CC BY
124
УДК 34 DOI 10.24411/2073-0454-2019-10259
ББК 67 © А.С. Прудников, Т.А. Прудникова, 2019
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Анатолий Семенович Прудников, профессор кафедры конституционного и муниципального права, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: prudi1@rambler.ru
Татьяна Анатольевна Прудникова, доцент кафедры административного права, доктор юридических наук Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: prudi1@rambler.ru
Аннотация. Раскрывается правовое регулирование противодействия незаконной миграции на современном этапе, основы федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции, а также ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушение законодательства в сфере миграции.
Ключевые слова: противодействие, незаконная миграция, иностранные граждане, статус, деятельность, территориальные органы, государство.
ORGANIZATIONAL AND LEGAL DIRECTIONS ON IMPROVEMENT OF COUNTERACTION OF ILLEGAL MIGRATION IN MODERN RUSSIA
Anatoly Semenovich Prudnikov, Professor of Department of constitutional and municipal law, doctor of legal sciences, professor, Distinguished lawyer of the Russian Federation
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: prudi1@rambler.ru
Tatyana Anatolyevna Prudnikova, associate professor of Department of administrative law, doctor of legal sciences Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after VYa. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: prudi1@rambler.ru
Annotation. Described the legal regulation of combating illegal migration at the present stage, the basics of Federal state control (supervision) in the field of migration, as well as the responsibility of foreign citizens and stateless persons for violation of legislation in the field of migration.
Keywords: counteraction, illegal migration, foreign citizens, status, activity, territorial bodies, state.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Прудников А.С., Прудникова Т.А. Организационно-правовые направления по совершенствованию противодействия незаконной миграции в современной России. 2019;(5):82-6.
Одним из направлений противодействия незаконной миграции должно быть совершенствование законодательства в сфере миграции.
Законодательство в сфере миграции одно из самых часто динамичных, что связано с изменениями внешнеполитической и миграционной ситуации в стране, колеблющимися потоками мигрантов, обусловленными растущей привлекательностью России, а также участием Российской Федерации в различных международных Договорах, в частности в
как Договоре о Евразийском экономическом союзе1.
В целях предупреждения незаконного нахождения на территории России иностранных граждан, представляющих особую опасность, принят федеральный закон «О внесении изменений в статьи 31 и 32.2 Федерального закона от 25.07.2002 N° 115-ФЗ
1 Совершенствование законодательства в сфере миграции: конституционно-правовой анализ и практика реализации. (монография). Под общей редакцией А.С. Прудникова. А.С. Прудников, Т.А. Прудникова, В.Ю. Федорович, Л.Л. Тузов и др. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2018. С.123
«О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (ред. от 01.05.2019 г.), во-первых, наделивший МВД России полномочиями по определению порядка депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, а во-вторых распространивший требование об обязательной депортации на лиц, освободившихся из мест лишения свободы, в отношении которых вынесены решения ФСИН России о неразрешении въезда в связи с наличием неснятой или непогашенной судимости.
В связи с увеличением потока граждан из ми-грационно-опасных стран с визовым въездом, а также продолжающимися нарушениями со стороны иностранных граждан из данных государств в части нарушения сроков пребывания и осуществления деятельности, отличной от заявленной цели въезда, приняты федеральные законы от 19 июля 2018 г. № 216-ФЗ «О внесении изменения в статью 16 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», установивший обязанность приглашающей стороны принимать меры по обеспечению соблюдения приглашенным иностранным гражданином заявленной цели въезда и сроков пребывания № 215-ФЗ «О внесении изменения в статью 18.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», установивший ответственность приглашающей стороны, за непринятие таких мер и др.
Данные меры носят обеспечивающий характер и направлены на создание необходимых условий, при которых иностранный гражданин фактически сможет осуществлять ту деятельность, которую заявил при въезде, а также обеспечивать его своевременный выезд из Российской Федерации.
Важным аспектом в рассматриваемой теме является значительное количество на территории страны лиц без гражданства с неурегулированным правовым статусом, причем основную их часть составляют лица, освобожденные из мест лишения свободы, и в отношении которых Минюстом России приняты решения о нежелательности пребывания. Такие лица подлежат обязательной депортации, однако исполнить эти решения, как показывает изучение практики, затруднительно, в связи с отказами какого-либо государства признать его гражданскую принадлежность и принять такое лицо на своей территории1. В случае невозможности исполнить решение о депортации суды имеют право принять решение о нецелесообразности дальнейшего содержания лица в специальном учреждении. Отсутствие законных оснований для нахожде-
1 Совершенствование законодательства в сфере миграции: конституционно-правовой анализ и практика реализации. (монография). Под общей редакцией А.С. Прудникова. А.С. Прудников, Т.А. Прудникова, В.Ю. Федорович, Л.Л. Тузов и др. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2018. С. 55
ния в России и получения любых разрешительных документов в связи с неснятой или непогашенной судимостью приводит к рецидиву преступлений со стороны указанной категории лиц, а также совершению ими иных правонарушений. Решением данной проблемы представляется легализация их на территории страны; выдаче лицу, гражданство которого не подтвердило ни одно государство, соответствующего документа, который позволит ему находиться на территории Российской Федерации и в последующем в установленном порядке определиться со своим правовым положением.
