CC BY
94
И.И. КУЗНЕЦОВ*
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ДИЗАЙН РОССИЙСКОЙ ВЛАСТИ: ВЛИЯНИЕ ВНЕШНИХ ФАКТОРОВ СТАНОВЛЕНИЯ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ
Аннотация. Становление в России формы правления на основе конституционных принципов и положений проходило не только на фоне серьезного конфликта ветвей власти в течение 1992-1993 гг., но и под влиянием ряда программ помощи западных стран. Это влияние в отечественной литературе зачастую некритически завышается, что затрудняет понимание реальных процессов, наличия конкретных альтернатив и особенностей сделанного выбора.
В статье представлен анализ той роли, которую сыграли программы помощи Запада в становлении российской демократии, в развитии российского институционального дизайна (деятельность администрации США, Венецианской Комиссии, ряда зарубежных экспертов). Автор обращает внимание на необходимость дальнейшего активного изучения данной проблемы в связи с определением уровня институционализации российской политической системы, прогнозированием дальнейших путей ее развития.
Ключевые слова: институциональный дизайн; государственная власть России; траектория предшествующего развития; Конституция Российской Федерации 1993 г.; разделение властей.
* Кузнецов Игорь Иванович, доктор политических наук, профессор кафедры истории и теории политики факультета политологии Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, исполнительный директор Российского общества политологов, e-mail: politbum@mail.ru Kuznetsov Igor, e-mail: politbum@mail.ru
I.I. Kuznetsov Institutional design of the Russian authority: The influence of external factors on the formation of government
Abstract. Formation of the Russian form of government based on constitutional principles and provisions took place not only at the background of a serious conflict between the branches of power during 1992-1993, but also under the influence of a number of Western aid programs. This effect is often uncritically overestimated that obscures the perception of actual processes, the availability of specific options and features in the domestic literature of the choices made.
The article presents an analysis of the role played by Western aid programs in the formation of democracy in Russia, in the development of the Russian institutional design (the activity of the US administration, the Venice Commission, a number of foreign experts). The author draws attention to the need for further exploration of this issue in connection with determining the level of institutionalization of the Russian political system, and forecasting further ways of its development.
Keywords: institutional design; Russian government; the trajectory of the previous development; Constitution of 1993; separation of powers.
Проблематика институционального дизайна российской власти актуальна в связи с тем, что остаются нерешенными серьезные вопросы: эффективно ли функционирует политическая система с точки зрения представления социальных интересов, происходит ли консолидация общества, налажен ли демократический контроль за принятием решений, насколько устойчива политическая система России и т.д.
Понимание того, как функционирует российская государственная власть, связано с исследованием механизмов институциа-лизации формы правления в особых условиях трансформации от советской модели к постсоветской. Как отмечают немецкий политолог К. Оффе и его соавторы (Джон Элстер и Ульрих Пройс), институциональный дизайн всех посткоммунистических стран Восточной Европы характеризовался рядом противоречий. Они возникли в результате особой сложности трансформаций политических институтов: элиты этих стран должны были решить тройную задачу «перехода» (от авторитаризма к демократии, от плановой социалистической экономики к либеральному рынку, от автаркического социально-экономического существования к интеграции в мировую экономику) [Elster, Offe, Preuss, 1998]. В связи с этим возникла интересная мета-
фора, согласно которой построение нового государства и общества выглядит как «перестройка корабля в открытом море».
В рамках данной статьи речь пойдет о тех факторах, которые повлияли на становление новой формы правления, закрепленной в Конституции России 1993 г. Особое место в этом ряду занимает фактор отказа при принятии решений о конфигурации конкретных институтов от преемственности с предшествующей, советской системой, а также зачастую поверхностное отношение к зарубежному опыту. На данные обстоятельства указывает известный российский исследователь В.А. Гуторов: «Именно в отрицании многие адепты новой версии теории модернизации усматривали сущностный момент, отражающий глобальный контекст изменений, происходивших в посткоммунистических странах» [Гуторов, 2015, с.10].
Институциональный дизайн российской политической власти закреплен не только на уровне конституционных норм. Важную роль играют и законодательство о выборах, нормы, закрепляющие создание и функционирование партий, общественных организаций, принципы, обеспечивающие реализацию территориально-политического управления, и многое другое. Однако именно разработка и принятие конституционных норм во многом определяли характер дальнейшей институциональной эволюции.
Политическая власть в современной России функционирует на основе целого ряда конституционно закрепленных оснований, среди которых выделяется принцип разделения властей как определяющий базовые параметры республиканской формы правления и характер осуществления публичных властных функций. Практическая реализация разделения властей призвана обеспечить современный уровень государственного управления, формировать подотчетность и контроль за действиями органов государственной власти любого уровня. Провозглашение данного принципа в качестве одной из конституционных основ политического строя позволяет использовать отечественный и зарубежный политический опыт по налаживанию эффективных способов организации и взаимодействия структур государственной власти. Одновременно это сформировало относительно новые условия для развития механизмов внутриэлитных согласований интересов в российской «правящем классе», определило развитие тенденций демократизации и инсти-туциализации новых политических структур.
