CC BY
29
КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОЦЕНКЕ ЕВРОПЕЙСКОЙ КОМИССИИ ЗА ДЕМОКРАТИЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО
ЧИРКИН Сергей Вениаминович, ведущий научный сотрудник, заведующий отделом научного обеспечения деятельности секретариата делегации Российской Федерации в Венецианской комиссии Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент
ЛЕБЕДЕВА Яна Игоревна, младший научный сотрудник отдела научного обеспечения деятельности секретариата делегации Российской Федерации в Венецианской комиссии Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Европейской комиссии за демократию через право1 пришлось работать с несколькими различными проектами новой российской Конституции.
Как известно, разработка Конституции 1993 г. имела два «магистральных» направления и два главных конкурирующих источника. Комиссия отметила этот факт как «конституционную проблему», которая заключается в борьбе исполнительной и законодательной власти2. Конституционной комиссией Съезда народных депутатов РСФСР был подготовлен первый проект Конституции («депутатский проект»). Далее подготовка Основного закона велась в рамках Конституционного совещания, созванного Президентом РФ («президентский проект»). Проект, подготовленный Конституционным совещанием, был направлен на экспертизу в Венецианскую комиссию (далее также — Комиссия).
Тем не менее при подготовке Заключения на проект российской Конституции Венецианская комиссия учитывала положения первого проекта, а также различные редакции и поправки, внесенные во второй проект. Тщательная аналитическая работа, проведенная Венецианской комиссией, заслужила наивысшую оценку и благодарность со стороны руководства страны и лично Президента РФ.
1 Европейская комиссия за демократию через право была образована как консультативно-экспертный орган Совета Европы по конституционному праву в 1990 г. и более известна как Венецианская комиссия. В настоящее время включает 47 государств —членов Совета Европы и 14 стран из других регионов мира. Среди ассоциированных членов Комиссии—Республика Беларусь, пять наблюдателей (Канада, Ватикан, Япония, Ар -гентина, Уругвай), а также три субъекта со специальным стату -сом (ЕС, Палестинская автономия, ЮАР). Российская Федерация —член Венецианской комиссии с 2002 г. Членом Комиссии от России назначена академик РАН Т. Я. Хабриева, замещающим членом — профессор А. И. Ковлер. Одной из приоритетных целей Комиссии является оказание помощи государствам по приведению их правовых систем в соответствие с европейскими стандартами и международным опытом в области демократического развития, прав человека и верховенства права. Подробнее см.: Хабриева Т. Я. Венецианская комиссия как субъект интерпретации права. М., 2018.
2 CDL(1994)011. Opinion on the Constitution of the Russian Federation adopted by Populär Vote on 12 December 1993. General Remarks (1).
Несмотря на то что «результат этой экспертной оценки поступил уже после принятия Конституции РФ на всенародном голосовании», он стал актуальным комментарием к новой российской Конституции3.
Еще в 1996 г. судья Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин (в 1991—1993 гг. — председатель КС РФ) говорил, что первоначальные недостатки конституции могут содержать «подводные камни на будущее». В октябре 2018 г. председатель КС РФ В. Д. Зорькин указал следующие «подводные камни» российской Конституции, которые необходимо устранить с целью «развития ее правового потенциала»:
отсутствие должного баланса в системе сдержек и противовесов;
крен в пользу исполнительной ветви власти; недостаточная четкость в распределении полномочий между президентом и правительством;
отсутствие четкости в определении статуса администрации президента;
недочеты в области полномочий прокуратуры; противопоставление органов местного самоуправления органам государственной власти;
недостатки в разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами4.
Указанные правовые недостатки, по мнению автора, можно устранить благодаря внесению в Конституцию РФ точечных изменений.
Более многозначительным является тезис автора об адаптации текста Конституции к меняющимся социально-правовым реалиям в рамках принятой в мировой конституционной практике доктрины «живой Конституции».
В связи с этим Заключение Венецианской комиссии по проекту российской Конституции 1993 г., а также последующие заключения, касающиеся тех или иных положений Конституции, приобретают особую актуальность.
