получившая на Западе название «краудсорсинг» (англ. crowdsourcing - crowd «толпа» + sourcing «использование ресурсов»). Преимущество данного метода - переход от практики простого комментирования к активному вовлечению граждан в публичное управление через разработку проектов нормативных документов в форме прямой работы
над текстом законопроекта. Опыт проведенного фондом «Общественное мнение» анализа Закона об образовании по этой технологии признан Минобрнауки позитивным [7, с. 60].
Активное привлечение граждан к участию в управлении делами государства в сфере исполнительной власти может реализовываться через их вовлечение в деятельность этих органов в качестве членов общественных, экспертных, иных советов и комиссий, совместных рабочих групп.
Общественные советы - это механизм системы «Открытое правительство», обеспечивающий прозрачность деятельности конкретного органа власти или конкретного направления деятельности, участие общества в принятии решений данным органом и гражданский контроль за его деятельностью. В состав общественных советов входят авторитетные эксперты, являющиеся специалистами по широкому кругу вопросов и обладающие безупречной общественной репутацией и авторитетом. Кроме того, членами общественных советов могут стать граждане, активно участвующие в рамках краудсорсинговой Интернет-площадки в определении дальнейших стратегических ориентиров развития территориального образования. В данной форме взаимодействия органы власти и общество ищут конкретные средства для достижения выработанной общей цели.
В модели партисипативного механизма публичного управления Российской Федерации, инициируемой органами публичной власти, степень привлечения населения к участию в публичном управлении может иметь три различных значения (см. рис. 1):
- равняться 0 %;
- находиться в диапазоне от 0 до 50 %;
- превышать 50 %.
Первое значение степени привлечения населения к участию в публичном управлении означает самостоятельное принятие органами публичной власти управленческого решения, без привлечения к этому процессу населения, и наблюдается при использовании таких форм партисипативных отношений, как «информирование», «защита интересов», «встречи с населением», при которых происходит только информирование населения о принятом решении.
При «выявлении общественного мнения» и «консультациях», а также в случае обмена информацией при «встречах с населением» органы публичной власти взаимодействуют с населением с целью получения информации от наиболее активной части населения о его интересах, мобилизации общественного мнения. Поэтому значение степени привлечения населения находится в диапазоне от 0 до 50 % и находит свой результат в принятии решений органами публичной власти с учетом полученных данных (решение отвечает выявленным интересам).
Следует отметить, что такая форма партисипативных отношений, как «встречи с населением», имеет двойное применение. С одной стороны, она входит в группу форм, с помощью которых органы публичной власти лишь доводят до сведения населения информацию о принятых решениях и
достигнутых результатах, не привлекая его к интеракции. С другой стороны, данная форма предполагает выявление в результате данных встреч мнения граждан о проблемах и перспективах публичного управления, которое в дальнейшем могут быть использованы органами публичной власти при принятии решений.
При «привлечении к участию в деятельности общественных советов» органы публичной власти совместно с населением (отдельными представителями) обсуждают проблему, вырабатывают и принимают общее согласованное решение, что соответствует третьему значению степени привлечения населения к участию в публичном управлении - свыше 50 %.
Модель партисипативного механизма, инициируемая населением (то есть организация процесса осуществляется снизу вверх), предусматривает обязательное обеспечение органами публичной власти включения активных граждан в процесс подготовки и реализации общественно значимых решений, что обусловливает отсутствие нулевой степени участия населения в публичном управлении (рис. 3). Стимулом для функционирования данной модели являются следующие формы партисипативных отношений:
1) «обращения»;
2) «экспертная (общественная) оценка» - общественный мониторинг, оценка действующих законов, оценка деятельности органов публичной власти;
3) «гражданская инициатива»;
4) «участие в деятельности органов публичной власти».
Согласно ст. 33 Конституции Российской Федерации, граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Поэтому одной из форм партисипативных отношений в рассматриваемой модели являются самостоятельные «обращения» граждан в органы власти в виде:
- запросов на информацию, в которой заинтересован сам гражданин, а не властные структуры;
- предложений о рассмотрении любого социально значимого вопроса (например, предложения по оптимизации старых и внедрению новых ИТ-технологий, используемых в работе органов публичной власти);
- заявлений, жалоб на действия органов, должностных лиц государственной власти и местного самоуправления (в т.ч. на объем и качество предоставления государственных и муниципальных услуг);
- ходатайств и коллективных обращений (в т.ч. с требованием отчета должностного лица).
