CC BY
41
УДК 34 DOI 10.24411/2073-0454-2020-10067
ББК 67 © А.С. Прудников, 2020
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс;
муниципальное право
СУБЪЕКТЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ МИГРАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Анатолий Семенович Прудников, профессор кафедры конституционного и муниципального права, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: prudi1@rambler.ru
Аннотация. Раскрывается понятие, юридическая природа, особенности деятельности субъектов, осуществляющих общественный контроль за исполнением миграционного законодательства в Российской Федерации.
Ключевые слова: субъект, контроль, законодательство, миграция, права граждан, Общественная палата, советы, органы государственной власти.
SUBJECTS OF PUBLIC CONTROL OVER THE IMPLEMENTATION OF MIGRATION LEGISLATION
Anatoliy S. Prudnikov, Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law, Doctor of Legal Sciences, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation
Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after VYa. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: prudi1@rambler.ru
Abstract. This article reveals the concept, legal nature, and features of the activities of entities that exercise public control over the implementation of migration legislation in the Russian Federation.
Keywords: subject, control, legislation, migration, citizens' rights, Public chamber, councils, public authorities.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Прудников А.С. Субъекты общественного контроля за исполнением миграционного законодательства. Вестник Московского университета МВД России. 2020(2):43-7.
Изучение юридической и иной литературы показывало, что определение субъектов общественного контроля за исполнением миграционного законодательства является необходимым, во-первых, для ограничения общественного контроля от других видов контроля и, во-вторых, для определения инструментария, характерного для того или иного субъекта.
Следует отметить, что общественный контроль по своему содержанию охватывает практически все сферы общественной жизни и направления деятельности органов государственной и муниципальной власти. Важнейшую составную частью правоприменительной деятельности органов государственной и муниципальной власти составляет
исполнение ими миграционного законодательства Российской Федерации1.
Исполнение миграционного законодательства Российской Федерации в различном объеме осуществляют практически все органы государственной и муниципальной власти, координирует эту
1 См.: Казаков В.Н., Евсиков К.С., Беляткина К.А. Институт общественного контроля в Российской Федерации как элемент гражданского общества // https://cyberleninka.rU/article/n/; Макарова О.В. Использование потенциала гражданского общества в осуществлении общественного контроля в России и зарубежных государствах // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2018. № 2. С. 15-21; Марзак Г.А. Общественный контроль как форма взаимодействия гражданского общества и государства // Известия МГТУ «МАМИ». 2014. №1(19), Т. 5. С. 199-203.
деятельность на федеральном уровне и выполняет основную роль в сфере регулирования миграционных отношений Министерство внутренних дел Российской Федерации и непосредственно его структурное подразделение Главное управление по вопросам миграции.
Следует подчеркнуть, что Министерство внутренних дел Российской Федерации вырабатывает и реализует основные направления государственной миграционной политики, нормативное правовое регулирование в сфере миграции, исполняет правоприменительную функцию в данной сфере [6]. В регионах Российской Федерации и муниципальных образованиях организацию, координацию и контроль деятельности органов власти, других органов и организаций по исполнению миграционного законодательства осуществляют соответствующие структурные подразделения в сфере миграции МВД России.
Исполнение миграционного законодательства Российской Федерации ответственная и исключительно важная для общественной стабильности и безопасности, законности и правопорядка в стране деятельность органов государственной и муниципальной власти, так как современное миграционное законодательство Российской Федерации, ориентировано на регулирование общественных отношений в социальной сфере, связанной с удовлетворением базовых потребностей человека, соблюдением конституционных прав и свобод.
Общественный контроль за исполнением миграционного законодательства институтами гражданского общества, создаваемыми ими, или с участием государства общественными органами, или с привлечением представителей гражданского общества осуществляется исключительно в установленном в Российской Федерации правовом поле. Права и обязанности институтов гражданского общества как участников общественного контроля за исполнением миграционного законодательства определяются Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2018) «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [1], федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами муниципальных образований, составляющих правовую основу деятельности отдельных институтов гражданского общества, реализуются с учетом миграционного законодательства Российской Федерации.
Следует подчеркнуть, что важным субъектом общественного контроля за исполнением миграционного законодательства является Совет при
Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека [5] (далее — Совет), который является консультативным органом при Президенте Российской Федерации, образованным в целях оказания содействия главе государства в реализации его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, информирования Президента Российской Федерации о положении дел в этой области, содействия развитию институтов гражданского общества в Российской Федерации, подготовки предложений главе государства по вопросам, входящим в компетенцию Совета.
Основными задачами Совета по контролю за исполнением миграционного законодательства являются [5]:
• оказание содействия Президенту Российской Федерации в реализации его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина;
• содействие процессам гуманизации и модернизации российского общества, подготовка предложений Президенту Российской Федерации по развитию указанных процессов;
• подготовка предложений Президенту Российской Федерации по вопросам расширения взаимодействия между общественными и государственными институтами, а также разработки технологий учета общественных инициатив при формировании государственной политики в области миграции;
• содействие правовому просвещению населения путем активного взаимодействия Совета с представителями средств массовой информации по вопросам миграции;
• анализ обращений физических и юридических лиц, содержащих информацию о проблемах в области миграции и др.