Прежде всего, Заключение Комиссии в целом свидетельствует в пользу соответствия российской Кон-
3 См.: МариноИ. Размышления о некоторых особенностях создания Конституции России 1993 года (ч. 2). URL: http:// www.pvlast.ru/archive/index.527.php.
4 См.: Зорькин В. Д. Буква и дух Конституции // Россий-
ская газета. 2018. 9 окт. Федеральный выпуск № 7689 (226).
ституции международным правовым стандартам. Этот факт имеет принципиальное значение.
Тем не менее коллективное мнение экспертов Комиссии было призвано акцентировать внимание на проблемных вопросах и недостатках конституционного текста. После Заключения 1993 г. Комиссия несколько раз возвращалась к анализу Конституции РФ в связи с обсуждением российских правовых актов.
В финальном Заключении Комиссии, посвященном Конституции РФ и опубликованном по результатам ее принятия, отмечается, что «Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном референдуме 12 декабря 1993 года, не вызывает серьезного вопроса о ее соответствии принципам демократического правового государства и уважения прав человека»5. Таким образом были опровергнуты аргументы некоторых критиков российской Конституции относительно ее несоответствия демократическим стандартам и базовым принципам правового государства.
Глава 2 «Права и свободы человека и гражданина» Конституции РФ заслужила наивысшую оценку Комиссии, поскольку «безусловно, следует современному и прогрессивному подходу»6. Позитивную оценку Комиссии получил и тот факт, что в последних проектах российской Конституции все права и свободы человека получили системное изложение в одном разделе. В этой главе «признаются и гарантируются все базовые и социальные права, закрепленные в современных демократических конституциях». Финальная версия документа, по мнению Ко -миссии, является заметным улучшением по сравнению с предыдущими.
По мнению Венецианской комиссии, «конституционный каталог содержит исчерпывающий перечень прав и свобод в отношении тех областей, где наиболее часто происходят нарушения прав человека». В ряде комментариев Комиссия отмечала, что Конституция содержит дополнительные гарантии прав и свобод по сравнению с международными стандартами. Так, согласно Конституции тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений может быть ограничена только на основании судебного решения, в то время как международные стандарты позволяют устанавливать законодательные ограничения указанного права.
Одобрение получили также положения о защите прав коренных народов и национальных меньшинств, о праве на убежище, о гарантиях прав в условиях чрезвычайного положения. Одновременно эксперты (еще на стадии рассмотрения предшествующих проектов) обратили внимание разработчиков Конституции РФ на тот факт, что в современных конституционных доктринах в отличие от кон-
цепций естественного права XVII—XVIII вв. право собственности не рассматривается как «естественное и неотчуждаемое»; это положение из окончательного проекта Конституции было исключено.
К числу изменений, внесенных в первоначальный проект Конституции по рекомендации Венецианской комиссии, относятся модификации, касающиеся института гражданства и выдачи российских и иностранных граждан. Так, по рекомендации Комиссии была отменена формулировка предшествующего проекта о jus soli как единственном принципе приобретения гражданства (ч. 1 ст. 6). Кроме того, выдача лиц, которые необоснованно преследуются государством гражданства, более не основывалась на принципе взаимности (ч. 2 ст. 63). Указанные изменения были направлены на повышение уровня правовой защиты в отношении граждан России и иностранцев.
Одним из важнейших положений национальной Конституции, по мнению Венецианской комиссии, стало положение о возможности обращения с индивидуальными жалобами в Конституционный Суд РФ (ст. 125). На этапе рассмотрения проектов Конституции некоторые эксперты Комиссии (в частности, ее «отец-основатель» А. Ла Пергола, Италия) рекомендовали передать полномочия по толкованию Конституции именно Конституционному Суду, а не «Высшему судебному присутствию», что было учтено в окончательном варианте текста Конституции. В 2004 г. Комиссия издала отдельное заключение7 о соответствии новеллы о введении письменного разбирательства по конституционным жалобам по делам, где проверяемые нормы являются аналогичными тем, которые уже были предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ. Комиссия указала на сходную практику наличия как устного, так и письменного рассмотрения дел, в частности, в Конституционных судах Австрии и Германии. Кроме того, наличие исключительно устных слушаний при необходимости соблюдения разумных сроков рассмотрения дел приводит к нежелательному «ускорению процесса», а также к значительной перегруженности судов, что отражается на эффективности их работы.