Одним из заметных явлений российской политической жизни стало устойчивое несовпадение конституционного и реального порядка разделения властей. Научная оценка этого необходима для понимания общего вектора развития политического процесса в нашей стране. Относительно небольшой исторический срок реализации конституционного принципа разделения властей в России не дает достаточного материала для однозначного ответа на вопрос о причинах этого. Сегодня, в связи с целым рядом политических факторов (смена трех глав государства, изменение законодательства о выборах и политических партиях, эволюция политических условий развития федерализма и др.), обнаружились серьезные сдвиги в государственном механизме. Провозглашение принципа разделения властей в Конституции РФ не гарантирует социально-политическую систему от развития авторитарных тенденций. Существующие конституционные нормы, закрепляющие российскую форму правления, могут в определенной степени даже стимулировать тенденции к властному моноцентризму. Реальный баланс властных полномочий ветвей государственной власти складывается таким образом, что возникают угрозы игнорирования представительства интересов различных социальных позиций, которые в демократическом обществе взаимодействуют посредством специальных институтов и формируют «на выходе» компромисс. В рамках такой парадигмальной неопределенности развивается сегодня не только Россия.
Это характерно и для целого ряда других постсоветских государств, что делает достойным научного внимания изучение того широкого социально-политического и исторического контекстов, в которых развиваются посткоммунистические режимы.
Опыт многих государств мира, которые развивались по своей, особой, логике и в конкретных социально-политических условиях, указывает на то, что использование данного принципа в конституционно-правовой доктрине не всегда означает следование ему в политической жизни. Более того, есть целый ряд конкретных примеров, когда «разделение властей» осуществлялось в режиме симуляции, направленной на получение внешнеполитических и внутриполитических, а также экономических дивидендов. Такая симуляция может выступать в роли политического инструмента господствующей элитной группы с целью сохранения ее решающих позиций в социально-политических процессах. В свете этого опыта актуальность
приобретает еще один аспект проблемы институционального дизайна: в какой мере эти технологии симулятивной политики определяются естественными потребностями данной социально-политической системы, а в какой «навязаны» усилиями международных правозащитных организаций, научно-образовательных и мониторинговых центров. Реализация разделения и взаимодействия ветвей власти строится не только на основе рамочного конституционного принципа. В советское время, несмотря на совершенно другой идеологический формат и монополию одной политической партии, существовало специфическое «разделение власти» на уровне распределения функций между законодательными, исполнительными и судебными органами. В этом смысле СССР был современным государством, ориентированным на последовательную реализацию конституционных норм.
В исследовании нуждаются причины, по которым отечественным элитам и обществу не удалось эту прежнюю последовательность выдержать и сделать фундаментом демократических реформ. Притом что формальные условия для соблюдения преемственности в конституционном процессе от советского к постсоветскому времени существовали. В российской политической жизни последнего двадцатилетия «внедрение» принципа разделения властей в конституционную доктрину произошло первоначально в виде поправок к Конституции РСФСР 1978 г., а затем в форме отдельной статьи Конституции РФ 1993 г. Как один из принципов организации государственной власти, принцип разделения властей был провозглашен Декларацией «О государственном суверенитете Российской Федерации» от 12 июня 1990 г. [Ведомости Съезда... 1990]. Поворот к либеральному пониманию разделения властей, произошедший в начале 1990-х годов, был связан с последовательным отказом от коммунистической идеологии, введением новой «рыночной» модели экономики, изменением внешнеполитических приоритетов страны.
Этот процесс оказался радикальным и вызвал массовые фрустрации не только у широких слоев населения, дезориентированных в быстро протекающих политических процессах, но и в политическом классе привел к ожесточенным конфликтам. Кадры горящего Белого дома в столице России в октябре 1993 г. показали всему миру, как возможно «делить» власть. Для научного прогнозирования политического процесса важно ответить на вопрос: в
какой мере именно такое развитие событий было закономерным? Одним из важнейших этапов становления институционального дизайна российской власти начала 1990-х годов можно считать введение поста Президента и первые всенародные выборы главы государства 12.06.1991. Данное решение выглядело одновременно и как ответ союзной власти (в лице избранного парламентом первого Президента СССР М.С. Горбачёва), и как институциональная инновация, фактически полностью перекроившая существующую модель власти в России (отказ от принципа коллегиального главы государства в конституции).