Принятие органами публичной власти решения с учетом интересов населения
Принятие согласованного общего решения
результат
результат
от 0 до 50% от 50 до 100%
Степень привлечения населения к участию в публичном управлении
С И С Т Е М А О P Г А Н О В П У Б Л И Ч Н О Й В Л А С Т И Р Ф
Федеральный, региональный, муниципальный уровень публичного управления
Органы законодательной власти Органы исполнительной власти Органы судебной власти
і ^ 7* Г ' X 1
(общественная)
оценка
I
Формы партисипативных отношений, возникающих ПО ИНИЦИАТИВЕ НАСЕЛЕНИЯ
Н А С Е Л Е Н И Е Р Ф
Граждане Экспертные и профессиональные сообщества Партии (общественные организации) Бизнес-сообщество
Рис. 3. Модель партисипативного механизма публичного управления Российской Федерации, инициируемая населением
Обращения граждан могут быть выражены как в письменной, так и в устной форме. Устные обращения поступают во время личного приема руководителями государственных органов или органов местного самоуправления, а также через «телефоны доверия», «горячие линии», «прямые эфиры» на радио и телевидении. В том числе на федеральном уровне граждане могут жаловаться (написать письмо) напрямую Президенту Российской Федерации через «Электронную приемную Президента Российской Федерации». На региональном уровне граждане имеют возможность задать вопрос губернатору (например, через сервис «Задай вопрос губернатору» на сайте Волгоград-ТРВ можно задать вопрос губернатору Волгоградской области Сергею Боженову, ответ на который прозвучит в программе «Сергей Боженов: слово губернатора»). В результате реализации данной формы партисипативных отношений органы публичной власти получают информацию, необходимую для принятия решений по вопросам государственного, хозяйственного, социально-культурного строительства и др.
Форма партисипативных отношений «экспертная (общественная) оценка» представляет собой деятельность граждан по определению соответствия публично взятых обязательств (заявления в СМИ, предвыборные обещания кандидатов на выборные должности, обязательства, зафиксированные в декларациях, соглашениях, заявлениях и иных документах, не имеющих нормативного характера) должностных лиц органов государственной власти фактическому их исполнению и реализуется в т.ч. через общественный мониторинг, оценку действующих законов, общественную оценку эффективности результатов деятельности органов публичной власти и др.
Если при форме партисипативных отношений «консультации» органы власти являются инициаторами участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства в сфере законотворческой деятельности, то в рамках формы партисипативных отношений «гражданская инициатива» само население может самостоятельно реализовать свое право участия в управлении делами государства в сфере законотворческой деятельности, в т.ч. посредством электронных петиций.
При реализации «гражданских инициатив» органы власти компенсируют неэффективность системы представительства в обеспечении реализации общих интересов, поддерживают самостоятельное формирование гражданами законодательной повестки, выдвижение ими собственных проектов, формулирование приоритетов, предложений о принятии правового акта, отмене или изменении ранее принятого правового акта, под которым подписалось установленное законом число граждан, обязательное для рассмотрения соответствующим органом.
Работа с электронными петициями официально закреплена в Концепции «Российской общественной инициативы», согласно которой электронная петиция, набравшая (по аналогии с Великобританией) 100 000 подписей, станет правотворческим предложением, подлежащим рассмотрению Правительством РФ. В апреле 2013 г. должен заработать единый инструмент формирования
электронных петиций - портал «Российская общественная инициатива». В настоящее время размещение электронных петиций возможно на порталах «Онлайн Петиция.ру» (www.onlinepetition.ru), «Change.org» (www.change.org/ru) «Наше мнение» (www.mypetition.ru) и др. [4].
Форма партисипативных отношений «участие в деятельности органов публичной власти» направлена на выработку совместного плана действий для достижения конкретного результата, обеспечение прав и интересов граждан в процессе реализации полномочий органами публичной власти, соответствует форме «привлечение к участию в деятельности общественных (экспертных) советов» модели партисипативного механизма, организованной по инициативе органов публичной власти, и поэтому предполагает степень привлечения населения к участию в публичном управлении свыше 50 %.