Комиссия указала на принципиальное соответствие указанной новеллы европейским стандартам и практике, рассматривая в качестве одного из ключевых факторов общественный интерес и ценность доверия общественности к Конституционному Суду.
В целом Комиссия в Заключении по новой российской Конституции неоднократно возвращалась к роли Конституционного Суда РФ, отметив, в частности, что «там, где есть конституционный суд, который уполномочен толковать основной закон и определить, как распределена власть, конституционная демократия защищена дополнительной защитой»8.
5 CDL(1994)011. General Remarks.
6 Ibid. Ch. 2. General Remarks.
7 См. заключение CDL-AD(2004)035.
8 CDL(1994)011. Ch. 4, I, e.
Комиссия отметила ясность окончательного текста Конституции по вопросу взаимосвязи между международным и внутренним правом. Как достижение Венецианской комиссией было оценено и положение Конституции РФ о ее прямом действии.
Наиболее пристальное внимание Комиссии привлекли следующие проблемные вопросы.
Комиссия высказала мнение, что положение ст. 13 российской Конституции — «никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной» — является спорным в свете иных положений Конституции. Провозглашение на конституционном уровне таких ценностей, как свобода конкуренции, частная собственность и концепция социального государства, по мнению Комиссии, представляет собой «идеологию»9 и может рассматриваться в качестве идеологического фундамента Конституции.
Указанное замечание Комиссии, на которое редко обращается внимание, представляется принципиально важным. Известно, что любая конституция является идеологическим документом. В современном конституционализме при общей тенденции к стандартизации и интернационализации очевидны сохраняющиеся глубокие различия на доктринальном уровне. Имеется в виду совокупность идей, принципов и ценностных основ, выработанных с учетом мировоззрения правящей элиты и определяющих сущность основного закона. На этом уровне в мире различаются, например, либеральные (либерально-социальные), социалистические, исламские конституции10.
Существование различных концептуальных взглядов и даже теоретических школ по проблемам роли и функций государства вызвало дискуссию по отдельным вопросам гл. 2 Конституции. Большинство экспертов Венецианской комиссии отметили позитивный характер закрепленных в Конституции норм о правах человека. Вместе с тем некоторые члены Комиссии усмотрели дефект в отсутствии указаний в Конституции РФ на то, «являются ли некоторые из этих прав правами, подлежащими принудительному исполнению в судебном порядке, или просто директивами для законодателей по вопросам политики»11. Было отмечено, что эффективность конституционных гарантий основных прав может быть обеспечена надежным закреплением и реализацией на деле принципа независимости судебной власти.
К числу нерешенных в российской Конституции вопросов Венецианская комиссия отнесла также «введение ограничений на все права и свободы по причинам, указанным в статье 55(3)». По мнению
9 CDL(1994)011. Ch. 1. Art. 13(2).
10 Подробнее см.: Конституция Российской Федерации: от образа будущего к реальности (к 20-летию Основного Закона России) / под ред. Т. Я. Хабриевой. Гл. I, II.
11 CDL(1994)011. Ch. 2. General Remarks.
Комиссии, это противоречит международным и европейским стандартам, которые четко и точечно определяют, какие права могут быть ограничены и по каким причинам12. В то же время общие критерии, применяемые ЕСПЧ при ограничении прав и свобод в каждом конкретном случае, — принцип необходимости вмешательства, соразмерность и принцип эффективности средств правовой защиты и др. в Конституции и иных российских законах не содержатся.
Комиссия отметила чрезмерную абстрактность формулировки ч. 5 ст. 32: «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в отправлении правосудия». Комиссия посчитала, что необходимо прямо предусмотреть право граждан заседать в жюри присяжных, поскольку существующая формулировка является весьма запутанной и потенциально подрывает судебную функцию13. Сомнение Комиссии вызвало также положение о запрещении пропаганды «социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства», которое представляется слишком расплывчатым и может ввести в заблуждение. Еще одним упущением текста Основного закона, по мнению Комиссии, является отсутствие регулирования вопросов, касающихся проведения референдума.