Выработка подходящей для России формы реализации принципа разделения властей проходила в условиях жесткого противостояния - всенародно избранный парламент - Верховный Совет -против всенародно избранного же президента («кризис двойной легитимности»). Верховный Совет, пользуясь предоставленными ему съездом полномочиями, издал закон о выборах Президента России, а после проведенного 17 марта 1991 г. референдума эта должность была закреплена в Конституции. Таким образом, последовательно произошла ломка старой структуры советской власти: наделение Верховного Совета большими полномочиями и, как следствие, возвышение роли его председателя и «внедрение» нового института главы государства - Президента.
Многие исследователи Конституции РФ 1993 г. сталкиваются с тем, что модель разделения властей, зафиксированную в ней, характеризуют такие особенности и отличия, которые не просматриваются в законодательстве Франции, Финляндии, Австрии, Исландии, Португалии, где формы правления «морфологически» сходны с российской [Kirschke, 2007, p. 1372-1394; Schleiter, Morgan-Jones, 2010, p. 1415-1441]. Но даже в «типической» своей части российская конституционная форма правления характеризуется специфически российскими деталями. Смысл и назначение этих «деталей», представляющих собой часто институциализированные механизмы организации властвования, представляет собой актуальный вопрос, ответив на который, мы сможем сказать, идет ли современная Россия в том же направлении модернизации, что и развитые европейские страны [Медушевский, 2003; 2005; 2008].
При выработке новой формы правления, обсуждении тех или иных вариантов институционального дизайна российской власти были фактически отвергнуты «чистые» типы («классические»
президентская и парламентская республики). Это нетрудно проследить на основании анализа материалов, представленных на Конституционном совещании 1993 г. [Конституционное совещание, 1995].
Отвергая «чистые» типы, создатели Конституции РФ 1993 г. вольно или невольно отказывались от наработанных структур управления, присущих этим типам. Поэтому развитие российской модели разделения властей идет по пути создания нетипичной формы правления, которая характеризуется большим своеобразием и возникновением «новых видов отношений, коллизий и несогласованности» [Чиркин, 1994, с.110]. Особенности этих отношений исследованы в обстоятельном труде казанского политолога О.И. Зазнаева. Он считает, что российская полупрезидентская система вполне адаптивна и показала свою способность к изменениям среды и политического курса. При этом ее стабильность подтверждена опытом функционирования власти при двух президентах. Если при Б.Н. Ельцине главной функцией формы правления было сохранение его у власти любой ценой с учетом давления оппозиции, парламента, то при В.В. Путине ее основная миссия - сохранение гарантий для воспроизводства правящего класса и передачи власти назначенному преемнику [Зазнаев, 2006, с. 342-343]. В то же время изначально конфликтогенный потенциал полупрезидентской системы не дает оснований утверждать, что она будет стабильна всегда. Возможность противостояния между президентом и главой правительства в случае расхождения их политических курсов может серьезно осложнить ее дальнейшее существование.
Пока российская политическая практика демонстрирует обратное, но вероятность иного развития событий нельзя сбрасывать со счетов. В силу этого в некоторых западных работах активно исследуются возможности конфликтного сосуществования российского Президента и Правительства, анализируется реальное распределение полномочий и ответственности в исполнительной власти с использованием терминов «техническое» или «политическое правительство» [Рго18ук, 2006, р. 219-244]. Это указывает на то, что наряду с непубличными политическими договоренностями, неформальными институтами российской власти конституционная форма правления, имеющая определенные дефекты, все-таки сохраняет работоспособность и позволяет рационализировать политический процесс, обеспечить основные рамки его протекания. Так, в своей работе политологи из Оксфордского университета
Эдвард Морган-Джонс и Петра Шлейтер пришли к выводу о том, что тезис, выдвинутый М.С. Шугартом и Дж. Кэри о склонности смешанных режимов к нестабильности из-за двойной ответственности кабинета министров, нуждается в коррекции. Признавая, что конституционные рамки в России действительно создают такую проблему (усиливая ее многократно реальными возможностями президента), они отмечают, что в период с 1994 по 2003 г. большая часть таких кризисов разрешалась конструктивно путем переговоров с оппозицией» [Morgan-Jones, Schleiter, 2004, p. 132-163]. При этом электоральные процессы, политические скандалы, вызывающие события, связанные с угрозами безопасности (теракты в Кизляре, Буденновске, «Норд-Ост» в Москве и др.), служат фоном, который задает тональность этих сложных и непубличных переговоров.
Таким образом, рецепции политических институтов в постсоветской России стали масштабным и постоянно действующим фактором развития. Большую роль в этом сыграли программы западной помощи в сфере развития права, о чем много пишут зарубежные исследователи [Холмс, 2000, с. 14-20; Карозерс, 2000, с. 2-9; Кригер, 2000, с. 10-13; Ordeshook, 2002, p. 3-24].