Значимость этих проблем настолько очевидна, что Совет по вопросам миграции для решения возложенных на него задач имеет право:
• запрашивать и получать в установленном порядке необходимые информацию и материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также требовать от них своевременного представления информации и матери-
алов, запрашиваемых Советом;
• пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов государственной власти по вопросам миграции;
• использовать государственные, в том числе правительственные, системы связи и коммуникации [5].
Так, например, за последний период времени рассмотрен ряд предложений по урегулированию проблем в сфере законодательства и правоприменительной практики о:
• прекращении внесудебной практики изъятия паспортов граждан Российской Федерации, по мнению должностных лиц государственных органов, ведающих вопросами гражданства Российской Федерации, выданных необоснованно (в т.ч. выданных в период действия ст. 22 Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 года.; выданных после успешного проведения проверки законности приобретения гражданства в ходе процедуры замены первоначально выданного паспорта; а также необходимости расширения круга заявителей в гл. 8.1 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» для возможного продления срока его действия);
• непризнании наличия гражданства Российской Федерации у военнослужащих Российской Федерации (РСФСР), проходивших в начале 1990-х годов военную службу за пределами СССР, а также членов их семей, включая детей;
• совершенствовании процедуры приобретения гражданства Российской Федерации в целях недопущения случаев его неприобретения детьми родителей-заявителей, включая системные проблемы последствий отсутствия у детей миграционного и регистрационного учетов;
• проблемах в обеспечении временно пребывающих и временно проживающих в России иностранных граждан медицинскими услугами и лекарственной помощью по полюсу добровольного медицинского страхования;
• проблемах аннулирования свидетельств участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соот-
ечественников, проживающих за рубежом, всем членам семьи участника, включая несовершеннолетних детей;
• системных проблемах документирования находящихся в России жителей Украины, включая детей, документов, удостоверяющим личность и гражданство, и признающимся Российской Федерацией в качестве такового;
• уточнении понятия «соотечественник» в ст. 1 Федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ с целью определения критериев его оптимальной интегри-рованности россиянам для предоставления им основ преференций в упрощенной процедуре урегулирования своего правового статуса и приобретения гражданства Российской Федерации;
• внесении изменений в законодательство о необходимости немедленного информирования иностранного гражданина (лица без гражданства) о вынесении в отношении него решения запрете на въезд на территорию Российской Федерации, а также о нежелательности его пребывания на территории Российской Федерации и др.
Следующим субъектом по общественному контролю за исполнением миграционного законодательства являются Общественные Советы при МВД России и его территориальных органах [4] (далее Общественные Советы), которые образованы в соответствии с частью 2 ст. 20 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации» и частью 8 ст. 9 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. №3-ФЗ «О полиции». Общественный совет является совещательным органом, решения которого носят рекомендательный характер. Общественный совет формируется на основе добровольного участия в его деятельности граждан, членов общественных объединений и организаций.
Изучение практики показывает, что основными задачами Общественных советов по контролю за исполнением миграционного законодательства являются:
• привлечение граждан, общественных объединений и организаций к реализации государственной политики в сфере миграции, а также содействие реализации государственной политики в сфере противодействия незаконной миграции;
• участие в разработке и рассмотрении концепций, программ, инициатив граждан, общественных объединений и организаций по наиболее актуальным вопросам деятельности органов внутренних дел в сфере миграции;
• анализ мнения граждан о деятельности подразделений по вопросам миграции, и доведение полученной в результате анализа обобщенной информации до руководителей соответствующих органов внутренних дел;
• проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам миграции и др.
Общественные советы для выполнения возложенных на них задач в рассматриваемой сфере имеют право: запрашивать и получать в установленном порядке от подразделений по вопросам миграции информацию об их деятельности, если это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации о миграционной ситуации; заслушивать в порядке, установленном Министром внутренних дел Российской Федерации, информацию должностных лиц Главного Управления по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации и территориальных органов о деятельности подразделений по вопросам миграции и по реализации государственной миграционной политики и вносить предложения по совершенствованию деятельности подразделений по вопросам миграции.
Особое место среди субъектов общественного контроля занимает экспертно-консультативный Совет по вопросам миграции при Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее — Совет) [7], основной целью которого является выработка новых решений по вопросам государственной политики в сфере миграции, в том числе вызвавшим повышенный общественный интерес.
Очень важно отметить, что Совет осуществляет свою деятельность на основе принципов законности, уважения прав и свобод человека и гражданина, равенства всех членов Совета, коллегиальности при обсуждении вопросов и принятии решений, а решения носят рекомендательный характер.
