CC BY
119УДК 347.9 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2018-10079
ЗАРУБЕЖНЫЙ И ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ ОПЫТ СТИМУЛИРОВАНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Возможности использования данного опыта в органах внутренних дел Российской Федерации
Алексей Владимирович ГОЛУБЕВ, соискатель кафедры теории и методологии государственного управления Академии управления МВД России, заместитель начальника Штаба ГУ МВД России по г. Москве — начальник Инспекции
E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.11 — судебная деятельность, прокурорская деятельность,
правозащитная и правоохранительная деятельность
Аннотация. В статье анализируется отечественный и зарубежный опыт по стимулированию служебной деятельности сотрудников полиции. Проанализирован исторический опыт. Изучены такие направления, как уровень и содержание социального обеспечения, материального стимулирования, различные методы и формы заработной платы на основе результатов профессиональной и служебной деятельности сотрудников полиции. В статье даются рекомендации использования зарубежного и отечественного опыта в рассматриваемой сфере деятельности органов внутренних дел Российской Федерации.
Ключевые слова: стимулирование, эффективность, зарубежный опыт, отечественный опыт, исторические аспекты, социальное обеспечение, заработная плата, правоохранительная деятельность, органы внутренних дел Российской Федерации, МВД России.
Annotation. The article analyzes domestic and foreign experience in stimulating the work of police officers. Historical experience is analyzed. Such areas as the level and content of social security, material incentives, various methods and forms of wages based on the results of professional and official activities of police officers have been studied. The article also recommends the use of foreign and domestic experience in the sphere of activity of the internal affairs bodies of the Russian Federation.
Keywords: stimulation, efficiency, foreign experience, domestic experience, historical aspects, social security, salaries, law enforcement, bodies of internal affairs of the Russian Federation, the Ministry of internal affairs of Russia.
Научный руководитель — Т.Н. Кильмашкина, доктор юридических наук, профессор Рецензент — Г.П. Лозовицкая, доктор юридических наук, доцент
Отечественный опыт стимулирования деятельности сотрудников органов внутренних дел (полиции) (далее — ОВД) позволяет утверждать, что система мотивов и стимулов служебной деятельности только там способствует повышению эффективности пра-
воохранительной деятельности, где она опирается на определенную базу — нормативный уровень организации служебной деятельности.
Опыт человечества в целом подтверждает: чем выше личная заинтересованность, тем больше человек старается. И если она очень высока,
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2018
человек делает иногда и невозможное. Заинтересовать людей можно только при помощи системы стимулов1.
Стимулирование труда — одно из направлений мотивации труда, которое представляет собой «побуждение человека к определенной деятельности при помощи внутренних и внешних движущих сил; задание интенсивности этой деятельности, ее границ, форм и направленности, в результате чего достигаются определенные цели»2.
В качестве внутренних движущих сил выступают потребности, а внешних — окружение человека. Потребность — это «наследственно закрепленная стереотипная форма реагирования на биологически значимые воздействия внешнего мира или изменения внутренней среды организма»3. Если потребность осознается человеком, определяются цель и способы ее удовлетворения, то возникает мотив. Обеспечение мотивации, или мотивирование, составляет сердцевину управления людьми. Насколько успешно осуществляется процесс мотивирования, настолько управление может иметь разную степень эффективности.
Мотивационным процессом можно управлять при помощи специальных средств, рычагов воздействия, называемых стимулами. Стимул — это такое воздействие на человека, которое независимо от того, откуда оно исходит и какую форму имеет, вызывает изменение психического состояния индивида, внешне проявляющееся в повышении его активности. В органах внутренних дел система стимулирования сотрудников является одним из условий службы.
В целом стимулирование можно разделить на два вида: материальное и моральное. «Первенствующая роль принадлежит материальным интересам, необходимости удовлетворить материальные потребности. Однако в своей жизнедеятельности сотрудник не ограничивается одними материальными потребностями... весомое место занимают более сложные, высшие потребности. Зачастую именно эти потребности побуждают сотрудника к служебной активности. Используется и моральное стимулирование»4.