Западная помощь в становлении новых институтов была избирательна и непоследовательна (так же как непоследовательны и зачастую эклектичны были усилия правящего класса России в использовании зарубежной помощи). Если говорить об американской позиции, то она в основном сводилась к тому, чтобы содействовать формированию стабильного политического режима в России, способного контролировать процесс разоружения и вообще ядерное оружие, поддерживать режим нераспространения, открыть рынок для западных товаров и инвестиций. Политика «помощи России» -один из частных сюжетов в конкуренции политических групп внутри американского истеблишмента: прогрессисты, традиционалисты, неоконсерваторы и палеоконсерваторы зачастую по-разному рассматривали стратегию этой помощи и, приходя к власти в течение 1990-х - начала 2000-х годов, постоянно меняли курс с целью обеспечения себе конкурентных преимуществ. Однако, как пишет один из российских американистов, специалист по истории принятия ключевых внешнеполитических решений администрацией США, профессор С.Ю. Шенин: «Хотя эта борьба и была крайне жесткой, проходила она в неком достаточно узком русле, очерчен-
ном тремя константами» [Шенин, 2008, с. 365]. Собственно эти три задачи и обеспечивали стабилизацию курса в отношении России.
1. Обеспечение глобального лидерства, построение Pax Americana, что подразумевало ослабление конкурентов. В эту константу входило понимание необходимости всемерной поддержки «программы Нанна - Лугара» и контроля поведения России на международной арене с целью недопущения возрождения «евразийской империи».
2. Устойчивое негативное отношение к экономической помощи вообще и помощи России в частности, что приобретало всякий раз особую значимость в контексте парламентских и президентских выборов в США.
3. «Вашингтонский консенсус» - программа, жестко предписывающая методику развития или перехода на базе неоклассических постулатов (программа «шоковой терапии» как самая популярная материализация идей этого консенсуса).
Таким образом, осуществляя помощь и поддержку в институциональных реформах в России, американцы не стремились реально поддерживать, а скорее декларировали поддержку «демократии». Кроме того, хорошо известно, что эта поддержка носила личностный характер и сопровождалась последовательной и жесткой критикой в отношении оппонентов Б.Н. Ельцина.
Красноречиво говорит об этом впечатляющий обзор публикаций американской прессы в период острого конфликта ветвей власти в России в 1993 г. Так, например, конгрессмен-демократ от штата Мэриленд Стени Хойер утверждал на слушаниях в палате представителей США: «Ельцин является откровенно проамериканским, прозападным, прорыночным» политиком, тогда как Верховный Совет «обвиняет Запад в стремлении подорвать и ослабить Россию» и «выступает против ельцинской программы приватизации». Таким образом, резюмировал Хойер, «проведение необходимых реформ» правительством Ельцина и «удержание им России на прозападном курсе» является «императивом... для наших собственных интересов» [цит. по: Домрин, 2008, с. 36]. Конгрессмен-демократ от Калифорнии и один из главных русофобов на Капитолийском холме Том Лантос заявил о своем намерении «пожелать удачи Борису Ельцину», который, по его мнению, - «первый за 1000 лет русской истории демократически избранный президент сейчас ведет борьбу против сил тьмы, зла и тоталитаризма, стре-
мящихся повернуть вспять часы истории» [Домрин, 2008]. Сенатор-демократ от штата Род-Айленд Клэборн Пелл приветствовал «быструю, недвусмысленную поддержку администрацией Клинтона действий президента Ельцина по консолидации демократических реформ в России» и призвал Сенат проголосовать за выделение пакета «помощи», для того чтобы «продемонстрировать реформаторам, что мы на их стороне» [Домрин, 2008, с. 37].
Видный конгрессмен-республиканец от штата Нью-Йорк Джеральд Соломон заявил: «Ельцин призвал к быстрому проведению выборов, а потому парламент был распущен ради усиления, а не ликвидации парламентской демократии в России» [Домрин, 2008, с. 37]. Такая логика, на наш взгляд, не годится для объяснения действий Президента России. В том числе и потому, что на сторону Съезда народных депутатов и Верховного Совета в период кризиса власти 1992-1993 гг. встал вице-президент России А.В. Руцкой. Здесь можно увидеть некоторую преемственность с более ранним опытом вице-президента СССР Г. Янаева, который стал одним из руководителей ГКЧП. По-видимому, рецепция американского опыта «бицефальной» организации исполнительной власти (президент - вице-президент) стала неудачной и в первом, и во втором случае. Возможно, именно поэтому создатели Конституции России 1993 г. отказались от поста вице-президента.
Надо отметить, что в научных кругах США и в начале 1990-х, и позднее было вполне адекватное понимание того, что происходит в России и как это может повлиять на отношения с США. Так, например, известный американский политолог, профессор Роберт Шарлет, оценивая действия Б.Н. Ельцина по роспуску парламента и «рекомендации» не созывать заседания Конституционного суда, пишет: «Одним росчерком пера Ельцин уничтожил в зачаточном состоянии непростое разделение властей в России. Мао превзошел Монтескье» [Sharlet, 1993, p. 327]. Как нежелание идти на компромисс и стремление усилить свою власть оценивают поведение российского лидера в ситуации кризиса 1992-1993 гг. Питер Реддауэй и Дмитрий Глинский [Reddaway, Glinski, 2001, p. 323].