У Комиссии не возникло принципиальных возражений в отношении установленной российской Конституцией формы правления, которая была оценена как новая и интересная, а также обусловленная скорее событиями демократического переходного периода и федеративной структурой государства, нежели заимствованиями из других известных моделей14. Предусмотренный Конституцией тип дуализма и полупрезидентской республики иллюстрируется, по мнению Комиссии, французской формой правления, однако конституционный контекст в российском варианте во многом оригинален. При этом эксперты Комиссии отметили как позитивные новации, так и недостаточную проработку отдельных положений относительно взаимоотношений ветвей власти в системе разделения властей.
Так, одной из основных целей Конституции, по мнению Комиссии, является «детальное регулирование взаимодействия и сотрудничества между... двумя ветвями власти государства» — законодательной и исполнительной, при независимости от них судебной власти15. «Широкая и ведущая» роль президента и полупрезидентская республика становятся «все более легитимными, когда власть распространяется по разным ее ветвям»16. Комиссия посчитала целесообразным уточнить порядок взаимодействия между
12 CDL(1994)011. III. Unresolved Matters.
13 Ibid. II. Further Remarks.
14 Ibid. Ch. 4, I.
15 Ibid. Sect. I. Ch. I. Art.10.
16 Ibid. Ch. 4, I, e.
Федеральным Собранием и Президентом, Федеральным Собранием и правительством, Федеральным Собранием и судебной властью, Федеральным Собранием и Конституционным Судом, а также «четко представлять соответствующий баланс в этих отношениях»17. Все эти проблемные вопросы разобраны Комиссией достаточно подробно и понятно. Комиссия также указала, что формы правления продолжают эволюционировать, а реальное наполнение намеченных Конституцией взаимоотношений между ветвями власти зависит от эволюции партийной системы и будущей политической практики, которая покажет, насколько жизнеспособна «российская система полупрезидентства».
Ряд замечаний касался федеративного устройства Российского государства. В Заключении Венецианской комиссии указано, что современная теория федерализма базируется на следующих принципах: а) равенство составных частей федерации (equality of the components); б) верховенство федеральной власти (federal supremacy); в) поддержание единства в экономических и валютных вопросах, вопросах внешней политики и обороны. По мнению Венецианской комиссии, равенство составных частей Российской Федерации не соблюдено. Так, только республики имеют свои конституции и законы. Другие субъекты такими качественными характеристиками не обладают. «Таким образом, несмотря на равенство в принципе, между республиками и другими субъектами Федерации, как представляется, существует различие в статусе»18.
Согласно позиции Комиссии принцип верховенства федеральной власти определенным образом проведен в российской Конституции; полномочия, осуществляемые исключительно Федерацией, весьма широки. Тем не менее конкретизирующие данный принцип положения имеют определенные неточности. Так, не имеется указаний на порядок реализации совместной компетенции Федерацией и ее субъектами; сопоставление перечней ст. 71 (исключительное ведение) и 72 (совместное ведение) Конституции РФ показывает, что «дублирование создает проблемы по многим пунктам»19. Кроме того, Конституция не содержит перечня исключительной компетенции субъектов, а их остаточная компетенция имеет неопределенный и незначительный характер, поскольку большинство вопросов отнесены к исключительной или совместной компетенции. Таким образом, возникает вопрос: какие полномочия могут быть переданы в остаточную компетенцию, если перечни федеральных полномочий и совместных полномочий настолько исчерпывающи?20 В целом российская концепция
17 CDL(1994)011. Ch. 5. S. 6, Ch. 6.
18 Ibid. Remarks on the General Provisions. Ch. 3.
19 Ibid. Remarks on Specific Provisions. Ch. 3.
20 Ibid. Specific Remarks on the Russian Constitution (5).
совместного ведения требует разъяснения21. Кроме того, весьма большое число федеративных единиц, часть из которых включают другие территории, может создавать весьма сложные проблемы с точки зрения распределения полномочий.