Одной из форм материального стимулирования в ОВД является денежное довольствие сотрудников, которое выступает и условием службы. Денежное довольствие ставит материальное вознаграждение сотрудника в зависимость от качества и количества труда (результатов служебной деятельности), выслуги лет, интенсивности служебной деятельности, психологических на-
грузок, риска для жизни и здоровья и т.п. Еще одна форма материального стимулирования — выдача денежной премии и награждение ценным подарком.
К негативным, т.е. отрицательным, формам материального стимулирования относятся:
а) возмещение морального или материального ущерба, причиненного другим лицам или организации;
б) частичное или полное лишение премии;
в) уменьшение разряда или классности в связи со снижением профессионального уровня5.
Речь идет и о системе гарантий, т.е. социально-экономических нормативах, выполняющих следующие функции: компенсационную, обеспечивающую поддержание потребления сотрудников органов внутренних дел на приемлемом уровне; защитную, обеспечивающую сохранение условий служебной деятельности; стимулирующую, ориентирующую сотрудника на рост служебной активности. Ряд важных аспектов стимулирования сотрудников ОВД отражен также в современных научных исследованиях, например, в диссертационном исследовании К.А. Юдина6.
Обратимся к историческому опыту материального стимулирования сотрудников органов внутренних дел государства Российского.
Так, исследовавший этот опыт В.А. Якушев7 пишет о том, что с момента учреждения органов полиции по 1830 г. у классных, военных, а особенно у нижних чинов полиции, жалование не изменилось в лучшую сторону. Их оклады позволяли приобретать, в основном, продукты питания. Сенатор Ковалевский, инспектировавший в начале 1880-х годов некоторые поволжские и приуральские губернии, указывал, что «. это ведет к повальному мздоимству. полицейских чиновников и нижних чинов полиции».
К концу XIX в. подданные Российской империи рассматривали полицейских лишь как зло, которое приходится терпеть.
С.Р. Минцлов в описании питерской жизни начала XX в. отмечал: «Неопытные люди диву даются: чины полиции содержание получают не ахти какое, а живут отлично, одеты всегда с иголочки... Портные, переплетчики, сапожники — все цехи работают даром на полицию.». Напуганное первой буржуазно-демократической революцией, правительство Российской империи пошло по пути увеличения штатной численности полиции, которая возросла более чем в два раза: с 50 000 ед. (1905 г.) до 114 000 ед. (1907 г.).
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2018
Общие расходы на содержание полиции повысились с 27,7 млн руб. в год (1905 г.) до 50,7 млн руб. (1907 г.). Однако размер жалования городовых едва обеспечивал физиологическое выживание. Советская милиция с 12 октября 1918 г., становится государственным штатным органом.
В условиях Гражданской войны содержание милиции передавалось на государственный бюджет. 93% денежного содержания выдавалось продуктами питания первой необходимости и всего 7% — деньгами. Норма пайка была мизерной, а семьи милиционеров в отношении продовольствия государством не обеспечивались.
В 1920-е годы объективные факторы экономического состояния России не могли обеспечить надлежащую финансовую стабильность в милиции. Уже в то время начинает закладываться остаточный принцип финансирования милиции. Даже присоединение милиции к ОГПУ СССР не изменило ситуацию, о чем свидетельствует величина денежного довольствия в милиции, которое в 1930 г. составляло от 39 руб. в мес. до 42 руб., в 1931 г. — от 70 руб. до 80 руб.; при этом текучесть кадров в милиции достигала 300% — 400%.
В период Великой Отечественной войны 1941 — 1945 гг. постановлениями СНК СССР от 13 января 1944 г. и 22 августа 1944 г. была повышена заработная плата работников милиции. Но ее размер, как и ранее, был ниже (в 2—2,5 раза) уровня окладов военнослужащих. Меры, принимавшиеся Советом Министров СССР, как правило с опозданием, не были в состоянии улучшить положение дел.