Под оказанием помощи России в 1990-е годы понималась не поддержка страны как таковой, а помощь «реформам», которые американское Главное контрольно-финансовое управление называло «критическими для целей США» [Foreign assistance, 1996, p. 2], не содействие демократизации России и ее движению к правовому
государству, а конкретно «помощь российским реформаторам», что отнюдь не одно и то же. Это во многом объясняет схему работы, которую выстроили советники HIID (Harvard Institute for International Development) , активно работавшего в начале 1990-х годов в России наряду с миссией USAID (United States Agency for International Development)2 и другими организациями. Согласно этой схеме решительно настроенные гарвардские советники, полагая, что очень хорошо знают особенности процесса принятия решений в Москве, делали ставку на максимально быстрый, авторитарный метод легитимации своих программ. В случае если бы они шли нормальным демократическим путем, то эти программы должны были быть рассмотрены и соответствующим образом законодательно оформлены в прокоммунистическом Верховном Совете или Думе, что было сделать крайне сложно, но возможно. Как отмечает С.Ю. Шенин: «Пользуясь отсутствием устоявшихся процедур, советники предполагали «протащить» их президентскими указами в обход Думы, не считаясь с тем, что при этом снижались легитимность и устойчивость создаваемых институтов, а большинство в Думе неизбежно превращались, мягко говоря, в недоброжелателей» [Шенин, 2008, с. 218].
Европейская позиция в отношении институциональных реформ в России если и отличалась от американской, то не радикально, в целом следуя в фарватере стратегии США. Данная проблема практически не исследована в отечественной научной литературе, что нередко способствует тиражированию самых крайних оценок отечественной Конституции, системы выборов, законодательства о приватизации и т.д. Однако хорошо известно, что взаимодействие с европейскими партнерами при подготовке проекта новой Конституции и создании новой формы правления
1 Гарвардский институт международного развития был одним из агентов оказания помощи в становлении новых политических и экономических институтов в России и проведении реформ.
2 Агентство международного развития США относится к так называемым независимым агентствам в структуре исполнительной власти США. Отвечает за невоенную помощь США другим странам. Администратор агентства и его заместитель назначаются президентом с согласия Сената и действуют в координации с государственным секретарем. Основные направления работы агентства включают в себя поддержку торговли, сельского хозяйства, экономического роста, здравоохранения, экстренную гуманитарную помощь, содействие в предотвращении конфликтов и поддержку демократии в более чем 100 странах мира. В России работает с 1992 г.
было достаточно интенсивным и шло в основном по линии Венецианской комиссии1. Как следует из документов самой Венецианской комиссии, метод ее работы заключается в том, чтобы содействовать государствам по конституционным вопросам. Для этого создается рабочая группа (в основном в составе членов Комиссии), которая будет либо содействовать разработке конституционных документов, либо готовить заключение о том, насколько законодательные предложения соответствуют европейским стандартам в определенной области, и какие есть возможности улучшить тексты, основываясь на европейском опыте. Перед тем как заключение будет передано соответствующему государству, проект за-
1 The European Commission for Democracy through Law - «Европейская комиссия за демократию через право», более известная по названию города, где она собирается, как Венецианская комиссия, была образована после падения Берлинской стены в 1990 г. Она сыграла ключевую роль в принятии восточноевропейскими странами конституций, соответствующих стандартам европейского конституционного наследия. Была создана как инструмент «неотложного конституционного строительства» в условиях демократических перемен. Комиссия постепенно стала международно признанным независимым форумом по обмену идеями в правовой сфере. Она содействует распространению европейского конституционного наследия, базирующегося на основных нормах европейского континента, при этом продолжая оказывать «срочную конституционную помощь». Созданная в 1990 г. в качестве частичного соглашения 18 государствами - членами Совета Европы, в феврале 2002 г. Комиссия стала расширенным соглашением, что позволило войти в нее неевропейским государствам. Венецианская комиссия состоит из «независимых экспертов, получивших международную известность благодаря своему опыту работы в демократических институтах или своему вкладу в развитие права и политических наук» (ст. 2 пересмотренного Устава). Ее членами являются, в частности, профессора университетов, преподающие конституционное и международное право, судьи верховных и конституционных судов, депутаты национальных парламентов, высокопоставленные чиновники. Они назначаются государствами - членами Европейской комиссии на четырехлетний срок. В Венецианскую комиссию входят все государства - члены Совета Европы; в 2004 г. в Комиссию вступил Киргизстан, в 2005 - Чили, в 2006 - Республика Корея, в 2007 - Марокко и Алжир, в 2008 - Израиль и Тунис, в 2009 - Перу и Бразилия, в начале 2010 г. - Мексика. Таким образом, Комиссия в начале 2010 г. насчитывала 57 стран-членов. В качестве ассоциированного члена в ее работе принимает участие Беларусь. Статус наблюдателя при Венецианской комиссии имеют следующие государства: Аргентина, Казахстан, Канада, США, Уругвай и Япония. Специальный статус партнера по сотрудничеству, подобный статусу наблюдателя, имеют Южная Африка и Палестинская Национальная Автономия. Европейская комиссия и Бюро демократических институтов и прав человека ОБСЕ (ОБСЕ / БДИПЧ) регулярно принимают участие в пленарных заседаниях Венецианской комиссии.