Не менее важным является, как показывает изучение практики, решение вопроса в части взаимодействия с консульскими учреждениями и дипломатическими представительствами иностранных государств при оформлении свидетельств на возвращение лицам, подлежащим принудительному административному выдворению, депортации или реадмиссии, и не имеющим документов, удостоверяющих личность и подтверждающих их принадлежность к гражданству какого-либо государства.
Данные вопросы на межгосударственном уровне не регламентированы, что в нередких случаях приводит к отмене обеспечительной меры в виде содержания лиц, подлежащих принудительной высылке из Российской Федерации, в специальных учреждениях, в связи с длительными сроками пребывания в них, и как следствие концентрации незаконной миграции.
Одной из проблем является отказ иностранных государств принять на своей территории лицо, которое в период пребывания в России по тем или иным причинам утратило гражданство данного государства.
Так, по законам о гражданстве Республик Узбекистан и Таджикистан, в случае если гражданин выехал за пределы указанных государств и в течение пяти лет не встал на консульский учет в государстве пребывания, то он утрачивает гражданство данных государств.
Данный вопрос был рассмотрен в рамках проведения заседания министров внутренних дел государств-участников СНГ в июне 2017 года. При этом, в ходе его проработки с иностранными государствами перед предстоящим заседанием установлено, что указанная проблема, хоть и не в такой степени, но все же характерна и для других государств-участников СНГ, Беларуси и Казахстана.
Следующим направлением противодействия незаконной миграции является организация и проведение оперативно-профилактических мероприятий, осуществление федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции.
Практическая деятельность МВД России и его территориальных органов по противодействию незаконной миграции направлена, в первую очередь,
на выявление и пресечение преступлений, связанных с организацией незаконной миграции, обеспечение общественной безопасности, выявление среди мигрантов лиц, причастных к террористической и экстремисткой деятельности.
При этом, не менее важной является работа, направленная на профилактику и предупреждение преступлений, связанных с незаконной миграцией. В первую очередь это выявление и пресечение нарушений иностранными гражданами, лицами, принимающими их, а также работодателями правил пребывания (проживания) в России, а также осуществление трудовой деятельности.
Совершение подобных нарушений способствует в дальнейшем незаконному нахождению иностранных граждан в нашей стране.
Контроль за пребыванием иностранных граждан территориальными органами МВД России осуществляется путем1:
• сбора сведений и анализа миграционной ситуации на территории региона;
• выявления мест с наиболее значительной концентрацией мигрантов;
• проведения проверочных мероприятий по данным адресам, а также адресам их пребывания (проживания) и осуществления трудовой деятельности;
• проведения оперативно-профилактических мероприятий и специальных операций, проверок по информационным учетам, а также проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей таких как «Нелегал», «Иностранец», «Транзит», «Жилой сектор», «Безопасный город», и т.д;
• организация проведения территориальными органами МВД России мониторинга сведений информационных систем на предмет выявления организаций, оказывающих гостиничные услуги, которые единовременно осуществляют массовую постановку иностранных граждан на учет по месту пребывания без фактического предоставления гостиничных услуг, в том числе на срок 90 суток и т.д.
Одним из значимых направлений противодействия незаконной миграции является применение мер принудительного характера, обеспечивающих недопущение на территорию России иностранных граждан, представляющих угрозу безопасности страны, общественному порядку, и предотвращение их незаконного нахождения в Российской Федерации.
Применение данных мер, как показывает изучение практики, является очень эффективным и
1 Официальный сайт МВД России: www.mvd.ru
действенным способом не только пресечения незаконной миграции, но и ее предупреждения, при условии разумного применения.
Так, в российском законодательстве предусмотрены три вида принудительной высылки мигрантов за нарушения правил пребывания (проживания) в Российской Федерации и осуществления трудовой деятельности:
• административное выдворение за пределы Российской Федерации;
• депортация;
• реадмиссия.
Административное выдворение назначается судом в качестве дополнительного административного наказания за совершение административных правонарушений и может быть назначено в форме самостоятельного контролируемого выезда (контроль осуществляют территориальные органы МВД России) или в форме принудительного выдворения (исполняется территориальными органами ФССП России).
