CC BY
73
УДК 338.24.01
актуализация
партисипативного подхода к формированию системы публичной власти в современной россии*
Я. Я. КАЙЛЬ,
кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления E-mail: kailjakow@mail. ru
В. с. ЕПИНИНА,
старший преподаватель кафедры менеджмента
E-mail: fox14v@rambler. ru
Волгоградский государственный университет
В статье рассматривается целесообразность использования партисипативного подхода в публичном управлении посредством реализации концепции «Открытого правительства». Дается характеристика российской практики внедрения системы ««Открытого правительства» в коммуникационную взаимосвязь между властью и гражданским обществом. Предлагаются рекомендации по дальнейшему развитию системы «Открытого правительства» в целях совершенствования деятельности публичной власти и улучшения качества жизни населения.
Ключевые слова: партисипативный подход, ««Открытое правительство», публичное управление, гражданское общество, власть.
В настоящее время государственные органы ведущих стран мира сталкиваются с проблемами, которые не могут быть решены посредством использования только классических инструментов и методов, определяющих направление осуществления процесса публичного управления «сверху
* Статья предоставлена Информационным центром Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» при Волгоградском государственном университете.
вниз». В связи с быстро меняющимися политическими ситуациями в мире, влиянием чередующихся финансово-экономических кризисов традиционные подходы в сфере публичного управления уходят в прошлое. Многие страны, в том числе и Россия, до сих пор находятся в поиске оптимальных форм, инструментов и методов публичного управления. Такие государства, как США и Великобритания, уже прошли определенный путь модернизации политического устройства и поэтому реализуют партиципаторную модель публичного управления, т. е. формируют и осуществляют публичное управление «снизу вверх», включающее максимально возможное участие рядовых граждан.
Партисипативный подход к формированию системы публичной власти проявляется через реализацию концепции «Открытого правительства», выражающейся в широком смысле в обеспечении руководством страны свободного доступа гражданского общества к работе правительственных и государственных структур, в том числе прозрачности в расходовании бюджетных средств, привлечении граждан к более активной борьбе с коррупцией и контролю над исполнительными органами, расширении доступа к информационным технологиям.
- 57
Мировой опыт доказывает, что создание действенной системы «Открытого правительства» -необходимое условие для эффективного реагирования на вызовы и угрозы в современном мире. В развивающемся демократическом государстве законопроект, непосредственно затрагивающий интересы людей, имеющий значение для всего общества, становится предметом широкого обсуждения. Развитие Интернета, телекоммуникационных технологий дает возможность каждому гражданину страны поучаствовать в подготовке текста закона: не только оставить свой комментарий на соответствующем сайте, но и предложить собственную формулировку проекта нормы, которая потенциально может стать нормой закона.
Инструменты системы «Открытого правительства», внедренные в США, на практике доказали свою эффективность, малозатратность и удобство при решении прикладных задач по улучшению качества жизни граждан. Так, Президент США Б. Обама заявил, что открытые общества, открытые экономические системы и правительства являются самой надежной основой для социального прогресса. Для вовлечения населения в государственное управление необходимо использовать новые коммуникационные технологии. В частности, в США запущены интернет-порталы, при помощи которых американцы могут напрямую обращаться в Белый Дом (среди них Data. gov и Regulations. gov) [9].
В апреле 2012 г. в г. Бразилиа прошла первая конференция участников «Партнерства открытого правительства», укрепляющая начатую в сентябре прошлого года инициативу по усилению поддержки и активности в области построения «открытых правительств» по всему миру [13].