ключения направляется на рассмотрение и утверждение Комиссии в полном составе на ее пленарном заседании. Для подготовки рекомендаций Комиссия организует визиты и устраивает встречи с заинтересованными сторонами, приглашает их выступить при обсуждении проекта заключения на пленарном заседании.
На сегодня, к сожалению, материалы по работе Венецианской комиссии с проектом российской Конституции пока не опубликованы в полном объеме. По признанию исполнительного директора Фонда конституционных реформ, заместителя главного редактора «Журнала конституционного правосудия» (Конституционный суд РФ) С.Н. Станских, некоторые экспертные заключения данной комиссии опубликовал Н. В. Витрук в справочном томе материалов Конституционного совещания [Станских, 2008, с. 135]. Но все документы по этому вопросу в этот том не попали в силу того, что «составители планировали быстрее завершать работу над всем изданием». В монографии Н.В. Витрука, по-видимому, впервые в отечественной научной литературе освещается данный сюжет через совокупность мнений западных юристов о российской Конституции [Витрук, 2008].
По оценке известного французского профессора Мишеля Ле-сажа, принимавшего участие в конституционном процессе 19921993 гг., его мнение было услышано и некоторые предложения оказались приняты: «Для меня большая честь тот факт, что ряд моих предложений, сделанных российским коллегам, был принят. В том числе... введение двух постов: президента и премьер-министра. Я рад, что мои аргументы были услышаны» [Лесаж, Дымарский, 2003]. Вопрос корреспондента о возможном копировании французской Конституции в России нашел неожиданно последовательный и откровенный ответ: «Действительно, в них достаточно много схожего, в чем я не вижу ничего плохого. В наших системах существует одно коренное различие с американской моделью, которая плохо прижилась бы на российской почве. А различие это состоит в том, что в России, как и во Франции, есть и Президент, и премьер-министр, тогда как в США - только президент. На мой взгляд, в российско-французском варианте пост премьера позволяет смягчить возможные конфликты, что мы наблюдали в вашей стране, где главы Правительства менялись достаточно часто, в том числе и с целью выбрать преемника президента. Такое положение, когда в отношениях между президентом и парламентом премьер
служит своего рода "предохранителем", обеспечивает необходимую гибкость власти» [Лесаж, Дымарский, 2003].
Участие М. Лесажа в конституционном творчестве подтверждает бывший руководитель Администрации Президента РФ С. А. Филатов: «И вдруг 5 октября мне позвонил посол России во Франции Юрий Рыжов, сообщил, что у него был профессор Мишель Лисаж (написание фамилии приводится по источнику. - И.К), французский правовед и специалист по России, и сделал интересное предложение - совместить референдум по Конституции с выборами в Госдуму. Мы уже готовили проект Конституции, но принять её предполагалось на Федеральном Собрании уже после выборов 12 декабря. После чего я снял трубку прямой связи с Президентом. "А мы успеем?" - спросил Ельцин. "По-моему, успеем", - ответил я. "Готовьте указ", - тут же сказал Ельцин. И через десять дней вышло распоряжение президента "О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации"» [Белуза, 2008]. Такое признание указывает на то, что непосредственное и точечное влияние из-за рубежа стало одним из решающих условий именно той сомнительной с точки зрения конституционного права схемы принятия Основного закона России. Это «интересное» предложение не было, по-видимому, подвергнуто экспертизе, что привело к серьезному искажению сути демократической процедуры - референдума (голосование по Конституции было проведено на основании Указа Президента России, а не по «Закону о референдуме...», что существенно упростило процедуру в части требований к явке избирателей, но в то же время снизило ее легитимность!).
Участие Венецианской комиссии в подготовке проекта Конституции было обозначено еще на самой ранней стадии - в июле 1990 г. была организована встреча в Москве председателя Венецианской комиссии, депутата Европейского парламента Антонио Ла Перголы с руководством и активом Конституционной комиссии [Станских, 2008, с. 136]. Консультации Ла Перголы давали возможность оценить европейский и американский опыт конституционного строительства глазами самих европейцев, что, на наш взгляд, позитивно. В то же время европейский эксперт преподносил западную версию демократии как основное направление исторического развития, движущее к созданию общей системы цивилизаций. Ла Пергола представил эту систему через образ зонтика, состоящего из кусочков - разных стран. Каждая страна имеет свои координаты
и точку отсчёта. Она - член системы, которая должна гарантировать основные права граждан и быть гарантией мира между национальными образованиями. В таком понимании речь шла о создании панъевропейской системы. Таким образом, консультируя своих российских партнеров, западный эксперт в первую очередь продвигал интересы Европы, желающей иметь дело с понятной институциональной системой, где принятие решений и ответственность обеспечиваются аналогичным Западу образом.
