CC BY
36
УДК 34 DOI 10.24412/2073-0454-2021 -3-278-280
ББК 67 © Т.А. Прудникова, 2021
Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В СФЕРЕ МИГРАЦИИ В СИСТЕМЕ НАЦИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Татьяна Анатольевна Прудникова, профессор кафедры административного права, доктор юридических наук Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: prudi1@rambler.ru
Аннотация. Раскрывается роль законодательства в сфере миграции в системе национального законодательства и пути его совершенствования.
Ключевые слова: миграция, законодательство, иностранный гражданин, отношения, государство, регулирование, миграционная политика.
LEGISLATION IN THE FIELD OF MIGRATION IN THE SYSTEM OF NATIONAL LEGISLATION
Tatyana A. Prudnikova, Professor of Department of Administrative Law, Doctor of Legal Sciences Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: prudi1@rambler.ru
Abstract. The role of legislation in the field of migration in the system of national legislation and ways to improve it are disclosed.
Keywords: migration, legislation, foreign citizen, relations, state, regulation, migration policies.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Прудникова Т.А. Законодательство в сфере миграции в системе национального законодательства. Вестник Московского университета МВД России. 2021 ;(3):278—280.
Государственное регулирование общественных отношений, формирующихся в миграционной сфере1, обусловлено двумя обстоятельствами: получением социально-экономической выгоды от миграции населения, и тем, что ее социально-полезные свойства при определенных обстоятельствах могут обращаться во вред охраняемым интересам государства, принимающего сообщества и мигрантов.
В настоящее время именно такие тенденции развития государственной миграционной политики по двум взаимодополняющим направлениям определены в Российской Федерации. Первое — обеспечение федерального государственного контроля (надзора) за потенциальными иммигрантами (иностранными трудящимися, беженцами), и второе — реализация политики по созданию условий для трудоустройства, расселения, адаптации и интеграции переселенцев и т.д.
Следует отметить, что среди проблем правового регулирования общественных отношений в миграционной сфере следует выделить две основные группы. Во-первых, проблемы правового регулирования
организованных форм миграции (переселение соотечественников из-за рубежа, привлечение иностранной рабочей силы и т.д.). Во-вторых, проблемы предупреждения и пресечения нежелательной миграции, (противодействие незаконной и снижение уровня неконтролируемой миграции, создание благоприятных условий для проживания в тех регионах страны, где наметился устойчивый отток населения и т. п.).
Наряду с двумя основными направлениями реализации государственной миграционной политики, требующими пристального внимания законодателя через призму социально-экономических эффектов, существует еще одно, на наш взгляд, «факультативное»2. Это проблемы правового обеспечения вынужденной миграции (предоставление статуса беженца,
1 Указ Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы» // СПС «КонсультантПлюс».
2 Государственно-правовые основы миграции населения в Российской Федерации: Учеб. пособие для студентов, обучающихся по специальности 021100 «Юриспруденция» / А.С. Прудников [и др.]. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2020.
политического убежища, а также вынужденного переселенца). Второстепенность значения этих проблем для реализации государственной миграционной политики определяется их ситуативным характером, связанным, в первую очередь, с международными обязательствами Российской Федерации, а также с экономическими возможностями государства предоставлять соответствующий статус отдельным категориям внутренних переселенцев. Данный вид миграции является промежуточным, между организованной и неорганизованной ее формой. Так как государство, хотя и создает необходимые условия для вынужденных мигрантов, однако заранее не планирует проведения соответствующих переселенческих мероприятий3.
Очень важно подчеркнуть, что в целях обеспечения устойчивого социально-экономического и демографического развития государства, национальной безопасности, удовлетворения потребностей российской экономики в трудовых ресурсах, рационального размещения населения на территории страны, использования интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания Российской Федерации, необходимо создавать условия, в которых эти процессы будут развиваться. Одним из гарантов развития соответствующей, благоприятной ситуации является отлаженный механизм правового регулирования общественных отношений в рассматриваемой сфере.
Анализ правоотношений с иностранными гражданами и лицами без гражданства свидетельствует об их межотраслевом характере. Правовое регулирование осуществляется на стыке конституционного, административного, трудового, финансового, гражданского, уголовного, социального и других отраслей законодательства.
Вместе с тем, вопросы взаимодействия с государственными и иными публичными институтами через методы административного влияния в целях стабильного существования, развития и безопасного функционирования социальных институтов являются предметом административно-правового регулирования.
В административном праве юридическое воздействие направлено, прежде всего, на организацию исполнительной власти, оптимизацию ее функций и способов их реализации и связано с реализацией
функции государственного управления общественными процессами для обеспечения безопасности, экономической независимости, поддержания социального благополучия, противодействия развитию негативных процессов, влияющих на социальную стабильность и культурное развитие, т.е. сокращение и (или) упразднение факторов ненормального функционирования социальных институтов.