В состав «Партнерства открытого правительства» вошли представители 43 стран-участниц (страны Северной и Южной Америки, Европы, Ближнего Востока и Африки), в число которых Россия пока не входит. Среди наиболее распространенных обязательств данных стран по преобразованию публичного управления в более открытое, прозрачное и подотчетное можно выделить следующие: 1) инновационные механизмы обеспечения подотчетности, включая «барометр открытости» - в Словацкой Республике, «станцию наблюдения за состоянием государственного управления» (governance observatory) - в Перу и «таблицу показателей» (public scorecard) - в Доминиканской Республике;
2) порталы открытых данных, охватывающие все, начиная от статистических данных о преступности и финансировании политических партий и завершая местными бюджетами и закупками (предложены Чили, Эстонией, Израилем, Италией, Иорданией, Перу, Румынией, Испанией и Танзанией);
3) новые правовые и институциональные механизмы, включающие в том числе создание новых государственных органов (Перу и Уругвай), изменения в законодательстве и системах доступа к информации (Канада и Хорватия) и новые антикоррупционные законы/стратегии (Эстония, Иордании и Перу);
4) совершенствование оказания услуг, предусматривающее использование интерактивной системы картографирования местных источников воды (Танзания), оцифрованных медицинских документов (Испания) и новых/улучшенных порталов по предоставлению услуг (Италия, Израиль, Танзания и Уругвай);
5) прозрачность использования природных ресурсов: Украина и Колумбия стали членами «Инициативы по обеспечению прозрачности добывающих отраслей» (Extractive Industries Transparency Initiative,), в то время как Болгария, Колумбия и Канада принимают меры по повышению прозрачности по вопросам, касающимся концессий на использование природных ресурсов и получаемые от них доходы (на национальном и местном уровнях);
6) оказание международной помощи: Испания и Канада обязались сделать более прозрачной деятельность своих учреждений, занимающихся оказанием помощи другим странам, и привести ее в соответствие с соглашениями об отчетности международных доноров, такими как «Международная инициатива прозрачности помощи» (International Aid Transparency Initiative);
7) целостность общества (Public integrity): введение новых законов о защите информаторов в Словацкой Республике и Черногории;
8) бюджеты для граждан: Болгария, Хорватия и Танзания создают системы раскрытия бюджетной информации на национальном и/или местном уровне в целях обеспечения доступа общественности к представленной понятным образом информации о том, на что тратятся государственные средства;
9) электронные петиции: Украина, Словакия, Молдова и Черногория создают порталы для более быстрой и эффективной подачи онлайн-петиций и заявлений и реагирования на предложения граждан;
10) соревнования и призы: Уругвай, Израиль, Италия, Иордания и Колумбия проводят соревнования и устанавливают спонсируемые государством призы, поощряющие частный сектор и государственные органы лучше использовать государственные данные [14]. Накопленный опыт, передовые практики и технологии активного участия населения в управлении территориями применяются и адаптируются с учетом национальной специфики во многих развитых странах.
В России пока отсутствует целостная система взаимодействия власти и общества. Сегодня активная часть населения, которая пользуется Интернетом, созрела для того, чтобы вступать в прямой диалог с властью и участвовать в формировании повестки дня, в нулевых чтениях законопроектов. Примером этому может служить общественное обсуждение проекта закона «О полиции».
Идея создания системы «Открытого правительства» очень актуальна для России. В апреле 2011 г., выступая в Государственной Думе с отчетом о деятельности Правительства РФ за 2010 г., В. В. Путин отметил важность перехода к концепции «Открытого правительства», применяемой во всех развитых странах с целью вовлечения граждан в текущую работу институтов власти. «России тоже нужно идти по этому пути - поощрять активную гражданскую работу, учитывая предложения, советы, рекомендации так называемых независимых народных экспертов» [10].
В октябре 2011 г. на встрече со своими сторонниками Д. А. Медведев, будучи Президентом РФ, отметил важность и целесообразность создания «большого правительства» («расширенного правительства»), которое будет действовать совместно с основной партией (способной сформировать такое правительство), гражданским обществом, экспертами, региональной и муниципальной властью. Основной идеей создания такого правительства было определено использование социальных сетей в публичном управлении, налаживание постоянной «обратной связи между властью и обычными людьми... Просто потому, что по-другому, на мой взгляд, в современном мире власть существовать не может,
она просто вырождается. Поэтому любая власть должна быть готова к прямому общению со своими людьми. Если она этого не делает, она оказывается на свалке истории» [1].
8 февраля 2012 г. Президентом РФ был подписан Указ № 150 «О рабочей группе по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы «Открытое правительство» [6]. На основе рабочей группы по вопросам «Открытого правительства» предложено создать комиссию для обеспечения взаимодействия между государственной властью и обществом, формирования эффективной системы «Открытого правительства». С этой целью премьер-министром РФ Д. А. Медведевым 4 июня 2012 г. было подписано распоряжение № 891-р «Об изменении структуры Аппарата Правительства Российской Федерации», согласно которому в его структуре был образован Департамент Правительства Российской Федерации по формированию системы «Открытое правительство» [5]. Традиционный Кабинет министров дополнен «Открытым правительством» с участием представителей гражданского общества. Предполагается, что полноценно оно должно заработать с 2013 г. С этого периода планируется начать реализацию трех - пяти пилотных проектов.
Реализация партисипативного подхода к формированию системы публичной власти в современной России чрезвычайно важна, поскольку реформирование политического курса через трансплантацию инструментов и механизмов системы «Открытого правительства» должна привести к созданию эффективного взаимодействия общества и власти. Такой подход к модернизации публичного управления инициируется Президентом РФ, Председателем Правительства РФ, подтверждается результатами проведенных исследований учеными-новаторами в сфере публичного управления, широко обсуждается и поддерживается населением страны. По мнению активной части населения (гражданского общества) России, такой подход позволит совершенствовать публичное управление посредством повышения его прозрачности и усиления роли рядовых граждан в политическом процессе.