Решение о депортации принимается начальником территориального органа МВД России на региональном уровне в случае утраты иностранным гражданином или лицом без гражданства законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации и при условии, что он не выехал в установленный срок. Решение о депортации исполняется территориальными органами МВД России.
Реадмиссия — это передача иностранного гражданина или лица без гражданства в другое государство, чей въезд, пребывание или проживание признаны на территории Российской Федерации незаконными, на основании соглашения Российской Федерации с государством, в которое передается лицо. Реадмиссия может быть применена как замена уже назначенному административному выдворению или принятому решению о депортации.
Последствия применения перечисленных мер одинаковы для иностранного гражданина или лица без гражданства — запрет на въезд в Российскую Федерацию сроком на 5 лет. При повторном административном выдворении, депортации, реадмис-сии — 10 лет.
Здесь важно подчеркнуть, что эффективными методами противодействия незаконной миграции являются также такие меры административного принуждения как решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации и решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию.
Основания принятия в отношении иностранного гражданина решения о нежелательности установлены статьей 25.10 Федерального закона от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (ред. от
01.05.2019 г.)1.
Перечень оснований неразрешения въезда в Российскую Федерацию определен статьями 26 и 27 указанного Федерального закона.
В данный перечень включены обстоятельства, в том числе связанные с нарушением иностранным гражданином установленного срока пребывания в Российской Федерации.
Вместе с тем, несмотря на схожие основания, в связи с которыми принимаются указанные выше решения, порядок их принятия и последствия для иностранного гражданина различны.
Так, в случае вынесения решения о нежелательности, въезд на ее территорию иностранному гражданину запрещается бессрочно. Полномочиями по его принятию обладают исключительно федеральные органы исполнительной власти. В МВД России такими полномочиями наделены Министр внутренних дел Российской Федерации, его заместители и лица, исполняющие их обязанности. Отменены указанные решения могут быть только в судебном порядке.
В соответствии со статьей 25.10 Федерального закона решение о нежелательности может быть принято в отношении иностранного гражданина, незаконно находящегося в Российской Федерации, то есть обязательным условием принятия такого решения должно быть непосредственное нахождение лица на территории страны.
При принятии решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию, въезд на ее территорию иностранному гражданину не разрешается сроком от трех до десяти лет в зависимости от длительности срока его нахождения в Российской Федерации свыше установленного.
При этом подпунктом 8 статьи 26, подпунктами 12, 13, 14 части 1 статьи 27 Федерального закона предусмотрено, что въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину не разрешается со дня выезда из Российской Федерации, то есть решение о неразрешении въезда может быть принято только после того, как он покинет страну.
В соответствии с пунктом 4 Правил принятия решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 января 2015 г. № 12, федеральные органы исполнительной власти, реализуют свои полномочия по принятию и отмене решения о неразрешении въезда непосредственно и (или) через свои территориальные органы.
Следует отметить, положения статьи 25.10 Федерального закона, характеризуются как импера-
тивно-диспозитивные. При этом необходимость принятия решения о неразрешении въезда в одних случаях носит императивный характер (статья 27 Федерального закона), а в других диспозитивный характер (статья 26 Федерального закона), предусматривая право, а не обязанность компетентного органа ограничить иностранным гражданам въезд в Российскую Федерацию.
Кроме запрета на въезд в Российскую Федерацию, решения о нежелательности и решения о неразрешении въезда влекут и другие правовые последствия, предусмотренные Федеральным законом от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (ред. от 01.05.2019 г.)2.
Такие документы, как разрешение на временное проживание, вид на жительство, разрешение на работу не выдаются, а ранее выданные документы аннулируются в случае принятия в установленном порядке решения о нежелательности или решения о неразрешении въезда.
При этом необходимо принимать во внимание, что решение о нежелательности имеет более негативные последствия для иностранного гражданина (бессрочный запрет на въезд в Российскую Федерацию, более сложная процедура обжалования и отмены решений) в связи с чем, применение такой меры необходимо рассматривать как исключительную, существенно ограничивающую права и свободы иностранного гражданина.
При рассмотрении вопроса о применении к иностранному гражданину мер принуждения в виде решения о нежелательности либо решения о неразрешении въезда правоприменителю рекомендуется учитывать такие обстоятельства как:
• длительность незаконного нахождения в Российской Федерации и причины нарушения установленных сроков пребывания (проживания);
• личность и общественная опасность иностранного гражданина (периодичность совершения им правонарушений, их тяжесть, привлечение ранее к уголовной ответственности и т.д.);
• наличие семейных связей на территории Российской Федерации;
• наличие разрешительных документов на право проживания и (или) осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации;
• возраст и состояние здоровья иностранного гражданина и его близких, проживающих в
1 Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (ред. от 01.05.2019 г.)