До конца 60 — 70-х годов XX в. оклады рядового и младшего начсостава были ниже средней зарплаты по стране на 9%, а покупательная способность оказалась ниже, чем у городового в 1913 г.
Ситуация начала меняться к лучшему в начале 1980-х годов. В 1985 г. средняя зарплата участкового инспектора милиции г. Москвы составляла 276 руб. в месяц.
С 2001 г. с сотрудников милиции начал удерживаться подоходный налог в размере 13%. Повышения окладов по должности и спецзванию, произведенные в начале XXI столетия, не сняли напряженности: размер среднего денежного довольствия сотрудников милиции в 2006 г. составлял 9050 руб. в мес.
С 1 декабря 2007 г. из размера денежного довольствия сотрудника милиции была исключена денежная продовольственная компенсация,
которая была включена в размер оклада по спецзванию.
В 2007 г. рост денежного довольствия составил 32%. Среднемесячное денежное довольствие российского милиционера составляло в 2009 г. 15 190 руб.
Итак, материальное стимулирование сотрудников ОВД можно признать неудовлетворительным практически на всем протяжении истории России. Несовершенство применяемой системы оценок деятельности органов внутренних дел влияет на поведение сотрудников, которые чувствуют, что высокой оценки и связанных с ней преимуществ можно достичь не упорством и квалифицированным трудом, а иными средствами. В связи с этим ощутимый урон всей системе МВД России, и прежде всего службам и подразделениям, призванным непосредственно решать задачи по предупреждению и раскрытию преступлений, был нанесен многолетней практикой укрытия преступлений от учета, уклонения от регистрации заявлений и сообщений граждан о посягательствах на их жизнь, здоровье, имущество.
Таким образом, в практике управления одной из самых распространенных форм стимулирования является материальное стимулирование.
Вместе с тем в условиях совершенствования законодательства о службе в органах внутренних дел Российской Федерации представляется возможным использование положительного опыта стимулирования правоохранительной деятельности зарубежных стран.
Как совершенно справедливо отмечал М. Ансель, «изучение зарубежного опыта открывает перед юристом новые горизонты, позволяет ему лучше узнать право своей страны, ибо специфические черты этого права особенно отчетливо выявляются в сравнении с другими системами. Сравнение способно вооружить юриста идеями и аргументами, которые нельзя получить даже при очень хорошем знании только собственного права»8.
Нами проанализировано зарубежное законодательство с тем, чтобы перенять наиболее положительные достижения мирового опыта стимулирования труда (деятельности) полицейских и возможности его использования в системе МВД России.
В странах англо-саксонской системы уделяется значительное внимание повышению эффективности использования человеческих ре-
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2018
сурсов в области государственного регулирования и правоохраны.
Безусловно, каждое государство формирует и развивает свои системы оценок эффективности и формы стимулирования служащих правоохранительных служб, опираясь на свой опыт, политическую, социальную и экономическую ситуацию в стране.
В Германии конституционной основой оплаты служащих является «принцип содержания», который является одним из основных правовых принципов статуса государственных служащих.
Основная целевая группа в профориентации на службу в полиции Германии — выпускники средних образовательных учреждений. По статистике две трети выпускников школ стремятся поступить в высшие учебные заведения (университеты). Поэтому основная конкурентная «борьба» за оставшуюся 1/3 выпускников школ происходит между организациями государственной службы и частными фирмами и предприятиями «свободной экономики». Основные конкурентные преимущества службы в полиции:
1. Зарплата выпускника Института в звании комиссар в настоящее время составляет 2100 евро, что на 25% больше средней заработной платы по стране. В дальнейшем, в зависимости от должностного роста и выслуги лет, зарплата полицейского повышается.