По мнению М. А. Митюкова, «самой масштабной по привлечению зарубежных специалистов и институций разного рода была правовая экспертиза в 1994 г. проекта ФКЗоКС» (Федеральный Конституционный Закон «О конституционном Суде Российской Федерации». - И.К.) [Митюков, 2007, с. 10].
Итак, создание российской Конституции, формирование конкретного политического механизма взаимодействия ветвей власти было сопряжено с трансплантацией целого ряда политико-правовых новаций в условиях расколотого общества. Выработка единого, разделяемого большинством политических игроков подхода в таких условиях оказалась существенно затруднена (что и продемонстрировал кризис 1993 г.). Более того, по мнению Роберта Гудина, «подобные массовые конституционные заимствования, практикуемые разработчиками новых конституций, должны быть существенно ограничены» [воос1т, 1996, р. 230]. Проблема здесь заключается, на наш взгляд, в том, что конституция и политические институты сами по себе предусматривают не только лучшие учреждения соответствующих механизмов. Конституция предполагает также легитимность, которая возникает в условиях общенационального процесса установления правил, из которого не может быть исключена ни одна социальная, национальная, этническая или культурная группа1. Конституции не должны писаться «с чистого листа», без учета сложившихся практик властвования, исто-
1 Недостаток легитимности стал причиной специальной символической акции уже после принятия Конституции России - подписания «Договора об общественном согласии», призванного продемонстрировать широкий общественно-политический консенсус на базе провозглашенных основным законом ценностей. Кроме того, недостаток легитимности ведет к постоянным призывам к реформе Конституции, которая, возможно, будет сосредоточена уже не столько на качестве соответствующих институтов и механизмов, сколько на соблюдении принципа вовлеченности и соучастия в ее осуществлении различных политических сил.
рического опыта и политической культуры страны (даже если в ходе подготовительной работы используются новейшие научные достижения). Кроме того, по-видимому, любая институциональная рецепция или практическая рекомендация будет неэффективна, если она игнорирует то, что политические акторы принимают решение об институциональном выборе, исходя из учета его последствий для собственных властных шансов.
Исследование влияния внешних факторов, в том числе так называемых МДЭ (международных демонстрационных эффектов), на развитие отечественного институционального дизайна власти стоит развивать также в направлении учета особенностей предшествующего развития. Теория path dependence (траектории предшествующего развития), активно осваиваемая отечественными экономистами, могла бы помочь прояснить причины и характер сделанного в начале 1990-х годов выбора в пользу смешанной полупрезидентской формы правления, а также увидеть те ограничения, которые такой выбор неизбежно накладывает на стиль функционирования институтов [Нуреев, Латов, 2007, с. 228-254]. Кроме того, в данном контексте следовало бы также использовать концепт QWERTY-эффектов1 как один из вариантов фиксации стандартов, приживающихся в результате первоначального выбора.
Список литературы
Артемьев М.А. Как работает Америка. - М.: Фонд «Либеральная миссия», 2009. - 152 с. Белуза А. Кто и зачем сократил президентский срок? «Известия» выяснили, как создавалась Конституция // Известия. - М., 2008. - 11 декабря. - Режим доступа: http://www.izvestia.ru/russia/article3123493 (Дата посещения: 15.12.2008.) Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.
Витрук Н.В. Верность Конституции: Монография. - М.: Изд-во РАП, 2008. - 272 с. Гуторов В.А. Модернизация и посткоммунизм: критические заметки // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 6. - СПб., 2015. - Вып. 2. - С. 4-15.
1 QWERTY-эффектами называют принятие и использование менее эффективного стандарта в ущерб использованию более эффективного за счет относительно случайных обстоятельств момента выбора и последующего закрепления менее эффективного стандарта в условиях его массового тиражирования. Определение QWERTY связано с использованием раскладки клавиатуры печатающих устройств [David, 1985]. - Прим. автора.
Домрин А.Н. Конституционный переворот 1993 года и Америка (ч. 1) // Представительная власть XXI век: Законодательство, комментарии, проблемы. - М., 2008. -№ 8 (87). - С. 7-12.
Зазнаев О.И. Полупрезидентская система: Теоретические и прикладные аспекты. - Казань: Казанск. гос. ун-т им. В.И. Ульянова-Ленина, 2006. - 374 с.