2 Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (ред. от 01.05.2019 г.)
Российской Федерации;
• гуманитарные составляющие.
Здесь важно также подчеркнуть, что одним из важных и путей повышения эффективности защиты прав и свобод мигрантов является фактор переориентации массового и профессионального правосознания относительно места и роли «миграционной среды», «миграционного слоя» в российской действительности.
Требуется преодоление консервативных стереотипов по целому ряду идейно-психологических моментов.
В общественное правосознание должен активно «внедряться» иной жесткий стереотип — «любая форма незаконной миграции, независимо от жизненных обстоятельств, целей и мотивов противоправна и наказуема»1.
Заслуживают поддержки предложения о принятии Миграционного кодекса, где в качестве отдельного раздела можно определить порядок депортации и административные выдворения иностранных граждан с территории России.
Если обратиться к зарубежному опыту, то в Швеции, кроме двух парламентских омбудсменов, существуют назначаемые правительством отраслевые омбудсмены: омбудсмен потребителей, ом-будсмен по равенству, омбудсмен по защите этнических прав, омбудсмен по детям, омбудсмен по недееспособности, омбудсмен по военным делам и даже омбудсмен по прессе2. В некоторых странах (Англия, Ирландия, Финляндия), кроме парламентских и правительственных омбудсменов появились правозащитники в частном секторе, например, в банковском, страховом деле3.
В заключении необходимо отметить, что одним из главных и эффективных путей преодоления незаконной миграции и ее противодействие является совершенствование экономико-политических процессов, стабильность и предсказуемость национальной, религиозной и иной политики государства в том числе и в сфере миграции4, а также совершенствование деятельности не только подразделений по вопросам миграции, но и иных подразделений полиции при их организованном и хорошо налаженном взаимодействии в сфере миграции.
1 См.: Яилманов Б. Новый вид на жительство в России. Поправки в закон о гражданстве упростят возвращение домой / Б. Яшманов, И. Семенова, С. Кредов // РГ. — 2003. — 20 июня.
2 См.: Бобровских А. МВД возводит плотину на пути незаконной миграции /Парламентская газета. — 2003. -7 августа
3 См.: Зайпт Е.В. Финляндский основной закон 1999 года // Государство и право. — 2002. — № 3. — С. 81.
4 См.: Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении концепции государственной миграционной политики» № 622 от 31.10.2018 г.
Литература
1. Совершенствование законодательства в сфере миграции: конституционно-правовой анализ и практика реализации. (монография). Под общей редакцией А.С. Прудникова. А.С. Прудников, Т.А. Прудникова, В.Ю. Федорович, Л.Л. Тузов и др. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2018. -195 с.
2. Прудников А. С. Конституционное право России. Учебник для студентов вузов / А. С. Прудников и др.; под ред. Б. С. Эбзеева, А. С. Прудникова, В. И. Авсеенко. — 6-е изд., перераб. и доп. — М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2016. — 615 с.
3. Баранов В.М. «Незаконная миграция в современной России». Нижегородская Академия МВД России, 2004 г.
4. Прудникова Т.А. Теоретико-методологические и правовые основы регулирования миграционных процессов (на примере России и государств-членов Европейского Союза). Монография. М.: ЮНИТИ- ДАНА: Закон и право, 2015. С. 184.
5. Акимова С.А. «Трудовая деятельность иностранных граждан на территории Российской Федерации» // Вестник экономической безопасности №1 2017 г. С. 149-151
References
1. Improving legislation in the field of migration: constitutional analysis and implementation practice. (monograph). Edited by A.S. Prudnikova. A.S. Prudnikov, T.A. Prudnikova, V.Yu. Fedorovich, L.L. Aces and others. M.: UNITY-DANA: Law and Law, 2018. -195 p.
2. Prudnikov A.S. Constitutional Law of Russia. Textbook for university students / A. S. Prudnikov and others; under the editorship of B.S. Ebzeeva, A.S. Prudnikov, V.I. Avseenko. 6th ed., Revised. and add. - M.: UNITY-DANA, 2016 .-- 615 p.
3. Baranov V.M. "Illegal migration in modern Russia." Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2004
4. Prudnikova T.A. Theoretical, methodological and legal foundations of the regulation of migration processes (on the example of Russia and the Member States of the European Union). Monograph. M .: UNITI-DANA: Law and Law, 2015.S. 184.
5. Akimova S.A. "The labor activity of foreign citizens in the territory of the Russian Federation" // Economic Security Bulletin No. 1 of 2017, pp. 149-151
