CC BY
0
ЗАКУПКА ПРОДУКТОВ ПИТАНИЯ АВТОНОМНЫМИ УЧРЕЖДЕНИЯМИ
КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ
В.В. Сазонова, магистрант А.З. Толстова, канд. экон. наук, доцент Кубанский государственный университет (Россия, г. Краснодар)
DOI:10.24412/2411-0450-2024-10-2-54-60
Аннотация. В статье исследованы правовые нормы двух федеральных законов, регламентирующих сферу закупок для государственных, муниципальных, а также корпоративных нужд при осуществлении закупок социально значимой жизнеобеспечивающей продукции на примере продуктов питания. На основе анализа практики закупок автономными учреждениями Краснодарского края авторами предложены практические рекомендации для повышения эффективности организации и проведения закупочных процедур в рамках Федерального закона №223-ФЗ.
Ключевые слова: закупки, автономные учреждения, конкурс, аукцион, требования, договор, добросовестность.
Продукты питания являются социально значимой жизнеобеспечивающей продукцией, в связи с чем именно закупкам этой продукции уделяется особое внимание как со стороны заказчиков, так и со стороны регуляторов и контролирующих структур, уполномоченных государством.
Ненадлежащее исполнение либо вообще неисполнение договоров на поставку продуктов питания - основная проблема при осуществлении закупок данной номенклатуры продукции.
Учитывая целевую аудиторию, которую зачастую учреждения социальной направленности обеспечивают питанием, - престарелые граждане и инвалиды в домах-интернатах для престарелых и инвалидов, несовершеннолетние, нуждающиеся в социальной реабилитации, дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, дети и подростки с ограниченными возможностями и комплексных центрах реабилитации инвалидов, организации социального обслуживания - кризисные центры помощи женщинам, - вопрос качественного исполнения контрагентом условий договоров приобретает социальную значимость и напрямую зависит и от слаженных действий заказчика, и от действующих правовых норм.
Государственные и муниципальные автономные учреждения при осуществлении закупок для собственных нужд должны руководствоваться Федеральным законом от
18.07.2011 № 223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон №223-ФЗ) [1, части 1, 2 ст. 1; 2]. А в случаях и в объеме, указанных в части 4 статьи 15 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ) - соответственно этим законом [3].
Закон № 223-Ф3, в отличие от Закона № 44-ФЗ, практически не регулирует вопросы организации и осуществления закупок, такая возможность дана каждому заказчику, именно они устанавливают особенности и правила осуществления тех или иных закупок в своем положении о закупках.
Важно отметить, что согласно части 5.1 статьи 8 Закона № 223-ФЗ если в течение срока, предусмотренного таким законом, заказчик в соответствии с его требованиями не разместил утвержденное им положение о закупке в единой информационной системе в сфере закупок, на такого заказчика распространяются положения Закона № 44-ФЗ.
В связи с вышеизложенным, необходимо рассмотреть правила и особенности закупки продуктов питания автономными учреждениями, руководствуясь двумя федеральными законами - и Законом № 44-ФЗ, и Законом № 223-ФЗ.
1. Описание объекта закупки
Правовые нормы, регламентирующие пра- ствии с рассматриваемым законодательством, вила описания объекта закупки в соответ- приведены в таблице 1.
Таблица 1. Правовые нормы, регламентирующие правила описания объекта закупки
№ п/п Закон № 44-ФЗ Закон № 223-ФЗ
1. Статья 33 Закона № 44-ФЗ Статья 3 Закона № 223-ФЗ
2. Статья 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» [4] Статья 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»
3. Постановление Правительства РФ от 08.02.2017 № 145 «Об утверждении Правил формирования и ведения в единой информационной системе в сфере закупок каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и Правил использования каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [5] Положение о закупке, разработанное и утвержденное каждым заказчиком
Как видно из таблицы, в отношении закупок, осуществляемых согласно Закону № 44-ФЗ, помимо общих требований, содержащихся в федеральных законах, а также необходимости соблюдения антимонопольного законодательства, не допускающего ограничение конкуренции, установлены требования описания объекта закупки на основании позиций каталога товаров, работ, услуг (далее -КТРУ), размещенного в единой информационной системе (далее - ЕИС). В соответствии с правилами заказчик из КТРУ обязан использовать наименование объекта закупки, характеристики и единицу измерения.