Следует учитывать, что ни одна из инициатив граждан не может быть реализована без поддержки представительных и исполнительных органов власти. Поэтому остальные три формы партисипативных отношений данной модели предполагают принятие органами публичной власти решения с учетом мнения населения, то есть степень привлечения населения к участию в публичном управлении находится в диапазоне от 0 до 50 %.
Представленные выше модели партисипативного механизма можно определить в виде базовых и в условиях разделения уровней публичного управления (см. рис. 4) модифицировать в модели партисипативного механизма федерального, регионального, муниципального уровней функционирования, в которых процессы главного механизма занимают неодинаковое место, а то и вовсе отсутствуют как таковые в силу различных уровней компетенций органов государственной и муниципальной власти, разной степени непосредственной близости к населению, преобладания определенных форм партисипативных отношений и других факторов.
Рис. 4. Взаимодействие с населением (гражданами и бизнес-сообществом) органов власти различного уровня публичного управления
Органы власти на разных уровнях публичного управления могут привлекать население к участию в осуществлении не всех своих полномочий и компетенций (рис. 5). Разный процент полномочий и компетенций, по которым органы публичной власти привлекают население к участию в публичном управлении, обусловлен разной степенью эффективности влияния граждан на принятие и реализацию государственных решений на федеральном, региональном и муниципальном уровнях публичного управления. Результаты проведенного автором компаративного анализа национального опыта привлечения населения к осуществлению полномочий и компетенций органов публичной власти показывают, что по мере перехода от федерального к муниципальному уровню публичного управления процент данных полномочий и компетенций существенно увеличивается. Так, с целью обеспечения прав и интересов граждан в процессе реализации полномочий органами публичной власти, совместной выработки мер, внесения конструктивных предложений, которые учитываются в дальнейшей работе органов власти, население привлекается к участию в публичном управлении:
- на федеральном уровне - при определении основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации;
- на региональном уровне - при решении проблем развития трудовых ресурсов региона, подготовки специалистов, адекватных требованиям регионального рынка труда и др.;
- на муниципальном уровне - при решении вопросов местного значения: перспективы развития города, сохранение стабильной социальноэкономической ситуации, реализация социально значимых проектов, работа муниципалитета в летний период по благоустройству города и подготовка к осенне-зимнему периоду, мероприятия ГОиЧС и по профилактике терроризма и этносепаратизма, деятельность жилищно-коммунального комплекса, создание товариществ собственников жилья и добровольной народной дружины, развитие среднего и малого бизнеса и другие вопросы местного значения.
Можно отметить, что на федеральном уровне процент полномочий и компетенций, по которым органы публичной власти осуществляют привлечение населения к участию в публичном управлении, находится в пределах до 10 % от общего количества полномочий и компетенций органов власти данного уровня публичного управления, что подчеркивает исключение участия населения в решении вопросов внешней политики и международных отношений Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, вопросов войны и мира, внешнеэкономических отношений Российской Федерации, обороны и безопасности, деятельности в космосе и др.
На региональном уровне данный показатель выше и составляет порядка 30 %. Данный рост (с 10 до 30 %) обусловлен расширением сферы возможного включения населения в управление государственнообщественными делами. Однако по-прежнему наблюдается достаточно
высокий процент решения вопросов силами только органов публичной власти. Что касается муниципального уровня публичного управления, то диапазон соотношения 60 : 40 вполне отражает факт приближенности публичного управления данного уровня к населению и активное привлечение последнего (в различных формах партисипативных отношений).
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
«Г
60%
40% /
и%
10% 1 1 1
□ процент полномочий и компетенций, по которым органы публичной власти принимают решение самостоятельно
□ процент полномочий и компетенций, по которым органы публичной власти осуществляют привлечение населения к участию в публичном управлении
Рис. 5. Процентное соотношение полномочий и компетенций, осуществляемых органами публичной власти самостоятельно и с привлечением населения на федеральном, региональном и муниципальном уровнях публичного управления
Привлечение граждан к реальному участию в публичном управлении представляет собой достаточно сложную задачу в условиях отсутствия соответствующих традиций и сложившегося отчуждения рядовых жителей от любой власти. Поэтому органы власти должны предпринимать специальные меры, способствующие достижению реального участия граждан в публичном управлении. Главными условиями протекания данного процесса являются:
- многообразие форм партисипативных отношений;
- присутствие взаимного интереса к взаимодействию акторов друг с другом.