Что касается самой российской «бюрократии», т. е. конкретных представителей органов государственной власти, то оценки ее населением достаточно критичны. Так, из 15 человеческих качеств, по которым требовалось составить социально-психологический портрет современного чиновника, респонденты на первое место поставили равнодушие к
людям (63,7 %), на второе - продажность (58,5 %), на третье - безразличие к интересам страны (44 %). Такие качества, как деловитость, компетентность, оказались на восьмом месте (20,4 %), а культура, образованность - на десятом (15,7 %) [4, с. 9].
Большинство чиновников (61,6 %) считают, что демократию в нашем обществе, «безусловно, следует развивать», каждый третий (29,6 %) - «скорее надо развивать». По мнению экспертов, для утверждения подлинной демократии требуется верховенство закона (20,18 %), достаток населения (15,29 %), открытость органов власти (12,84 %), свободные регулярные выборы (10,70 %), участие граждан в принятии решений органов государственной власти (10,09 %) [2, с. 236]. Однако такие убеждения противоречат реальной практике должностных лиц «действовать по неписаным правилам» (58,6 %). В административной среде имеют место неформальные отношения, клиентизм, коррупционные сети, корыстные взаимные обязательства.
Практическая реализация системы «Открытого правительства» в России, как показывают события последнего года, необходима для укрепления социально-политического строя, повышения эффективности отечественной экономики.
Для обеспечения участия граждан и заинтересованных организаций в открытой экспертизе социально значимых законопроектов, инициируемых Правительством РФ, создан сайт «Открытое правительство», позволяющий проводить следующие этапы общественной экспертизы законопроектов:
• формирование и публикация плана (ежегодного либо на более долгосрочную перспективу) проведения открытой экспертизы законопроектов исходя из решений, принимаемых Комиссией Правительства РФ законопроектной деятельности;
• проведение открытой экспертизы, в ходе которой зарегистрированные пользователи предлагают редакции положений законопроекта, оценивают предложенные редакции и размещают комментарии;
• закрытие экспертизы и подведение ее итогов, в том числе формирование и публикация отчетов о проведении экспертизы [3].
На сайте «Открытое правительство» действует свободный для всех посетителей режим работы, позволяющий неавторизованным пользователям просматривать информацию о результатах проведения экспертизы, а также сопутствующие сведения,
размещенные на сайте. Авторизованные на портале государственных услуг пользователи могут принимать участие в публикации своих версий положений законопроектов, а также оставлять комментарии к исходным и авторским редакциям положений законопроекта.
В основу проекта «Открытое правительство» заложена специальная технология изучения общественного мнения для совершенствования законопроектов органов публичной власти, которая на Западе получила название «краудсорсинг» (от англ. crowdsourcing, crowd - «толпа» и sourcing -«использование ресурсов»). Преимущество данного метода - переход от практики простого комментирования к активному вовлечению граждан в публичное управление через разработку проектов нормативных документов в форме прямой работы над текстом законопроекта. Суть заключается в том, чтобы вычленять, а затем анализировать суждения тех, кто к данной проблеме относится серьезно, и чье высказывание получает высокую оценку. Такая технология отлична и от обычного соцопроса, и от интернет-форума. Граждане, участвуя в экспертизе законопроекта, формируют рейтинги отдельных положений законопроекта. В зависимости от продуктивности вклада участника в общественную экспертизу растет его рейтинг. Лучшие эксперты по законопроектам объявляются на главной странице сайта. Опыт проведенного фондом «Общественное мнение» анализа закона об образовании по этой технологии признан Минобрнауки России позитивным.
Помимо сайта «Открытое правительство», как системы общественной экспертизы законопроектов, в России используются следующие системы общественного обсуждения законопроектов и сбора идей: «ВЕЧЕ», «GosDiscuss. Общероссийский портал», «Общественное обсуждение нормативных документов Республики Башкортостан», «Архангельская область: идеи и решения».
Кроме того, в апреле 2012 г. на сайте Президента РФ Д. А. Медведева появилось видеообращение, в котором он подчеркнул актуальность и целесообразность использования возможностей Интернета, социальных сетей, блогосферы (прежде всего как процедуры общественной экспертизы законопроектов), для того чтобы сделать власть более открытой и прозрачной, расширить участие граждан в решении самых важных вопросов публичного управления, повысить качество жизни населения страны.