Эксперты Комиссии (например, С. Бартоле, Италия) неоднократно поднимали вопрос о необходимости более расширенного закрепления в конституциях функций и полномочий органов местного самоуправления, в том числе в Конституции России. С. Бартоле отмечал, что российская Конституция в более ранних проектах не содержала положений о необходимости учета местных обычаев и традиций при осуществлении местного самоуправления. В проекте Конституции РФ, вынесенном на референдум, последнее пожелание было в основном учтено. Тем не менее положения о местном самоуправлении дают очень неясное определение этого вопроса; кроме того, необходимо найти сбалансированное равновесие трех источников права: федеральных законов, законов субъектов Федерации и местных актов22.
Подробно Комиссия остановилась на вопросах функционирования правосудия, поскольку «доступ к правосудию» и «независимость судебной власти» являются важнейшими составляющими правового государства и принципа верховенства права23. Комиссия отметила, что многие ее замечания учтены в окончательном тексте Конституции. Тем не менее нельзя обойти вниманием ставшую уже традиционной позицию Комиссии в отношении деятельности судов и прокуратуры, которая часто фигурирует в ее заключениях относительно конституций и законов стран бывшего социалистического лагеря. Речь идет о широких функциях прокуратуры по «надзору за соблюдением законности», хотя, по мнению Комиссии, роль прокуратуры должна сводиться к функциям уголовного преследования. В заключениях Комиссии постоянно присутствуют рекомендации о необходимости детально закрепить круг полномочий прокурора в национальной конституции или привести вторичное законодательство в соответствие со стандартами Совета Европы. Второй рекомендацией в этой сфере является, как правило, пожелание минимизировать «надзорные функции» высших судов в отношении нижестоящих судов там, где они определены в конституции и (или) законах. Это замечание присутствует и в Заключении Комиссии относительно новой российской Конституции: «Любое отклонение от правила исключительных юрисдик-
21 CDL(1994)011. Remarks on Specific Provisions. Ch. 3.
22 Ibid. Ch. 8.
23 Подробнее см.: Rule of Law Checklist. Adopted by the Venice Commission at its 106th Plenary Session (Venice, 11— 12 March 2016). Имеется в русском переводе на официальном сайте Комиссии (www.coe.int).
ционных функций и апелляционной юрисдикции не представляется желательным»24. По мнению Комиссии, принцип независимости правосудия реализуется, в частности, в том, что суды высших инстанций должны осуществлять только судебный контроль и только посредством рассмотрения апелляций на решения нижестоящих судов.
Комиссия также отметила, что в Конституции РФ не предусмотрено никаких развернутых положений для учреждения, которое часто существует в государстве, основанном на верховенстве права, — ом-будсмена. Это не согласуется с тенденцией, отраженной в современных конституциях, в которых субъекты, не связанные ни с механизмом правосудия, ни с механизмом политической власти, наделены важными полномочиями для защиты граждан от действий государственных органов25.
В заключение хотелось бы обратить внимание правоведов, интересующихся мнением Венецианской комиссии по вопросам современного конституциона-
24 CDL(1994)011. Ск 7(6).
25 М. Ск 7 (12).
лизма, на аналитический Доклад о конституционных поправках — исследование Комиссии, касающееся теории и практики современных конституционных реформ26. В Докладе содержатся интересные выводы о жесткости и гибкости конституций (и балансе этих качеств), о проведении референдумов для принятия поправок, которые не должны использоваться «в качестве инструмента для обхода парламентских процедур», о необходимых свойствах и признаках конституционной реформы. Комиссия отметила, что неформальные (неписаные) изменения конституционных норм предпочтительно закреплять посредством официального внесения с соблюдением процедур, предусмотренных Конституцией; при этом необходимо понимание возможных последствий внесения поправок. Кроме того, должна существовать возможность внесения поправок во все части Конституции: «неизменяемые» положения и принципы должны толковаться и применяться ограничительно.
26 Исследование № 469/2008 CDL-AD (2010), одобренное Венецианской комиссией на 81-м пленарном заседании (Венеция, 11—12 декабря 2009 г.).
О
