CC BY
57
ПРОБЛЕМЫ В СФЕРЕ МИГРАЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
ТАТЬЯНА АНАТОЛЬЕВНА ПРУДНИКОВА,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права
Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя
E-mail: 203.019@mail.ru
Научная специальность 12.00.14 — административное право, административный процесс
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Исследуются современные миграционные отношения в Российской Федерации; выявлены основные проблемы в сфере миграции, даются рекомендации по совершенствованию законодательства и правоприменения в указанной сфере.
Ключевые слова: проблема, общественные отношения, совершенствование, миграция.
Annotation. The article deals with modern migration relations in the Russian Federation, the basic problems in different directions of the migration sphere, and provides recommendations on improvement of legislation and law enforcement in the field of migration.
Keywords: the problem, public relations, improvement and migration.
Российская Федерация гарантирует каждому, кто законно находится на ее территории, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства1. Провозглашение и развитие в законодательстве Российской Федерации указанного права в пределах территории Российского государства имеет большое значение, поскольку право на свободу передвижения выступает одним из основных элементов правового статуса личности. Между тем, формальное признание права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства вовсе не означает одномоментного появления у человека возможности в полном объеме пользоваться им. Для обеспечения этого права необходим организационно-правовой механизм, способный эффективно регулировать отношения в сфере миграции.
Как показывает практика, в настоящее время механизм регулирования миграционных процессов еще не достаточно совершенен, причем не только на уровне правоприменения, но и на уровне нормативно-правового регулирования. Так, по нашему мнению, в настоящее время созрела необходимость создания единых центров, где на основе частного государственного партнерства единовременно ре-
шались бы вопросы достоверности исследований состояния здоровья, запросы по судимости, выяснение реального места проживания, обязательного медицинского страхования, депонирования суммы на выдворение. Это вопросы, которые должны решаться в одном центре. В перспективе, по нашему мнению, целесообразно до въезда не территорию Российской Федерации проводить все проверочные мероприятия в отношении тех лиц, которые хотели бы осуществлять трудовую деятельность, а также разработать электронные документы для трудовых мигрантов, которые позволили бы обеспечивать унифицированную форму накопления обмена информацией, в том числе позволяющую контролировать выплату заработанной платы, потому что больше всего спекуляции и дискриминации сегодня наблюдаются именно в вопросах выплаты заработанной платы.
Вопрос об ответственности работодателей может быть решен при определении статуса трудового мигранта и процедуры, которые запретят в дальнейшем принимать на работу субъекта, не имеющего официального документа трудового мигранта.
Изучение юридической литературы и практики показало, что одна из важнейших проблем в сфере использования информационных ресурсов является передача информации о каждом в органы статистики. При полной компьютеризации процедур регистрации населения по месту пребывания и месту жительства появляется возможность перейти от предполагаемых сроков регистрации к фактическим, учитывать досрочные выбытия, или повторные регистрации по месту пребывания. Это, по нашему мнению, должно повысить качество и достоверность собранной информации, сделать ее более понятной, а специалисты ФМС смогут отслеживать «миграционную» биографию человека, в частности, историю смены им статусов и историю регистраций по месту пребывания и месту жительства.
До сих пор одной из важных проблем остается совершенствование автоматизированного регистрационного учета населения России и затем, организация передачи в органы государственной статистики массивов первичной информации в электронном виде2, что по нашему мнению, будет способствовать совершенствованию формирования отчетов о рождениях, смертях, браках и разводах среди мигрантов; налоговая служба сможет опубликовывать отчеты о том экономическом вкладе, который делают иностранные граждане или лица, недавно получившие российское гражданство и т.д.
Одной из основных задач государственной миграционной политики, предусмотренной Концепцией государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г.3, является противодействие незаконной миграции, а одним из направлений государственной миграционной политики Российской Федерации в области противодействия незаконной миграции — совершенствование правовой базы противодействия незаконной миграции, создание и совершенствование системы иммиграционного контроля путем закрепления данного понятия в системе нормативных правовых актов Российской Федерации, определения компетентных органов и перечня соответствующих полномочий4. Поэтому назрела необходимость принятия Федерального закона «Об иммиграционном контроле в Российской Федерации».
На необходимость совершенствования методов противодействия незаконной миграции ука-
зывает также Концепция общественной безопасности, утвержденной 14 ноября 2013 г. Президентом Российской Федерации5, в которой говорится об увеличении преступности за счет незаконных мигрантов.
По нашему мнению, законопроект должен быть направлен на обеспечение комплексности содержащегося в различных законодательных и иных нормативных правовых актах Российской Федерации нормативного регулирования деятельности органов в сфере иммиграционного контроля.