2. Стабильность работы, благодаря которой сотрудник полиции может взять в банке кредит для покупки квартиры или дома, машины и т.п.
3. Пенсия сотрудника полиции с 62 лет — 70% от зарплаты (в среднем более 2000 евро). Для сравнения: у гражданских лиц пенсионный возраст — с 67 лет и размер пенсии — 60% от зарплаты (в среднем 1000 евро).
4. Престижность и социальная привлекательность службы в полиции. В рейтинге профессий в германском обществе профессия полицейского на третьем месте9.
Необходимость профориентации и рекламы службы в полиции определяется тем, что в среднем в течение года из полиции уходят добровольно 100—150 человек (0,3%): по состоянию здоровья — 50—80 человек (0,1%), по возрасту на пенсию (в 2011 г.) — 1300 человек (3,0%).
В связи с этим для привлечения лучших кадров на службу в полицию проводится ее реклама, которая направлена на информирование граждан о том, что полиция нуждается в новых сотрудниках, об условиях службы и требованиях, предъявляемых к кандидатам, о ежегодном конкурсе, а также о системе профессиональной
подготовки. Целью рекламы является мотивирование граждан к поступлению на службу в полицию.
Учитывая, что полиция находится в конкурентных условиях с другими работодателями, специалисты полицейского ведомства постоянно изобретают новые формы и методы рекламы службы. Для граждан старше 16 лет, заинтересовавшихся службой в полиции, при полицейском управлении по месту жительства организуется двухнедельная практика, в процессе которой гражданин может участвовать в некоторых видах служебной деятельности полицейских в качестве наблюдателя (за исключением мероприятий, связанных с опасностью). По статистике около 80% будущих кандидатов на службу в полицию проходят такую практику добровольно.
После восьми лет службы полицейский приобретает право подать заявление для участия в конкурсе на учебу на высший состав полиции. При назначении на любую другую должность сотрудник проходит обязательный конкурсный отбор среди нескольких кандидатов. С целью определения уровня развития сотрудника с ним ежегодно проводит беседу руководитель по специально утвержденной структурированной форме. Каждые три года проводится аттестация всего личного состава (около четырех месяцев), при проведении которой в первую очередь обращается внимание на служебные достижения и развитие социальных навыков.
Для пополнения кадров полиции Чешской Республики в стране постоянно развертывается рекламная кампания, направленная, прежде всего, на студентов и абитуриентов средних и высших учебных заведений. Как правило, на рекламных щитах и в кинороликах отражены такие призывы, как: «Полиция — это призвание настоящих мужчин»; «Обладаете ли Вы стремлением к детективным приключениям?»; «Хотите ли Вы участвовать в раскрытии и пресечении преступлений?»; «Хотите ли Вы иметь интересную и перспективную работу?»; «Приходите в полицию Чешской Республики».
Каждый гражданин Чешской Республики может видеть красиво оформленные картинки и буклеты с изображением симпатичных львов в полицейской униформе с надписью «Чешская полиция — ваш друг и приятель». Кроме того, широко распространяются богато иллюстрированные проспекты с показом примеров работы отдельных полицейских служб.
Сотрудник полиции Великобритании имеет право с разрешения начальника подразделения
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2018
оставить работу на срок до одного года с сохранением рабочего места (уехать путешествовать, получить дополнительное образование и т.д.), если он докажет, что такой перерыв пойдет на пользу его работе, поможет развить и улучшить навыки и умения10.
Высшее профессиональное образование для сотрудников полиции в Великобритании отсутствует. Существует четко отлаженная система региональных центров начальной подготовки и последующего повышения квалификации или переподготовки, которые ориентируются на местные условия и особенности криминогенной обстановки11.
Служба в народной полиции КНР является престижной и высокооплачиваемой. Ежегодно конкурс на поступление на службу в народную полицию очень высок. Набор в полицию свободный, т.е. любой гражданин КНР, изъявивший желание служить в народной полиции, подходящий по своим личным качествам и состоянию здоровья, прошедший «публичный экзамен и строгую проверку», может быть принят на службу.
