CC BY
29
ЗАПАДНЫЕ ЮРИСТЫ
V V $
О ПРОЕКТЕ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ВИТРУК Николай Васильевич (1937—2012), и. о. Председателя Конституционного Суда Российской Федерации (с 6 октября 1993 г. по 13 февраля 1995 г.), представитель России в Европейской комиссии за демократию через право, профессор, доктор юридических наук
Проект Конституции Российской Федерации исходит из того, что многонациональная Россия осознает себя частью мирового сообщества, демонстрирует свое уважение и признание принципов и норм международного права, европейских стандартов по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, плюралистической демократии и правового государства. Соблюдение указанных принципов и стандартов есть обязательное условие вступления России в Совет Европы. Поэтому закономерным явилось представление проекта Конституции Российской Федерации на экспертизу в Комиссию Совета Европы «За демократию через право», которая была создана в 1991 г. Эта Комиссия известна под названием Венецианской комиссии. В то время она объединяла представителей 38 государств в качестве членов, ассоциированных членов и наблюдателей. Россия являлась ее ассоциированным членом. Представители в Венецианскую комиссию назначаются правительствами. Это видные ученые-юристы и практики, выступающие в личном качестве. Как правило, это специалисты в области конституционного права. Основная цель Комиссии — оказание помощи новым демократиям Центральной и Восточной Европы по созданию политических и правовых структур, необходимых для функционирования плюралистической демократии, прав человека и верховенства закона; развитие существующих демократических структур, перед которыми постоянно возникают новые проблемы в стремительно изменяющемся обществе и т. д. В свое время в Венецианскую комиссию был представлен проект Конституции Российской Федерации, подготовленный Конституционной комиссией Российской Федерации. В феврале 1993 г. большая группа экспертов приезжала в Россию для обсуждения указанного проекта Конституции. К сожалению, работа экспертов (весьма полезная и конструктивная) не привлекла должного внимания бывших народных депутатов.
На очередном пленарном заседании Венецианской комиссии, состоявшемся в мае 1993 г. в Варшаве, автором этих строк представлен президентский проект Конституции Российской Федерации с просьбой о соответствующей экспертизе. К данно-
* Публикуется по изданию: Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990—1993 гг.): в 6 т. Т. 4: 1993 год. Книга третья (июль—декабрь 1993 года) / под общ. ред. О. Г. Румянцева. М., 2009. С. 1040—1047.
му проекту Конституции проявили интерес представители 10 государств. Доработанный Конституционным совещанием проект Конституции Российской Федерации обсуждался на очередных пленарных заседаниях Венецианской комиссии в сентябре и ноябре 1993 г. Свои отзывы на проект Конституции Российской Федерации в его первоначальном виде, после утверждения его Конституционным совещанием 12 июля с. г., а также на окончательный текст проекта Конституции Российской Федерации, вынесенный на всенародный референдум, представили: профессор Антонио Ла Пергола, председатель Европейской комиссии за демократию через право, член Европарламента, бывший Председатель Конституционного Суда Италии; профессор конституционного права в Университете в Триесте (Италия) Серджио Бартоле; профессор международного права Университета в Афинах Константин Экономидес, юридический советник Министерства иностранных дел Греции; профессор Анкарского университета (Турция) Ергун Озбудун; профессор конституционного права Софийского университета Снежана Бо-тушарова, заместитель Председателя Национального собрания Болгарии; профессор Здислав Кедзя, руководитель Центра по правам человека в Познани (Польша); профессор конституционного права из Португалии Хозе Менерес Пиментель.