Первое из этих условий является необходимым, так как если функционирование партисипативного механизма эффективно, то обеспечивается рост инструментальности и встроенности населения в процесс работы исполнительной власти, усиливается доверие граждан к деятельности органов власти. Второе условие является достаточным, то есть если будет взаимный интерес акторов партисипативного механизма в результате деятельности, то будет эффективное гражданское участие.
Необходимо отметить, что сегодня существует ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию партисипативного механизма российского публичного управления в представленных выше
моделях, главными из которых являются:
- формальность организации участия граждан в государственном управлении - наряду с реальными формами гражданского участия, позволяющими говорить о гражданском контроле и партнерстве (общественные и экспертные советы, совместные рабочие группы и т.д.), органы власти зачастую прибегают к имитации гражданского участия либо, в лучшем случае, к информированию граждан;
- низкий уровень общественной активности населения - отсутствует мотивация участия населения в управлении, поскольку не прослеживается четкая связь между данным участием и решением насущных вопросов жизнеобеспечения;
- отсутствие выработанного общего общественного мнения, учитывающего интересы различных групп населения - обращая внимание на одну группу интересов, органы власти неизбежно вызывают недовольство других групп;
- формирование «послушного», «удобного» и «зависимого» общественного совета, и др.
Перечисленные проблемы не уникальны и характерны не только для Российской Федерации, но и для других стран, использующих партисипативный механизм в публичном управлении. Поэтому их устранение возможно осуществлять с учетом аккумулирования, селективного отбора и трансплантации положительного опыта зарубежных государств:
- развивать, аналогично зарубежным странам, вошедшим в партнерство «Открытое правительство», на федеральном, региональном, муниципальном уровнях участие граждан страны в управлении государственными делами как принцип организации и деятельности системы исполнительной власти, закрепленный в действующем российском законодательстве;
- использовать опыт Канады, Норвегии, Австралии и Франции в области увеличения информированности граждан в целях стимулирования участия граждан в публичном управлении и повышения их гражданской активности;
- воспользоваться опытом США и стран Европейского союза по созданию условий для обеспечения транспарентности и подотчетности публичного управления гражданскому обществу для борьбы с необоснованными расходами бюджетных средств и глобальным ростом уровня коррупции в рядах представителей как непосредственно системы исполнительной власти в Российской Федерации, так и иных ветвей государственной власти и местного самоуправления в стране.
Для устранения типичных недостатков существующей системы общественных советов предлагается:
- разработка объективного, прозрачного порядка формирования общественного совета с учетом баланса общественных и экспертных интересов (например, в состав Общественного совета по вопросам психического здоровья при Министерстве здравоохранения Российской
Федерации входят не только специалисты-психиатры, но и сами пациенты и их родственники как активные, заинтересованные, грамотные люди, которые доносят свои проблемы до специалистов);
- исключение практик формирования персонального состава общественного совета единолично руководством органа власти;
- нивелирование зависимости обеспечения деятельности общественного совета от соответствующего министерства (ведомства, комитета) (в т.ч. в определении программы и порядка работы);
- расширение полномочий общественного совета для реального влияния на принимаемые ведомством решения;
- разработка системы оценки эффективности деятельности общественных советов и механизма ответственности его членов за своевременное и объективное рассмотрение проектов решений, требующих обязательного согласования с ними.
Кроме того, активизировать сотрудничество с населением позволят:
- отказ органов власти от сугубо формального подхода к организации участия граждан в публичном управлении;
- формирование понятной каждому жителю мотивации общественного участия в государственных делах и вопросах местного самоуправления;
- предоставление гражданам права принимать решения, которые наиболее серьезно затрагивают их повседневную жизнь;
- поддержание инициативы общественности.