Немаловажным стимулирующим фактором является полицейское жалование, которое вполне сопоставимо с доходами представителей среднего бизнеса или государственных чиновников среднего звена. Среди других материальных благ, распространяющихся на китайских полицейских: льготы по жилью, униформе (выдается бесплатно), пособия по нетрудоспособности (включая оплату лечения) и пенсия по окончанию службы. Право на пенсию (приблизительно 50% от денежного содержания) предоставляется после 15 лет безупречной полицейской службы и достижения 50-летнего возраста. Каждый последующий год службы добавляет к пенсии несколько дополнительных процентов12.
В Финляндии офицеры полиции имеют право выхода на пенсию при достижении возраста в 60 лет, руководящий состав полиции — в возрасте 63 лет. При этом размер назначаемой им пенсии в зависимости от срока службы составляет 60—65% от средней месячной зарплаты за последние 10 лет службы.
Сотрудники полиции обеспечиваются бесплатным базовым (получение медицинской помощи, лекарственных препаратов для медицинского применения, медицинских изделий) медицинским обслуживанием, полным медицинским обслуживанием в случае получения травмы или увечья при несении службы, оплачиваемым страхованием на период нахождения в служебных
командировках, оплачиваемым отпуском по уходу за детьми (как женщины, так и мужчины), компенсацией государством как минимум 60% расходов на приобретение медикаментов на лечение13.
По результатам проведенного анализа законодательства об оплате труда и социального обеспечения сотрудников правоохранительных органов Российской Федерации и зарубежных государств следует отметить, что каждое из них уделяет серьезное внимание вопросам материального обеспечения и социальной защиты сотрудников правоохранительной службы. Основными целями проведения социальной политики государств в отношении сотрудников правоохранительных органов является повышение уровня их благосостояния в интересах привлечения на правоохранительную службу высококвалифицированных кадров, повышения заинтересованности в результатах работы, снижения текучести кадров и повышения эффективности правоохранительной деятельности в целом.
Вместе с тем отдельные законодательные нормы, оказывающие стимулирующее воздействие на служебную деятельность сотрудников правоохранительных органов, имеют отличие и при определенных условиях позитивный опыт может быть использован в целях стимулирования служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации.
Кроме того, рекомендуется применять такие формы стимулирования, которые нельзя отнести лишь к материальным. Точнее, их следовало бы назвать морально-психологическими, финансово-нравственными или морально-материальными.
В органах внутренних дел и в других подразделениях МВД России наряду с материальными рекомендуется использовать и такие формы стимулирования, как соревнования на звание «Лучший по профессии» или «Лучший коллектив», победителям которых на заседаниях коллегии можно вручать денежные премии (например, «Именные премии») по итогам работы за квартал, полугодие или год, награждать их переходящими вымпелами, вносить их фамилии в «Книгу почета» или на «Доску почета».
Для этого следует предварительно разработать Положение о соревновании, утверждаемое аттестационной комиссией, отражающее условия и механизм проведения таких мероприятий. Аналогичная практика стимулирования сотрудников органов внутренних дел уже была апробирована в УВД Челябинской области, Кузбас-
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2018
ском УВДТ, Забайкальском УВДТ и зарекомендовала себя положительно14.
1 Баннова Г.Ю., Абакумов И.В. Новые подходы к стимулированию труда // Социально-экономические явления и процессы. 2011. № 10. С. 20.
2 Ветлужских E.H. Тенденции совершенствования систем мотивации и оплаты труда // Мотивация и оплата труда. 2011. № 1. С. 8.
3 Баннова Г.Ю., Абакумов И.В. Указ. соч. С. 21.
4 См. подроб.: Апухтин О.О. Теоретические аспекты исследования мотивации труда // Новые технологии. 2011. № 4. С. 136.