Карозерс Т. Помощь Запада становлению гражданского общества в Восточной Европе и бывшем Советском Союзе // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. - М.: Институт права и публичной политики, 2000. - № 1(30). - С. 2-9.
Конституционное совещание: Стенограммы: Материалы: Документы: 29 апреля -10 ноября 1993 г. / Под общ. ред. С.А. Филатова, В.С. Черномырдина, С. М. Шахрая и др. - М.: Юридическая литература, 1995. - Т. 1. - 1995. - 559 с.
Кригер М. Ловушки для начинающих игроков в переходный период // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. - М.: Институт права и публичной политики, 2000. - № 1(30). - С. 10-13.
Лесаж М., Дьмарский В. Мишель Лесаж: Американская модель не для России (беседу вел В. Дымарский) // Российская газета - Неделя, 2003. - № 3365, 11 дек. - Режим доступа: https://rg.ru/2003/12/11/mishel.html (Дата посещения: 15.02.2017.)
Медушевский А.Н. Теория конституционных циклов. - М.: Изд. Дом ГУ ВШЭ, 2005. -575 с.
Медушевский А.Н. Конституция Российской Федерации 1993 года и большие циклы российского конституционализма // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. - М.: Институт права и публичной политики, 2003. - № 4(45). - С. 38-58.
Медушевский А.Н. Мнимый конституционализм как явление мировой политической культуры // Социологические исследования. - М., 1994. - № 5. - С. 90-102.
Медушевский А.Н. Перспективы дуализма. Очерк политической трансформации // Вестник Европы. - М., 2008. - № 24. - С. 56-67.
Митюков М.А. Зарубежные оценки законодательного регулирования конституционного правосудия России (по экспертным заключениям Венецианской комиссии Совета Европы и иностранных специалистов по конституционному праву) // Государственная власть и местное самоуправление. - М., 2007. - № 1. - С. 10-13.
Нуреев Р.М., Латов Ю.В. Что такое зависимость от предшествующего развития и как ее изучают российские экономисты // Истоки: Из опыта изучения экономики как структуры и процесса. - М.: ГУ ВШЭ, 2007. - Вып. 6. - С. 228-254.
Станских С.Н. Из истории создания Конституции Российской Федерации (Становление института зарубежной правовой экспертизы) // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. - М., 2008. - № 4. - С. 134-140.
Холмс С. Может ли иностранная помощь способствовать развитию правового государства // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. - М.: Институт права и публичной политики. - М., 2000. - № 1(30). - С. 14-20.
Чиркин В.Е. Нетипичные формы правления в современном государстве // Государство и право. - М., 1994. - № 1. - С. 109-115.
Шенин С.Ю. Возвращение в Россию: Стратегия и политика американской помощи (1990-е гг.). - СПб.: Филол. фак. СПбГУ, 2008. - 284 с.
David P.A. Clio and the economics of QWERTY // American economic review. - Nashville, Tenn., 1985. - Vol. 75, N 2. - P. 332-337.
Elster J., Offe C., Preuss U. Institutional design in post-communist societies: Rebuilding the ship at sea / Ed. by R E. Goodin. Theories of Institutional Design. Cambridge: Cambridge univ. press, 1998. - 350 p.
Foreign assistance. Harvard institute for international development's work in Russia and Ukraine. - Washington: U.S. General Accounting Office, 1996. - November. - 119 p.
Goodin R.E. Designing constitutions: The political constitution of a mixed commonwealth // Constitutionalism and transformation: European and theoretical perspectives / Ed. by R. Belamy, D. Castiglione. Blackwell, 1996. - P. 635-646.
Kirschke L. Semipresidentialism and the perils of power-sharing in neopatrimonial states // Comparative political studies. - Thousand Oaks. CA, 2007. - Vol. 40, N 11. -P. 1372-1394.
Morgan-Jones E., Schleiter P. Governmental change in a president-parliamentary regime: The case of Russia, 1994-2003 // Post-Soviet affairs. - Washington, DC, 2004. - Vol. 20, N 2. - P. 132-163.
Ordeshook P. Are «western» constitutions relevant to anything other than the countries they serve? // Constitutional political economy. - 2002. - Vol. 13. - P. 3-24.
Protsyk O. Intra-executive competition between president and prime minister: Patterns of institutional conflict and cooperation under semi-presidentialism // Political studies. - Oxford, 2006. - Vol. 54. - P. 219-244.
Reddaway P., Glinski D. The tragedy of Russia's reforms: Market bolshevism against democracy. - Washington: United States Institute of peace, 2001. - 745 p.
Schleiter P., Morgan-Jones E. Who's in charge? Presidents, assemblies, and the political control of semipresidential cabinets // Comparative political studies, - Thousand Oaks, CA, 2010. - Vol. 43, N 11. - P. 1415-1441.
Sharlet R. Russian constitutional crisis: Law and politics under Yeltsin // Post-Soviet affairs. - Washington, DC, 1993. - N 4. - P. 327.