Основы правового положения иностранных граждан в Российской Федерации, а также государственного управления определены Конституцией Российской Федерации. Наряду с этим, правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяется рядом международных договоров Российской Федерации.
Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ4 иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
Согласно решениям Конституционного Суда Российской Федерации (постановление от 17 февраля 1998 г. № 6-П, определения от 30 сентября 2010 г. № 1244-О-О и др.), из Конституции РФ (ч. 3 ст. 62 в ее взаимосвязи со ч. 2 ст. 17 и другими положениями, касающимися прав и свобод человека и гражданина)5 следует, что речь идет о случаях, устанавливаемых лишь применительно к таким правам и обязанностям, которые являются правами и обязанностями именно гражданина Российской Федерации, т.е. возникают и осуществляются в силу особой связи между государством и его гражданами.
Предусматривая, в частности, право каждого на свободный выезд за пределы Российской Федерации, Конституция Российской Федерации только за российскими гражданами признает право на беспрепятственный в нее въезд (ч. 2 ст. 27), а кроме того, гарантирует право свободно передвигаться, выби-
3 Государственно-правовые основы миграции населения в Российской Федерации: Учеб. пособие для студентов, обучающихся по специальности 021100 «Юриспруденция» / А.С. Прудников [и др.]. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2020.
4 Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.).
5 Государственно-правовые основы миграции населения в Российской Федерации: Учеб. пособие для студентов, обучающихся по специальности 021100 «Юриспруденция» / А.С. Прудников [и др.]. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2020.
№ 3 / 2021
Вестник Московского университета МВД России
279
рать место пребывания и жительства на территории Российской Федерации только тем, кто законно на ней находится (ч. 1 ст. 27)6. Это соотносится с положениями Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в том числе со ст. 3 и 8, а также с п. 1 ст. 2 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (принята Генеральной Ассамблеей ООН 13 декабря 1985 г.), закрепляющими, что ее нормы не должны толковаться как ограничивающие право государства принимать законы и правила, касающиеся въезда иностранцев и условий их пребывания, или устанавливать различия между его гражданами и иностранцами и как узаконивающие незаконное проникновение иностранца в государство или его присутствие в государстве (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 июня 2013 г. № 902-0)7.
Вместе с тем, Российская Федерация, будучи социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, и которое осуществляет поддержку и защиту семьи, материнства, отцовства и детства, обязана гарантировать иностранным гражданам права, свободы и государственную, особенно судебную, защиту от дискриминации, (ст. 7, ч. 1 ст. 17, ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 1 ст. 21, ч. 1 и 2 ст. 38, ч. 1 ст. 45, ч. 1 и 2 ст. 46 Конституции РФ). Гарантировать соответствующие права государство обязано, в частности, при установлении и применении правил пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан, а также норм об их ответственности (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 марта 2014 г. № 628-0)8.
Таким образом, в силу требований Конституции Российской Федерации государство правомочно использовать действенные законные средства, которые согласно правовой позиции, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 17 января 2013 г. № 1-П, от 14 февраля 2013 г. № 4-П и от 16 февраля 2016 г. № 4-П, позволяли бы, следуя правомерным целям миграционной политики, определять правовой режим пребывания (проживания) на территории Российской
Федерации иностранных граждан, а также меры ответственности, в том числе административной, за его нарушение и правила применения соответствующих мер, направленные на пресечение правонарушений в области миграционных отношений, восстановление нарушенного правопорядка, предотвращение противоправных на него посягательств.
Анализ практики свидетельствует о том, что необходимо разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области миграционного законодательства; при этом с учетом особого характера миграционного законодательства, связанного с обеспечением национальной безопасности, представляется необходимым установить требование о принятии субъектами Российской Федерации законодательных и иных нормативных правовых актов в сфере миграции.
В заключение следует отметить, что совершенствование законодательного регулирования общественных отношений в сфере миграции должно быть решено как в целях обеспечения прав и свобод граждан, так и для повышения эффективности реализации государственной миграционной политики. При этом совершенствование правового регулирования в рассматриваемой сфере, может быть осуществлено по двум направлениям. Во-первых, за счет внесения изменений и дополнений в действующие законодательные акты. Во-вторых, посредством проведения системной переработки миграционного законодательства, в основе которой должен лежать комплексный подход к его построению и юридико-техническому оформлению. В-третьих, выделение отдельной отрасли российского законодательства — «Миграционное право».
6 Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.).
7 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 1998 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 года «О правовом положении иностранных граждан в СССР» в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура» // СПС «КонсультантПлюс».
8 Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 марта 2014 г. № 628-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Китайской Народной Республики Чжэн Хуа на нарушение его конституционных прав частью 1.1 статьи 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // СПС «КонсультантПлюс».