Основными задачами законопроекта, по нашему мнению, должны стать: объединение и систематизация действующих норм с позиции актуальности их содержания, изложение нормативных предписаний стройно и внутренне согласованно, обеспечение максимальной полноты регулирования рассматриваемой сферы отношений.
Конструкция вышеуказанного законопроекта может выглядеть следующим образом.
В главе 1 «Общие положения» должны быть закреплены предмет регулирования законопроекта, правовая основа иммиграционного контроля и основные понятия.
В главе 2 «Принципы иммиграционного контроля» — основные принципы иммиграционного контроля, а также основные направления деятельности органов иммиграционного контроля.
Глава 3 «Права и обязанности органа иммиграционного контроля» должна быть посвящена установлению перечня прав и обязанностей органов иммиграционного контроля.
Глава 4 «Применение органами иммиграционного контроля отдельных мер государственного принуждения» должна регламентировать порядок применения должностными лицами органов иммиграционного контроля таких мер государственного принуждения, как задержание и доставление применительно к мероприятиям иммиграционного контроля.
Глава 5 «Применение должностными лицами органа иммиграционного контроля физической силы, специальных средств и оружия» должна устанавливать основания и порядок применения должностными лицами органа иммиграционного контроля физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.
Глава 6 «Федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции» должна установить направления контрольной деятельности, особенности проведения проверочных мероприятий органами иммиграционного контроля, основания и сроки их проведения.
Глава 7 «Обжалование решений, действий (бездействия) должностных лиц органов иммиграционного контроля» — установить порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц органов иммиграционного контроля в вышестоящие органы и суд, с учетом регулирования судопроизводства в Российской Федерации.
Глава 8 «Правовое положение должностных лиц органов иммиграционного контроля» — предусмотреть установление норм, в соответствии с которым правовое положение должностных лиц органов иммиграционного контроля определяется законопроектом, иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в сфере миграции.
В главе 9 «Заключительные и переходные положения» законопроекта предлагается признать утратившими силу отдельные положения Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», регламентирующих порядок осуществления государственного федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции, данные правоотношения будут урегулированы нормами законопроекта.
Принятие данного закона позволит закрепить более качественное нормативное регулирование; позволит принимать более результативные меры реагирования по выявлению и пресечению административных правонарушений и преступлений в сфере миграции.
Одним из важных направлений деятельности органов государства является борьба с нелегальной миграцией, которая порождает не только проникновение в нашу страну радикального исламского фундаментализма, но и усиливает коррупцию, теневую экономику, представители которой заинтересованы в доступе к низкооплачиваемой и бесправной рабо-
чей силе из числа мигрантов. Все это объективно ведет к усилению социальной, межконфессиональной и межнациональной напряженности, так как неизбежным спутником нелегальной и экономически необоснованной трудовой миграции является рост нагрузки на российских налогоплательщиков и социальную инфраструктуру российских городов6.
В этой связи дальнейшее совершенствование законодательного регулирования миграционных процессов, на наш взгляд, должно решить следующие задачи.
Во-первых, необходима разработка единого Миграционного кодекса Российской Федерации. При въезде в Россию трудовой мигрант должен получить соответствующий электронный документ, удостоверяющий личность и содержащий его биометрические данные, сведения о месте жительства, месте работы, а также дающий возможность начислять на него заработанную плату в безналичной форме, что очень важно.
Следует ввести уголовную ответственность работодателей за использование руда нелегалов, а также запретить выдавать разрешения тем компаниям, в работе которых были выявлены факты привлечения к работе нелегальных мигрантов.
Во-вторых, предлагаем введение денежного залога, которые иностранные граждане должны вносить при получении патентов и разрешений на работу; сумма этого залога должна обеспечивать возврат иностранца на его историческую родину в случае выдворения его с территории Российской Федерации.
Необходимо ввести единую общероссийскую базу данных вакансий, в которой сведения о вакансиях в обязательном порядке должны заносить каждый: и региональная служба занятости, и частные агентства по подбору персонала. Работодатель должен при этом иметь право привлекать иностранных работников только после размещения информации в этой базе данных и по истечению какого-то времени, если эти вакансии не занимаются гражданами Российской Федерации.
В-третьих, предлагаем, чтобы работодатели обязательно уведомляли органы Федеральной миграционной службы о расторжении договоров о найме работника-иностранца, который автоматиче-
ски должны вести к аннулированию разрешения на работу.
Государственная политика в сфере привлечения иностранной рабочей силы должна основываться на четких научных данных о реальных потребностях российской экономики в труде мигрантов.
Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N° 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» определены основания, по которым разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное разрешение аннулируется. В соответствии со ст. 7 данного федерального закона к таким условиям относится тот факт, если иностранный гражданин осужден вступившим в законную силу приговором суда за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления, рецидив которого признан опасным; имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории Российской Федерации либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом.