Все отзывы написаны в доброжелательном тоне, без какого-либо поучения и навязывания своей точки зрения, содержат скрупулезный периодический анализ того или иного раздела проекта Конституции. В российских средствах массовой информации подчас с «убийственной» критикой проекта Конституции Российской Федерации выступают историки, социологи, политологи, экономисты, к которым примыкают политически ангажированные юристы. Они, как правило, пугают россиян тем, что принятие новой Конституции грозит им «роковыми последствиями». Неловко становится за этих критиков после ознакомления с заключениями известных западных юристов-конституционалистов на данный проект Конституции. Необходимо отметить, что при оценке проекта авторы используют различные подходы — от общей оценки положений с точки зрения их целесообразности и перспектив применения до указания на технико-юридические погрешности и несоответствия между различными положениями.
Ни один из экспертов не усмотрел в рассматриваемом проекте Конституции закрепления моделирования либо абсолютной, либо иной монархии, личной
диктатуры, авторитарного режима и прочее. Профессор С. Ботушарова отмечает, что проект Конституции включает ряд фундаментальных принципов, типичных для демократической Конституции, отражает специфические национальные особенности и конституционные традиции.
Западными юристами дается серьезный и обстоятельный анализ основных конституционных институтов: прав и свобод человека и гражданина, федерализма, взаимоотношений Президента, Правительства и парламента, местного самоуправления. Возьмем для примера заключение профессора А. Ла Перголы, посвященное институту президента. Эксперт сразу же подчеркивает, что республиканская форма правления в том виде, как она представлена в проекте Конституции, продиктована событиями демократического переходного периода в России, федеральной структурой Российского государства, нежели какими-либо иностранными моделями. Тут полезно вспомнить оппонентов проекта Конституции, которые во что бы то ни стало стремятся критиковать модель российского президентства с позиций американской или французской моделей. Итальянский профессор подчеркивает, что президентство по проекту Конституции Российской Федерации во многих моментах имеет свои особенности. Ключом к пониманию фигуры Президента автор считает положение статьи 80 проекта Конституции, определяющее его в качестве гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, основная функция которого — охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Это обусловливает «нейтральную» власть Президента, выступающую в роли политического арбитра, который не вмешивается в сферу судейства. Это, по мнению западного ученого, новые фор -мулировки, и они достойны одобрения, так как дают конкретный ответ на вопрос о том, что означает президентская защита Конституции.
Новизна проекта Конституции, по мнению профессора Ла Перголы, заключается в попытке найти середину между президентской и парламентской формами правления. При этом эксперт подробно выявляет как положительные, так и отрицательные сто -роны взаимоотношений Президента, Правительства и парламента. Он показывает двусмысленность ряда положений, непоследовательность в решении ряда «технических» процедур. Так, наделение Президента правом ставить вопрос о недоверии Правительству может считаться инновационной чертой полупрезидентской формы правления. Однако у Президента должно быть только право начать этот процесс. Сложная процедура, заложенная в проекте, едва ли имеет смысл, если парламенту не принадлежит по-
следнее слово в вопросе об отставке Правительства. В противном случае было бы проще и понятнее сказать, что Президент имеет право сместить Правительство, не будучи вынужденным ставить на голосование вопрос о доверии. По данной проблеме высказаны замечания и более частного характера. Так, в проекте Конституции не сказано о количестве депутатов, необходимом для внесения предложения об отставке. Проект не предусматривает «охлаждающего» периода между постановкой вопроса о недоверии и голосованием по нему в целях недопущения отставки Правительства без серьезного рассмотрения данного вопроса. Вызвало недоумение у эксперта установление специальных правил для отставки Правительства: Правительство должно иметь «свободу отставки». Практика показывает, как подчеркивает эксперт, что сохранение правительства у власти в любых обстоятельствах может стать худшим лекарством, чем сама болезнь. В Конституции целесообразно определить, какие президентские акты требуют «второй подписи» главы правительства или компетентного министра, а какие — нет. Профессор Ла Пергола подчеркивает: будет или нет работать та или иная схема, то или иное конституционное положение, подтвердят только опыт, сама жизнь. Ряд замечаний и пожеланий профессора совпали с мнением участников Конституционного совещания. Соответствующие положения проекта Конституции изменены, уточнены и дополнены.