Что касается продуктов питания, на сегодняшний день, КТРУ в отношении данной номенклатуры продукции содержит 1467 позиций, обязательных к применению заказчиками, это овощи, фрукты, зелень, мясная, рыбная продукция, колбасные изделия, молочная, мучная продукция и многое другое.
Например, при закупке яиц куриных заказчик должен выбрать одну из двадцати записей, которые в настоящее время содержит КТРУ, характеристики которой подходят учреждению, исходя из его потребности.
В частности, одна из записей - каталожный номер: 01.47.21.000-00000012; наименование объекта закупки: яйца куриные в скорлупе свежие; единица измерения: штука; категория яйца: третья; класс яйца: столовое.
Безусловно, регулирование процесса описания объекта закупки посредством применения КТРУ, т.е. стандартных требований, понятных как заказчику, так и потенциальному исполнителю, положительно сказывается на протяжении всего закупочного процесса, исключает злоупотребления путем установления
избыточных характеристик и (или) несуществующих, а также исключает возможность допустить какие-либо технические ошибки.
При закупках в соответствии с Законом № 223-Ф3 унификация требований при составлении характеристик не предусмотрена, анализ положений о закупках некоторых заказчиков, к сожалению, показал отсутствие единых правил.
Учитывая изложенное, во избежание негативных последствий со стороны участников закупок и контролирующих структур, можно рекомендовать заказчикам (автономным учреждениям) в своей работе использовать КТРУ, о чем, на наш взгляд, необходимо прямо прописать в своем положении о закупке.
Стоит также обратить внимание на возможность установления в описании объекта закупки продуктов питания требований к остаточному сроку годности продуктов питания. Их рекомендуется определять не в процентах, а конкретной датой или периодом (т.е. в годах, месяцах, днях) [6]. Такие рекомендации установлены в отношении закупок по Закону № 44-ФЗ, однако на них можно ориентироваться и при закупках по Закону № 223-ФЗ.
2. Выбор способа закупок
Законом № 44-ФЗ установлен исчерпывающий перечень способов закупки [3, ст. 24]. Закон № 223-ФЗ регламентирует право выбора заказчиков осуществлять конкурентные или неконкурентные закупки [1, части 3.1, 3.2 ст.3], особенности выбора каждого при этом следует установить в положении о закупке. Сравнительные данные приведены в таблице 2.
В статье 24 Закона № 44-ФЗ определено, что аукцион является предпочтительным способом закупок, так как Распоряжение Правительства Российской Федерации от 21.03.2016
Эту продукцию можно также закупать запросом котировок и закупкой у единственного поставщика [3, часть 6 ст. 24]. В Распоря-
Следовательно, при реализации норм Закона № 44-ФЗ продукты питания можно закупать любым способом, кроме открытого конкурса в электронной форме с учетом особенностей и ограничений для каждого способа, установленных самим законом. Выбор способа закупки при руководстве Законом № 223-ФЗ зависит от правил, установленных заказчиком в его положении о закупке.
№ 471 -р включает в себя основную долю продукции, которую закупают государственные и муниципальные заказчики, осуществляя повседневную деятельность [7].
жении также содержатся позиции по продуктам питания (табл. 3).