5 См., напр.: Трудовой кодекс РФ;
часть 4 ст. 33 Федерального закона «О полиции».
6 См. подроб.: ЮдинК.А. Правовое стимулирование служебной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации (теоретико-прикладной аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. Н.Новгород, 2017.
7 См. подроб.: Якушев В.А. Правовые основы материально-технического обеспечения и социальной защиты сотрудников полиции и милиции в Российском государстве. 1718 — 2009 гг.: историко-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
8 Ансель М. Методические проблемы сравнительного права // Очерки сравнительного права. М, 1981. С. 38.
9 Кадровая политика правоохранительных органов (на примере Германии, Великобритании, Финляндии, Польши и Китая) / Под общ. Ред. П.А. Важева. М., 2011.
10 Отчет о результатах служебной командировки в Великобританию (г. Кинкардин) с 5 по 12 сентября 2010 г. М.: Омская академия МВД России, 2010. С. 12.
11 Отчет о результатах служебной командировки в г. Уэйкфилд (Великобритания) в период с 11 по 20 ноября 2008 года. М.: Белгородский юрид. ин-т МВД России, 2008. С. 14.
12 Отчет о результатах служебной командировки в КНР 21 июня 2010 г. М.: Дальневосточный юрид. ин-т МВД России, 2010. С. 11.
13 Отчет о результатах служебной командировки в Республику Финляндия в период с 28 по 31 октября 2007 года. М.: ДСБ МВД России, 2007. С. 8—9.
14 Адян А.О. Совершенствование системы стимулирования труда сотрудников органов внутренних дел: Учеб.-метод. пособие. М.: Академия управления МВД России, 2006. С. 31.
Библиографический список
1. Федеральный закон «О полиции» от 07.02.2011 г. № 3-ФЗ // СПС «Консультант Плюс»
2. Трудовой кодекс РФ (действ. ред.) // СПС «Консультант Плюс»
3. Адян А.О. Совершенствование системы стимулирования труда сотрудников органов внутренних дел: Учеб.-методич. пособие. М.: Академия управления МВД России, 2006.
4. Ансель М. Методические проблемы сравнительного права // Очерки сравнительного права. М., 1981.
5. Апухтин О.О. Теоретические аспекты исследования мотивации труда // Новые технологии. 2011. № 4.
6. Баннова Г.Ю., Абакумов И.В. Новые подходы к стимулированию труда // Социально-экономические явления и процессы. 2011. № 10.
7. Важев П.А. Кадровая политика правоохранительных органов (на примере Германии, Великобритании, Финляндии, Польши и Китая). М., 2011.
8. Ветлужских E.H. Тенденции совершенствования систем мотивации и оплаты труда // Мотивация и оплата труда. 2011. № 1.
9. Отчет о результатах служебной командировки в Великобританию (г. Кинкардин) с 5 по 12 сентября 2010 г. М.: Омская академия МВД России, 2010.
10. Отчет о результатах служебной командировки в г. Уэйкфилд (Великобритания) в период с 11 по 20 ноября 2008 года. М.: Белгородский юрид. ин-т МВД России, 2008.
11. Отчет о результатах служебной командировки в КНР 21 июня 2010 г. М.: Дальневосточный юрид. ин-т МВД России, 2010.
12. Отчет о результатах служебной командировки в Республику Финляндия в период с 28 по 31 октября 2007 года. М.: ДСБ МВД России, 2007.
13. Юдин К.А. Правовое стимулирование служебной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации (теоретико-прикладной аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. Н.Новгород, 2017.
14. Якушев В.А. Правовые основы материально-технического обеспечения и социальной защиты сотрудников полиции и милиции в Российском государстве. 1718 — 2009 гг.: историко-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук. М.: Академия управления МВД России, 2010.
15. Przeglad Policyjny (Польша). 1995. № 1 (49).
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2018