Профессор Ла Пергола считал процедуру принятия отставки Правительства в первом президентском проекте излишне усложненной и способной породить дополнительные трения между Президентом и Советом Федерации. В последнем проекте процедура изменена, и вопрос о принятии или отклонении отставки Правительства решается Президентом единолично.
Учтено проектом, представленным на референдум, также и предложение передать полномочия по выражению недоверия Правительству от Совета Федерации Государственной Думе.
По мнению профессора, перечисление полномочий Правительства в ст. 109 первого проекта носит ограничительный характер, в то время как очевидно, что «компетенция федерального Правительства охватывает все вопросы федеральной компетенции». В проекте, вынесенном на референдум, ст. 114 благодаря п. «ж» не носит ограничительного характера.
Антонио Ла Пергола полагает, что основания для отрешения Президента от должности должны быть изложены более подробно, чтобы органы законодательной и судебной власти не могли давать этим основаниям расширительное толкование. Кроме того, он не видит необходимости в заключениях органов судебной власти по вопросу импичмента, если они могут не быть приняты во внимание органом законодательной власти; профессор Ла Пергола указывает,
что в современной конституционной практике полномочия по отрешению президента от власти принадлежат либо законодательной, либо судебной власти.
Также высказывается сомнение в необходимости жесткой процедуры, предусмотренной п. 4 ст. 111, не оставляющей ни Президенту, ни Государственной Думе возможности для маневра после трехкратного отклонения Думой кандидатур на пост Председателя Правительства.
1. Замечания, учтенные проектом Конституции, вынесенным на референдум
Польский юрист Здислав Кедзя отмечает как несо -мненно положительное изменение то, что в отличие от первого проекта, представленного Президентом, в последующих проектах все положения, касающиеся прав и свобод человека, сведены в одну главу; таким образом, устранено различие между правами человека, к которым первый проект относил только «классические» гражданские и политические права, и экономическими, социальными и культурными правами, которые ранее содержались в главе «Граждане Российской Федерации».
Большим достижением последующих проектов по сравнению с первым Здислав Кедзя считает появление положения о прямом действии Конституции.
Среди несомненных положительных изменений отмечаются положения о защите прав человека в условиях чрезвычайного положения о праве убежища; новые положения о защите прав национальных меньшинств.
По мнению З. Кедзи, неудачной является формулировка о праве собственности как «естественном» праве человека. В окончательном варианте проекта эта формулировка отсутствует.
Турецкий юрист Ергун Озбудун указывает, что из первого проекта не ясно, являются ли статьи Конституции, касающиеся прав и свобод человека, просто указаниями законодателям, или эти права пользуются судебной защитой. Проект, вынесенный на референдум, в ст. 45 устраняет эту неясность, говоря о гарантиях всех прав и свобод человека и гражданина в РФ и предоставляя право на их защиту всеми способами, не запрещенными законом.
Профессор Ла Пергола указывает на расплывчатость термина «совместное рассмотрение», из которого неясно, означает ли это совместное заседание обеих палат и каков статус такого заседания. В проекте, переданном на референдум, указывается, что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно.
Также учтено замечание профессора Ла Перголы о целесообразности передачи Конституционному Суду полномочий по толкованию Конституции, которые в первом проекте возлагались на Высшее судебное присутствие.
Болгарский юрист Снежана Ботушарова отмечает, что в различных статьях первого президентского проекта Совет Федерации и Государственная Дума
перечислялись в разной последовательности. В проекте, вынесенном на референдум, этот недочет устранен.
Отмечается, что порядок формирования Совета Федерации не соответствует требованию одновременной и общей процедуры. Проект, вынесенный на референдум, оставляет порядок формирования Совета Федерации на усмотрение федерального закона.
С. Ботушарова указывает, что в первом проекте практически ничего не говорится о том, какие занятия не совместимы со статусом депутата. Проект, вынесенный на референдум, формулирует соответствующие положения в ст. 97.