7 мая 2012 г. Президент РФ подписал Указ № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» [7], поручающий Правительству РФ обеспечение реализации большого перечня мероприятий (п. 2), в том числе и тех, которые напрямую связаны с планами построения «Открытого правительства». Основная часть работ должна быть выполнена до 1 сентября 2012 г. В первую очередь это касается формирования системы раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатах их общественного обсуждения (п. 2а), утверждения концепции «российской общественной инициативы» (п. 2в), подготовки предложений по разработке новых механизмов формирования общественных советов при органах государственной власти Российской Федерации (п. 2 л).
Сегодня в России только создается механизм, обеспечивающий реальную защиту важнейших конституционных прав и свобод (равенство перед законом, соблюдение баланса государственных, общественных и частных интересов) [11]. Основными целями и задачами по формированию системы «Открытого правительства» являются:
• прозрачность для общества принимаемых публичной властью решений;
• упрощение и ускорение процедур взаимодействия граждан с государством как с помощью онлайн-ресурсов, Интернета, так и в своей повседневной жизни;
• эффективное вовлечение общества в процесс формулирования и приоритезации государственной политики. Речь идет не только о получении публичной властью от общества обратной связи, но и о том, что общество должно быть вовлечено в эффективное принятие соответствующих решений в повседневной жизни и повседневной деятельности государства [12]. В мае 2012 г. Д. А. Медведев на первом заседании Правительства РФ обозначил приоритетные направления его деятельности, среди которых в связи с проектом «Открытое правительство» названо создание условий для регулярного обсуждения проектов решений Правительства РФ в рамках экспертного совета, а также общественных советов, которые должны быть у каждого органа публичной власти.
В соответствии с федеральным проектом «Открытое правительство» в ряде регионов уже созданы (и продолжают создаваться) программы
по его осуществлению на государственном и муниципальном уровнях. Так, например, в Московской области приоритетами деятельности «Открытого правительства» названы обеспечение взаимодействия населения со всеми ветвями публичной власти, решение экологических проблем, сохранение и восстановление объектов культурного наследия, борьба с чиновничьим произволом. В целях повышения эффективности проекта «Открытое правительство» к участию в нем привлечены представители молодежных движений, экологических организаций, предпринимателей и др. При этом финансирование проекта происходит без участия бюджетных средств и осуществляется за счет добровольных пожертвований его участников и активистов.
В рамках работы «Открытого правительства» уже запущен сайт «Россиябездураков. рф», который нацелен на выявление самых бессмысленных, удушающих жизнь бюрократических процедур и решений, и представляет собой один из механизмов популяризации деятельности «Открытого правительства». Сделав примеры бюрократической глупости публичными, активисты и координаторы проекта в различных регионах РФ добиваются решений об их отмене или исправлении. В частности, каждые три месяца на сайте «Россиябездураков. рф» будет появляться своеобразный «хит-парад» самых нелепых чиновничьих решений и указаний. «Открытое правительство» по Московской области планирует к концу 2012 г. привлечь каждого третьего жителя региона к участию в проекте «Россия без дураков» [8]. В результате работы «Открытого правительства» должно возрасти влияние обычного человека на принятие решений властями, с одной стороны, и личная ответственность представителей властей за свои действия - с другой.
Первоочередной задачей руководителей публичной власти регионов сегодня является формирование новых общественных советов. Например, в Карелии они созданы практически при всех министерствах и ведомствах. В Волгоградской области данный процесс только набирает обороты. В частности, сформирован общественный совет при министерстве экономики, внешнеэкономических связей и инвестиций. В ближайшее время подобные совещательные органы по инициативе губернатора Волгоградской области С. Боженова будут созданы при всех министерствах регионального правительства.
Впервые на региональном уровне «Открытое правительство» будет создано в Краснодарском
крае. Предполагается включить в его состав специалистов по различным направлениям административно-хозяйственной и социально-политической жизни края, из которых будут сформированы экспертные советы с весьма обширными полномочиями. Члены экспертных советов смогут принимать участие в формировании краевого, а в последующем - и муниципальных бюджетов, осуществлять общественный контроль за реализацией ключевых проектов администрации края. В дальнейшем планируется реализовать эксперимент еще в нескольких субъектах РФ с последующим распространением накопленного опыта на все субъекты РФ.