При этом, не имея возможности установить к участникам закупки дополнительных требований, как это предусмотрено в Законе № 44-ФЗ (о чем речь пойдет далее), учитывая возможность оценить квалификацию и опыт потенциальных контрагентов, предпочтительным способом закупки продуктов питания для Закона № 223-ФЗ, по мнению авторов, является открытый конкурс, только эта процедура
Таблица 2. Способы закупок, определенные законодательством РФ
Закон №44-ФЗ Закон №223-ФЗ
Конкурентные способы закупок
Конкурсы: - открытый конкурс в электронной форме (электронный конкурс), - закрытый конкурс, - закрытый конкурс в электронной форме (закрытый электронный конкурс) Конкурсы: - открытый конкурс, - конкурс в электронной форме, - закрытый конкурс
Аукционы: - открытый аукцион в электронной форме (электронный аукцион), - закрытый аукцион, закрытый аукцион в электронной форме (закрытый электронный аукцион) Аукционы: - открытый аукцион, - аукцион в электронной форме, - закрытый аукцион
Запрос котировок в электронной форме (электронный запрос котировок). Запрос котировок: - запрос котировок в электронной форме, - закрытый запрос котировок
Запрос предложений: - запрос предложений в электронной форме, - закрытый запрос предложений
Другие способы, утвержденные положением о закупке и соответствующие требованиям части 3 статьи 3 Закона № 223-ФЗ
Неконкурентные способы закупок
Закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) Закупка, регламент которой не соответствует условиям, определенным частью 3 статьи 3 Закона № 223-ФЗ, но предусмотрены положением о закупке
Талица 3. Выдержка из Распоряжения Правительства РФ № 471-р от 21.03.16 [7]
Код по Общероссийскому классификатору продукции по видам экономической деятельности ОК 034-2014 (КПЕС 2008)*(1) Наименование
01*(2) Продукция и услуги сельского хозяйства и охоты (кроме кодов 01.4, 01.7)
03*(2) Рыба и прочая продукция рыболовства и рыбоводства; услуги, связанные с рыболовством и рыбоводством
10*(2) Продукты пищевые
11*(2) Напитки
может поспособствовать привлечь к закупке более благонадежного поставщика продуктов питания, исключит ситуации, когда неопытный и (или) недобросовестный контрагент не позволяет, с одной стороны, автономному учреждению реализовывать свои полномочия качественно и в срок, с другой стороны, ставит под угрозу жизнь и здоровье граждан, которых учреждение обеспечивает питанием.
3. Определение начальной (максимальной) цены контракта/договора
В статье 22 Закона № 44-ФЗ определены 5 методов обоснования начальной (максимальной) цены контракта. Однако, принимая во внимание основные положения каждого способа закупки, учитывая наличие функционирующего рынка продуктов питания, подверженного в настоящее время серьезной инфляционной волатильности, мониторинг цен осуществляется исключительно методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка).
Согласно части 2 статьи 2 Закона № 223-ФЗ порядок определения и обоснования начальной (максимальной) цены договора, цены договора, заключаемого с единственным поставщиком, а также все прочие правила расчета цен, применяемые при исполнении договоров, устанавливается каждым заказчиком в своем положении о закупке. При этом, как показывает анализ практики закупок продуктов питания в соответствии с Законом № 223-ФЗ, при мониторинге цен на данную продукцию заказчики также используют метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка).
В данном случае, так как перечень общедоступной информации для мониторинга цен на продукты питания открыт, наиболее целесообразным, на наш взгляд, является использование в соответствующих расчетах не только цен, полученных по итогу направления запросов о предоставлении ценовых предложений и реестровых записей ранее заключенных контрактов/договоров, но и розничных цен предприятий розничной торговли по муниципальным образованиям Краснодарского края, размещаемых на официальном сайте департамента государственного регулирования тарифов Краснодарского края, а также розничных цен на отдельные виды социально значимых продуктов питания в городе Краснодаре, опубликованных на официальном сайте Администрации и городской Думы Краснодара,
что неизбежно приведет к дополнительному экономическому эффекту, обеспечив более точную и объективную базу ценовых данных.
Более того, в ряде случаев объемы закупаемой продукции настолько велики, что необходимо уже применять в расчетах оптовые цены предприятий оптовой торговли (помимо розничных), что позволит получить максимальную экономию денежных средств.