Таким образом, партисипативный механизм современного публичного управления отличается высокой степенью сложности, многообразием форм партисипативных отношений органов публичной власти с населением. Модели партисипативного механизма публичного управления имеют специфическое устройство и выполняют свойственные им функции. Управление взаимоотношениями на базе определенной модели партисипативного механизма направлено на установление, поддержание и развитие, а также на прекращение в случае необходимости взаимодействия акторов, что позволяет им достичь их целей за счет взаимного обмена и выполнения принятых обязательств. Для населения следование определенной модели партисипативного механизма дает возможность отстаивания своих интересов, защиты прав в рамках управления открытыми отношениями на профессиональной основе. Для органов публичной власти принятие модели взаимодействия следует рассматривать как ресурс, предназначенный для лучшего понимания и решения комплекса проблем как социальноэкономического характера, так и бизнес-среды.
Библиографический список
1. Бутитова Д. Местное самоуправление в системе взаимодействия власти и общества // Власть. 2009. № 4. С. 51-53.
2. Векслер А. Власть и общество : от монолога к диалогу // Советник. 1999. № 7. С. 38-39.
3. Вырщиков А.Н. Власть и общество : проблемы взаимодействия. -
Волгоград : Изд-во ВолГУ, 2001. - 104 с.
4. Епинина В.С. Использование актуальных технологий и инструментов
государственного менеджмента в субъектах Российской Федерации [Электронный ресурс] // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. 2012. №47. Режим доступа:
www.uecs.ru/otraslevaya-ekonomika/item/1706-2012-11-26-08-05-01 (дата
обращения: 04.12.2012).
5. Епинина В.С. Партисипативный механизм в публичном управлении: системный подход // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса. 2012. № 4. С. 180-184.
6. Иванов В.В., Коробова А.Н. Муниципальный менеджмент. М.: ИНФРА-М, 2002. 718 с.
7. Кайль Я.Я.. Епинина В.С. Актуализация партисипативного подхода к формированию системы публичной власти в современной России // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2012. №33. С. 57-63.
8. Омбудсмен. Материал из Википедии [Электронный ресурс]. Режим доступа: ru.wikipedia.org/wiki/%CE%EC%E1%F3%E4%F1%EC%E5%ED (дата обращения: 09.12.2012).
9. Система муниципального управления / Под ред. В.Б. Зотова. СПб.: Питер, 2007. 492 с.
10. Allingham M.E., Fiber D.D. Commander’s Guide To Public Involvement in the Army’s Installation Restoration Program. CETHA-PA-CR-90182. U.S. Army Toxic and Hazardous Materials Agency, Aberdeen Proving Ground. Maryland. Nov. 1990. 205 p.
11. Canter L.W. Environmental Impact Assessment. Second Edition. McGraw-Hill Book Co. 1996. 653 p.
REFERENCES
1. Butitova D. Local government in the relationship between government and society // Power. 2009. № 4. P. 51-53.
2. Wexler A. Power and society: from monologue to dialogue // Counselor. 1999. № 7. P. 38-39.
3. Vyrschikov A.N. Power and Society : Issues of interaction. - Volgograd: Publishing House of the Volga, 2001. 104 p.
4. Epinina V.S. The use of modern technologies and tools of public management in the regions of the Russian Federation [Electronic resource] // Management of economic systems : electronic scientific journal. Access mode: www.uecs.ru/otraslevaya-ekonomika/item/1706-2012-11-26-08-05-01 (date of viewing: 20.11.2012)
5. Epinina V.S. Participatory mechanism in public administration: a system approach // Business. Education. Right. Bulletin of the Volgograd Institute of Business. 2012. № 4. P. 180-184.
6. Ivanov V.V., Korobova A.N. Municipal management. Moscow: INFRA-M, 2002. 718 p.
7. Kail I.I., Epinina V.S. Actualization of participatory approach to the formation of public authority system in modern Russia // National interests : priorities and security. 2012. № 33. P. 57-63.
8. Ombudsman. Wikipedia [Electronic resource]. Access mode: ru.wikipedia.org /wiki/%CE%EC%E1%F3%E4%F1%EC%E5%ED (date of viewing: 09.12.2012).
9. The system of municipal governance / Ed. V.B. Zotov. SPb.: Peter, 2007.
492 p.
10. Allingham M.E., Fiber D.D. Commander’s Guide To Public Involvement in the Army’s Installation Restoration Program. CETHA-PA-CR-90182. U.S. Army Toxic and Hazardous Materials Agency, Aberdeen Proving Ground. Maryland. Nov. 1990. 205 p.
11. Canter L.W. Environmental Impact Assessment. Second Edition. McGraw-Hill Book Co. 1996. 653 p.