Для дальнейшего развития системы «Открытого правительства» в целях совершенствования деятельности системы публичной власти и улучшения качества жизни населения, по мнению авторов, необходимо:
• разработать и внедрить механизм ответственности разработчиков законодательно-нормативных актов за их качество для повышения уровня заинтересованности в работе с гражданским обществом в форме публичных консультаций. Тесное взаимодействие с гражданами может быть ценным каналом получения обратной связи и идей, однако ключевую роль в государственном управлении по-прежнему будут играть специалисты-профессионалы, несущие персональную ответственность за принимаемые ими решения;
• сократить срок обсуждения проектов нормативных правовых актов. Двухмесячный срок обсуждения может привести к увеличению времени на обработку результатов, что для малозначимых документов может иметь минимальную (а иногда даже отрицательную) пользу;
• ускорить рассмотрение предложений граждан по «болевым» вопросам. В настоящее время предполагается рассмотрение в Правительстве РФ только тех предложений, которые получили поддержку не менее 100 тыс. граждан в течение одного года;
• разработать эффективный механизм, который в режиме онлайн будет отфильтровывать фиктивные обращения с целью предотвращения искусственного раздувания численности поддерживающих проект подписантов и тем самым уменьшения влияния на результаты работы малочисленных, но хорошо технически
и организационно подготовленных групп по
интересам.
Таким образом, основным условием эффективности публичного управления, взаимного доверия в обществе является прозрачность власти и ее действий. Опыт многих стран показывает, что чем активнее реализуется партисипативный подход к формированию системы публичной власти, тем шире вовлеченность граждан в дела государства, успешнее развитие и политической, и экономической сфер. Именно поэтому в России целесообразно: совершенствовать институт общественных и экспертных советов при органах исполнительной власти; проводить мониторинг процесса достижения целевых ориентиров во взаимодействии с гражданским обществом; сформировать эффективную и популярную систему связи, которая позволит населению эффективно взаимодействовать с органами публичной власти. Работу по построению всей системы «Открытого правительства» необходимо реализовать: через механизмы постоянного и прямого информационного обмена между органами государственной власти, иными официальными структурами и гражданским обществом; профессиональные экспертные сообщества; постоянную обратную связь; прозрачную, простую для граждан и эффективную систему оказания публичных услуг, что в итоге должно привести к повышению качества жизни населения страны.
Список литературы
1. Встреча Дмитрия Медведева со своими сторонниками 15 октября 2011 г. [Электронный ресурс]. URL: kremlin. ru/news/13065.
2. Государственное и муниципальное управление социальными и политическими процессами в регионе / под ред. В. В. Рудого, А. В. Понеделкова. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2011.
3. Давлетшина П. Открытое правительство. [Электронный ресурс]. URL: www. gosbook. ru/ node/22354.
4. Зинченко Г. П. Государственный служащий 20 лет спустя // Государственное и муниципальное управление. 2012. № 1. С. 6-14.
5. Медведев распорядился о создании департамента по формированию «Открытого правительства». [Электронный ресурс]. URL: www. gosbook. ru/news/56162.
6. О рабочей группе по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации
системы «Открытое правительство»: Указ Президента РФ от 08.02.2012 № 150.
7. Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления: Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601.
8. «Открытое правительство» создаст систему взаимодействия общества и власти в Подмосковье. [Электронный ресурс]. URL: www. mosreg. ru/news/70799.html.
9. Потупчик К. О создании открытых правительств. [Электронный ресурс]. URL: vkurse. ru/article/5586368.
10. Председатель Правительства России В. В. Путин представил в Государственной Думе отчет о деятельности Правительства Российской Федерации за 2010 год. [Электронный ресурс]. URL: www. government. ru/docs/14898.
11. Председатель Правительства Российской Федерации Д. А. Медведев принял участие в Петер-
бургском международном юридическом форуме на тему «Правовая политика в XXI веке: новые вызовы права в глобальном мире». [Электронный ресурс]. URL: Ы1р://правительство. рф/docs/18984/.
12. Расширенное заседание рабочей группы по формированию системы «Открытое правительство». [Электронный ресурс]. URL: Ы1р://президент. рф/news/14773.
13. Di Maio A. Open Government Partnership: The Good, The Bad and The Ugly. Mode of access: blogs. gartner. com/andrea_dimaio/2012/04/17/open-government-partnership-the-good-the-bad-and-the-ugly.
14. Barra P. Revealed: top ten commitments to open government as representatives from 73 countries gather in Brasilia. Mode of access: www. opengovpartnership. org/news/revealed-top-ten-commitments-open-government-representatives-73-countries-gather-brasilia.
ICJÜENERGY
27 - 28 сентября 2012
Москва, Россия
КОНФЕРЕНЦИЯ «Управление проблемной задолженностью»
Регистрация и дополнительная информация:
+44(0) 203 286 2057 телефон [email protected] +420 226 239 740 телефон www.icenergy.co.uk
+420 246 063 420 факс