4. Формирование проекта контракта/договора
Применяя нормы Закона № 44-ФЗ, при формировании проекта контракта следует руководствоваться статьей 34 такого закона, которая устанавливает четкие сведения, подлежащие включению каждым заказчиком в проект контракта. При реализации же Закона № 223-ФЗ заказчики ориентируются на правила, установленные ими в положении о закупке.
Важно отметить, при закупках питания во исполнении части 11 статьи 34 Закона № 44-ФЗ Правительством Российской Федерации установлены типовые условия контрактов, подлежащие применению заказчиками при осуществлении таких закупок [8], согласно которым в проекте контракта, в том числе необходимо устанавливать следующие условия об обязанностях исполнителя:
1) оказывать услуги питания детей, обучающихся в системе образования, в установленные заказчиком сроки и в необходимых объемах;
2) оказывать услуги в соответствии с санитарно-эпидемиологическими правилами;
3) обеспечивать соответствие готовых блюд, напитков, кулинарных, мучных, кондитерских, хлебобулочных изделий требованиям, установленным техническими регламентами Таможенного союза, Евразийского экономического союза, указанным в санитарно-эпидемиологических требованиях к организации общественного питания населения, и Единым санитарно-эпидемиологическим и гигиеническим требованиям к продукции (товарам), подлежащей санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю).
Так как подобных требований Закон № 223-ФЗ и его подзаконные акты не содержат, но право их использования возможно при установлении в положении о закупке, заказчикам - автономным учреждениям, осуществляющим закупки продуктов питания по Закону № 223-ФЗ, рекомендуется применять
такие условия в положениях о закупках, что, с одной стороны, позволит усилить ответственность поставщиков при исполнении договоров, с другой стороны, обеспечит качественное оказание ими услуг при поставке товаров.
5. Требования к участникам закупки
Требования к участникам закупки четко установлены статьей 31 Закона № 44-ФЗ: единые требования - частью1, а дополнительные квалификационные требования - частью 2, в том числе к наличию финансовых и материальных ресурсов, опыту работы, деловой репутации, количеству и квалификации сотрудников [3].
Так, в рамках обозначенных норм Правительством Российской Федерации принято постановление от 29.12.2021 № 2571 «О требованиях к участникам закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений актов Правительства Российской Федерации», которое устанавливает дополнительные требования к участникам закупки, в том числе осуществляемым услуги общественного питания и (или) поставку пищевых продуктов, закупаемых для организаций, осуществляющих образовательную деятельность, медицинских организаций, организаций социального обслуживания, организаций отдыха детей и их оздоровления [9, пункт 33].
Такие требования с 4 октября 2024 года реализуются в необходимости направления участником закупки пакета документов, подтверждающих нужный опыт, оператору электронной площадки для проверки и включения их в реестр участников: договор, акты приемки, справка об отсутствии судимости по статье 236 УК РФ, декларация о не привлечении участника закупки к административной ответственности по ряду статей КоАП РФ.
Кроме того, в Законе № 44-ФЗ есть специальная мера - предквалификация, которая к участию в закупках свыше 20 млн рублей допускает только тех, кто имеет определенный законом положительный опыт исполнения обязательств по контрактам в течении трех лет до начала проведения текущей закупки.
Вместе с тем, Закон № 223-ФЗ аналогичных требований к участникам закупки не содержит, такие требования устанавливаются каждым заказчиком в положении о закупке самостоятельно.
Обобщая написанное в части требований к участникам закупки, стоит отметить, что Закон № 44-ФЗ устанавливает исчерпывающий перечень требований, направленных на то, чтобы обеспечить участие в закупках, в частности, на поставку продуктов питания, только добросовестных поставщиков, способных исполнить условия договора качественно и в установленные сроки. При этом излишняя свобода заказчиков по закупках по Закону № 223-ФЗ такой возможности не содержит, что обусловлено, прежде всего, отсутствием такого права или такой обязанности в самом законе.