Португальский юрист Хозе Менерес Пиментель подчеркивает целесообразность переноса положения о праве на судебную защиту из раздела «Правосудие» первого президентского проекта в раздел «Права и свободы человека»; проект, представленный на референдум, учитывает это замечание.
Так, указывается на неясность в разграничении полномочий в области конституционного контроля между Конституционным Судом и Высшим судебным присутствием. Поскольку проект, вынесенный на референдум, не предусматривает создания Высшего судебного присутствия, данное замечание отпадает.
Учтено замечание о том, что первый президентский проект не перечисляет органы, по запросам которых Конституционный Суд выносит решения и дает заключения. Также учтено замечание о том, что из первого проекта неясно, какую силу имеют решения Конституционного Суда.
Отсутствует в проекте, представленном на референдум, критикуемое Х. М. Пиментелем положение ст. 126 первого проекта о том, что прокуроры осуществляют свою деятельность под надзором суда, являющееся нарушением принципа независимости прокуратуры от других правоохранительных органов.
Также критикуется сложный порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора, предусмотренный первым проектом. Этот порядок изменен в проекте, представленном на референдум.
Итальянский юрист профессор Сержио Барто-ле указывает, что проект, утвержденный Конституционным совещанием, не содержит положения о необходимости учета местных обычаев и традиций при осуществлении местного самоуправления, что предусматривалось первым президентским проектом. В настоящее время проект, вынесенный на референдум, в ст. 131 содержит упомянутое положение.
Также уточнена формулировка ст. 136 проекта о необходимости одобрения поправок к главам 3—8 Конституции двумя третями от общего числа субъектов Федерации, целесообразность чего отметил профессор С. Бартоле.
2. Замечания, не учтенные проектом Конституции
Здислав Кедзя указывает, что положение ст. 55 проекта об ограничении прав и свобод человека сформулировано таким образом, что оставляет на усмотрение законодателя решение вопроса о том, какие права и свободы и по каким основаниям могут быть ограничены; это противоречит международным и европейским стандартам, четко определяющим, какие права и свободы и в каких случаях могут быть ограничены.
Также указывается, что право на мирные собрания предусмотрено только для граждан РФ, в то время как оно является международным признанным правом любого человека.
Профессор Ла Пергола считает, что круг вопросов, которые могут выноситься на референдум, и степень обязательности для исполнения решений, принятых на референдуме, должны быть оговорены непосредственно в Конституции ввиду особой важности этих вопросов.
Хозе Менерес Пиментель полагает, что функция «надзора» Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда за деятельностью нижестоящих судов противоречит мировой практике, в которой суды высшей инстанции осуществляют контроль за нижестоящими только посредством рассмотрения апелляций на их решения.
Х. М. Пиментель также пишет, что не понимает целесообразности создания особой категории судов по рассмотрению экономических споров и выделения этой категории дел из юрисдикции обычных судов.
Автор также считает, что порядок назначения судей судов федерального уровня может привести к излишней политизированности названных судов.
Профессор С. Бартоле полагает, что в Конституции функции и полномочия органов местного самоуправления должны быть изложены более детально. Он также высказывает опасение, что, поскольку установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов, это может привести к соперничеству между ними и, следовательно, к ограничению автономности и независимости местных властей.
Профессор С. Бартоле также считает, что должны быть более четко оговорены взаимоотношения между Федеральным и Конституционным Собраниями (например, может ли Федеральное Собрание вносить поправки в Конституцию в период деятельности Конституционного Собрания).
Приведенные выше замечания могут быть учтены при разработке и принятии федеральных законов, в том числе конституционных, направленных на конкретизацию и развитие конституционных положений.
Президент Российской Федерации Б. Н. Ельцин, выступая на пленарном заседании Конституционного совещания 12 июля 1993 г., отметил вклад Европейской комиссии за демократию через право в оказании экспертной и консультативной помощи при подготовке проекта Конституции Российской Федерации.