Кроме того, 1 июля 2011 г. вступил в силу Федеральный закон № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы». Целью его принятия было предупреждение совершения определенными категориями лиц преступлений и других правонарушений, оказание на них индивидуального профилактического воздействия для защиты государственных и общественных интересов.
Исходя из положений вышеуказанных федеральных законов складываются такие обстоятельства, что иностранный гражданин, освободившийся из мест лишения свободы, за совершение преступлений при обычном рецидиве либо при совершении умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего может продолжать находиться на территории Российской Федерации. При совершении в течение года двух административных правонарушений, подпадающих под действие Федерального закона № 64-ФЗ, в случае непринятия судом в отношении него решения о выдворении за пределы Российской Федерации, сотрудники ОМВД по месту его временной регистрации обязаны направить материалы в суд для установления в
отношении него административного надзора. Полагаем, что логично было бы просто выдворять из страны ранее судимых иностранных граждан с непогашенной судимостью, в том числе подпадающих под действие указанного федерального закона, не дожидаясь совершения ими очередных правонарушений.
Ранее судимыми гражданами других государств на территории г. Москвы совершается свыше 20% всех преступлений. В связи с этим необходимо в подпунктах 5 и 6 п. 1 ст. 7 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» слова «тяжкого или особо тяжкого» исключить.
В силу ч. 4.2 ст. 13 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему выдано разрешение на работу, а также по профессии (специальности, должности, виду трудовой деятельности), не указанной в разрешении на работу. Работодатель или заказчик работ (услуг) не вправе привлекать иностранного гражданина к трудовой деятельности вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого данному иностранному гражданину выдано разрешение на работу, а также по профессии (специальности, должности, виду трудовой деятельности), не указанной в разрешении на работу. Вместе с тем, административная ответственность за нарушение данной нормы, введенной Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 207-ФЗ, до настоящего времени в законодательстве отсутствует.
Таким образом, необходимо в ст.ст. 18.10, 18.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установить административную ответственность за осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства вида деятельности, не указанного в разрешении на работу, а также за привлечение иностранного гражданина или лица без гражданства к виду деятельности, не указанному в разрешении на работу.
Также необходимо установить обязанность работодателей, принимающих на работу трудовых мигрантов, обеспечить их постоянным местом проживания в жилом фонде с временной регистрацией по конкретному адресу (улица, дом, квартира), запретив им регистрацию трудовых мигрантов по юридическим адресам. Данная норма позволит получить мигрантам право на медицинское обслуживание и другие социальные гарантии, а также упростит контролирующим органам учет и проверку прибывших трудовых мигрантов.
Согласно п. 11 ст. 27 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства не разрешается в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства неоднократно (два и более раза) в течение одного года привлекались к административной ответственности за совершение административного правонарушения, связанного с посягательством на общественный порядок и общественную безопасность, либо с нарушением режима пребывания (проживания) иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации или порядка осуществления ими трудовой деятельности на территории Российской Федерации, — в течение пяти лет со
дня вступления в силу последнего постановления о привлечении к административной ответственности. Поэтому считаем необходимым расширить категории соответствующих правонарушений, дополнив пункт таким основанием, как совершение иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения в области дорожного движения, влекущего лишение права управления транспортными средствами либо арест.
Эти и другие меры будут способствовать совершенствованию регулирования общественных отношений в сфере миграции.
1 Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с изм. от 31 декабря 2008 г) // Российская газета. 21 января 2009 г.
2 Подробнее см.: Прудников А.С. и др. Основные направления деятельности Федеральной миграционной службы России (вопросы теории и практики). М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2012.
3 Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. / Сайт Президента России. URL: http://kremlin.ru/news/. Дата доступа: 8 июля 2014 г.
4 Тюркин М.Л. Миграционная система России. М., 2005. С. 36.
5 Концепция общественной безопасности / Сайт Президента России. URL: http://kremlin.ru/news/. Дата доступа: 8 июля 2014 г.
6 См.: СамойловВ.Д. Миграциология. М. ЮНИТИ-ДАНА, 2013. С. 215—219.
Профессиональная этика и служебный этикет: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Правоохранительная деятельность» / [В.Я. Кикоть и др.]; под ред. В.Я. Кикотя. М.: ЮНИТИ-ДА-НА: Закон и право, 2014.
Применительно к реалиям современного общества систе-матизированно изложены нравственные основы правоохранительной деятельности. Рассмотрены этические основы специфики деятельности отдельных правоохранительных служб и учреждений.
Для студентов юридических вузов, изучающих курс профессиональной этики и служебного этикета, а также для практических работников системы правоохранительных органов.
ЯМ