Здесь следует отметить, что различные формы деятельности позволяют Совету выполнять важные функции. Это:
• проработка предложений и рекомендаций, носящих комплексный (межведомственный), новаторский характер по совершен-
ствованию государственной политики в сфере миграции, в том числе для последующего рассмотрения на Правительственной комиссии по миграционной политике;
• экспертная оценка законодательных и иных инициатив по вопросам совершенствования государственной политики в сфере миграции;
• участие в научных и образовательных проектах и программах в сфере управления миграционными процессами.
Эти и другие направления деятельности Совета обеспечивают широкому кругу специалистов участие в контроле за соблюдением миграционного законодательства.
К следующему субъекту общественного контроля за исполнением миграционного законодательства необходимо отнести Союз экспертов и консультантов в сфере трудовой миграции «Международный альянс «Трудовая миграция»» (далее — Союз) [8], который:
• принимает участие в разработке и реализации во взаимодействии с государственными органами исполнительной и законодательной власти различных форм государственно-частной кооперации и партнерства в сфере миграции;
• вносит предложения и готовит проекты документов по вопросам миграции в органы государственной власти и местного самоуправления;
• участвует в разработке и реализации межправительственных, межведомственных и иных международных протоколов, и соглашений, касающихся вопросов внешней трудовой миграции;
• участвует в обновлении профессиональных стандартов в сфере трудовой миграции, координации деятельности по оценке профессиональных квалификаций работников сферы трудовой миграции и др.
В заключение следует отметить, что в качестве субъектов, осуществляющих общественный контроль за соблюдением миграционного законодательства, как показывает изучение практики, могут быть различные международные союзы или общероссийские общественные организации, зарегистрированные органами юстиции на территории Российской Федерации, которые вносят предложение в органы государственной власти и местного самоуправления по вопросам рассматриваемой сферы и проводят мероприятия для представлений и защиты интересов человека и гражданина, до-
стижение общественно-полезных целей в развитии интеграционных процессов в едином миграционном пространстве на основе единых духовно-нравственных ценностей, общих для всех категорий граждан, находящихся на территории Российской Федерации.
Эффективным инструментом общественного контроля является взаимодействие граждан с организаторами, и прежде всего, с подразделениями по вопросам миграции, посредством направления обращений и участия в их рассмотрении.
Литература
1. Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ (ред. от 27 декабря 2018 г.).
2. Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации» от 23 июня 2016 № 183-Ф3 (ред. от 5 декабря 2017 г.).
3. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02 мая 2006 № 59-ФЗ.
4. Указ Президента РФ от 23 мая 2011 г. № 668 (ред. от 24 июля 2015 г.) «Об Общественных Советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах».
5. Указ Президента РФ от 1 февраля 2011 № 120 (ред. от 15 июля 2015) «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека».
6. Приказ МВД России от 15 апреля 2016 г. № 192 (ред. от 26.10.2018 г.) «Об утверждении Положения о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации».
7. Распоряжение МВД России от 19 ноября 2018 г. № 1/13066 «Об Экспертно-консуль-тативном Совете по вопросам миграции при Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации».
8. Устав союза экспертов и консультантов в сфере трудовой миграции «Международный альянс «Трудовая миграция», утвержден общим собранием учредителей от 1 сентября 2003 г. № 1.
9. Совершенствование законодательства в сфере миграции: конституционно-право-
вой анализ и практика реализации. (монография). Под общей редакцией А.С. Прудникова. А.С. Прудников, Т.А. Прудникова, В.Ю. Федорович, Л.Л. Тузов и др. М.: ЮНИ-ТИ-ДАНА: Закон и право, 2018. 195 с.
References
1. Federal law «On the basis of public control in the Russian Federation» of 21 июля 2014 No. 212-FZ (ed. of 27 декабря 2018).
2. Federal law «On General principles of organization and activity of public chambers of subjects of the Russian Federation» dated 23 июня 2016 No. 183-FZ (ed. dated 05 декабря 2017).
3. Federal law No. 59-FZ of 02 мая 2006 «On the procedure for considering appeals from citizens of the Russian Federation».
4. Decree of the President of the Russian Federation of May 23, 2011 No. 668 (ed. of 24 июля 2015) «On Public Councils under the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation and its territorial bodies».
5. The Decree of the President of Russia dated 1 февраля 2011 No. 120 (as amended on 15 июля 2015) «About Council at the President of the Russian Federation on development of civil society and human rights».
6. Order of the Ministry of internal Affairs of Russia of 15 апреля 2016 No. 192 (ed. of 26.10.2018) «On approval of the Regulations on the Main Department for migration of the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation».
7. Order No. 1/13066 of the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation dated November 19, 2018 «On the Expert Advisory Council on migration issues under the Main migration Department of the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation».
8. The Charter of the Union of experts and consultants in the field of labor migration «international Alliance "Labor migration", approved by the General meeting of the founders of September 1, 2003 No. 1.
9. Improving migration legislation: constitutional and legal analysis and implementation practices. (monograph). Under the general editorship of A.S. Prudnikov. A.S. Prudnikov, T.A. Prudnikova, V.Yu. Fedorovich, L.L. Tuzov, and others. M.: UNITY-DANA: Law and law, 2018. 195 p.