Поэтому невозможно дать однозначную рекомендацию применения положений, действующих в рамках Закона № 44-ФЗ, несмотря на их положительное влияние на закупки, так как такие требование при отсутствии в самом Законе № 223-ФЗ, могут трактоваться как незаконное ограничение конкуренции и (или) ущемление отдельных участников закупок.
В связи с чем для получения права их использования автоматными учреждениями при закупках по Закону № 223-ФЗ следует, в первую очередь, обратиться с законодательной инициативой к краевому регулятору - департаменту по регулированию контрактной системы Краснодарского края для рассмотрения им вопроса либо путем отражения права руководствоваться такими нормами в типовом положении о закупке, утвержденном Приказом департамента от 12.11.2018 г. №160 [10], либо посредством обращения в Минфин России, обосновав целесообразность включения соответствующих норм в сам Закон №223-ФЗ.
Таким образом, принимая во внимание четкую регламентацию отдельных требований, установленных в рамках Закона № 44-ФЗ, безусловно положительным фактором будет их распространение и при закупках в рамках Закона № 223-ФЗ, при этом во избежание негативных ситуаций со стороны участников закупок и контролирующих структур в каждом отдельном случае важным аспектом является изучение правоприменительной практики, складывающейся как на территории отдельного региона, так и в Российской Федерации в целом.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». // КонсультантПлюс. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_116964/.
2. Письмо Минфина России от 05.03.2022 № 24-07-08/16225. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://drcs.krasnodar.ru/upload/iblock/8e6/qc4kcm2nvsgdpradwfdr3ary4x6n2pml/24_07_08_16225.pd £
3. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». // Консультант-Плюс. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/.
4. Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции». // Консультант-Плюс. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_61763/.
5. Постановление Правительства РФ от 08.02.2017 № 145 «Об утверждении Правил формирования и ведения в единой информационной системе в сфере закупок каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и Правил использования каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». // Кон-сультантПлюс. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_212534/0f467e13f3896764e74399c321ab7afee7 1814Ъ8/.
6. Письмо Минсельхоза России от 30.10.2020 № 4/1855 // КонсультантПлюс. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_394088/.
7. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 21.03.2016 № 471-р. // КонсультантПлюс. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_195624/626cf627fЪdЪ137aa548f4d0c7c62Ъ5Ъ6Ъ 9f4e61/.
8. Постановление Правительства РФ от 29.032023 № 498 «Об утверждении типовых условий контрактов на оказание услуг питания детей, обучающихся по образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования» // КонсультантПлюс. -[Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_443493/92d969e26a4326c5d02fa79Ъ8f9cf4994e e5633b/.
9. Постановление от 29.12.2021 № 2571 «О требованиях к участникам закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений актов Правительства Российской Федерации». // Кон-сультантПлюс. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_405718/92d969e26a4326c5d02fa79Ъ8f9cf4994e e5633b/.
10. Приказ департамента по регулированию контрактной системы Краснодарского края от 12.11.2018 № 160 «Об утверждении типового положения о закупке товаров, работ, услуг для государственных автономных учреждений, государственных бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий Краснодарского края» // КонсультантПлюс. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://publication.pravo.gov.ru/document/2301201811190005.
PURCHASE OF FOOD BY AUTONOMOUS INSTITUTIONS OF THE KRASNODAR TERRITORY
V.V. Sazonova, Graduate Student
A.Z. Tolstova, Candidate of Economic Sciences, Associate Professor Kuban State University (Russia, Krasnodar)
Abstract. The article examines the legal norms of two federal laws regulating the sphere of procurement for state, municipal, and corporate needs in the procurement of socially significant life-supporting products using the example of food. Based on the analysis of procurement practices by autonomous institutions of the Krasnodar Territory, the authors propose practical recommendations to improve the efficiency of organizing and conducting procurement procedures within the framework of Federal Law N223-FL.
Keywords: procurement, autonomous institutions, competition, auction, requirements, contract, good faith.
