CC BY
173
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
С.А. Горин
Горин Сергей Александрович — министр культуры Нижегородской области, заслуженный работник культуры Российской Федерации
Правительство Нижегородской области
Законодательство Нижегородской области о культуре:
вчера, сегодня, завтра
Культура в настоящее время, как и много лет назад, является одним из важнейших участков деятельности Российского государства, неразрывно связанным с экономической и социально-политической жизнью общества.
Одним из действенных средств государственной культурной политики является право, что находит выражение в формировании и развитии такого юридического явления, как законодательство о культуре.
Законодательство о культуре прочно заняло место в системе российского законодательства, действуют законодательные акты, закрепляющие как общие начала правового регулирования в сфере культуры, так и регламентирующие отдельные направления культурной деятельности (библиотечное и музейное дело, охрана памятников истории и культуры, государственная поддержка кинематографии и т. д.).
Но культурная деятельность может рассматриваться и как особая, специфическая деятельность, наряду с деятельностью в экономике, политике и т. д. В этом последнем случае законодательство о культуре юридическими средствами обособляет поле такой профессиональной деятельности. Оформляется институциональная структура, а именно, закрепляются особенности статуса организаций культуры, различных профессиональных ассоциаций и объединений, полномочия уровней публичной власти, определяются права и обязанности творческих работников, работников организаций культуры, закрепляются механизмы поддержки такого профессионального сегмента.
Таким образом, законодательство о культуре становится одной из важнейших частей системы законодательства и одним из важнейших инструментов государственной культурной политики.
Свое выражение государственная культурная политика находит в том числе и в системе специально принимаемых нормативных правовых актов.
Проникновение права в сферу культуры отражает тенденцию к расширению государственного участия в общественной жизни. Если обратиться к российскому законодательству о культуре, то нетрудно заметить, что во многих его институтах в той или иной степени присутствует государство (принципы государственной политики, распределение предметов ведения в сфере культуры между уровнями власти, органы государственной власти, государственные организации, государственные услуги, государственная поддержка и т. д.). В системе федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации присутствуют отраслевые органы управления культурой. В Нижегородской области — министерство культуры Нижегородской области.
В советский период нормативное закрепление получили такие сегменты культуры, как:
— кинематография (например, постановление СНК РСФСР от 7 июля 1933 года № 680 «Об обслуживании детей школьного возраста кинотеатрами»);
— музейное дело (приказ Министерства культуры РСФСР от 31 декабря 1987 года № 630 «О Положении о фондово-закупочной комиссии музеев системы Министерства культуры РСФСР», приказ
Горин С.А. Законодательство Нижегородской области о культуре: вчера, сегодня...
53
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
Министерства культуры СССР от 17 июля 1985 года № 290 «Об утверждении Инструкции по учету и хранению музейных ценностей, находящихся в государственных музеях СССР» и т. д.);
— библиотечное дело (приказ Министерства культуры СССР от 11 декабря 1986 года № 502 «О Правилах пользования централизованными библиотечными системами Министерства культуры СССР» и т. д.);
— концертная деятельность (приказ Министерства культуры СССР от 13 августа 1981 года № 478 «Об оплате артистов — концертных исполнителей за выступления в концертах и за гастрольные выступления в спектаклях»);
— театральное искусство (приказ Министерства культуры СССР от 21 июля 1983 года № 414 «О нормах выступлений артистов в спектаклях и нормах постановок художественного персонала театров» и т. д.).
В целом нормативно-правовое регулирование гражданских отношений в сфере культуры на этом этапе государственно- правового развития, в том числе и Нижегородского края, не носило системного характера и решало частные вопросы.
Законодательство о культуре 20—30-х годов характеризуется существенным расширением правомочий государственных учреждений культуры, возникновением и развитием негосударственных (кооперативных, акционерных, частных) учреждений, децентрализацией государственной сети культурных организаций, введением элементов хозрасчета и самоокупаемости.
В 60-е годы был принят ряд нормативных актов общего характера: постановление ЦК КПСС от 6 июня 1962 года «О мерах по дальнейшему улучшению работы радиовещания и телевидения», постановление Верховного Совета РСФСР от 26 октября 1960 года «О состоянии и мерах по улучшению культурного обслуживания сельского населения РСФСР», постановление Совета Министров РСФСР от 16 сентября 1964 года «О мерах по улучшению организации концертной работы в РСФСР».
В период 70—80-х годов наряду с массивом подзаконного регулирования были приняты единичные законы в области культуры, например, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 13 марта 1984 года № 10926-X «Об утверждении Положения о библиотечном деле в СССР», утвержденный Законом СССР от 11 апреля 1984 года.
Продолжало развиваться ведомственное нормотворчество. Многочисленные акты Министерства культуры СССР, Министерства культуры РСФСР определяли статус учреждений культуры, регулировали их отношения между собой, с другими организациями и с гражданами.
Так, например, в целях совершенствования хозяйственного механизма театров, филармоний и культурно-просветительных учреждений, Исполнительным комитетом Горьковского областного Совета народных депутатов от 11 декабря 1989 года № 494 в соответствии с распоряжением Совета Министров РСФСР от 1 августа 1989 года № 655-р принято решение о переводе в 1990 году указанных учреждений на новые условия хозяйствования, устанавливающие механизм эффективного использования средств, вкладываемых в работу учреждений культуры, для установления тесной зависимости между материальным стимулированием и качеством труда работников, а также регулирования платных услуг соответствующих организаций культуры.
А такой документ, как «Временное положение о клубных учреждениях», впервые за всю историю нашей страны ставит клуб в равные условия с другими государственными учреждениями. Клуб приобретает статус юридического лица: может иметь собственный счет в банке, собственный баланс, возможность заключать договоры, самостоятельно решать все творческо-производственные и финансово-хозяйственные вопросы.
Новым этапом в правовом регулировании отношений в сфере культуры стало принятие в 1992 году Основ законодательства Российской Федерации о культуре.
Основы же законодательства Российской Федерации о культуре были ориентированы на закрепление положения человека в культуре. Фактически ими был сформулирован новый принцип, а именно, принцип верховенства прав человека в законодательном регулировании отношений в сфере культуры, а также разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Законодательство о культуре принадлежит к так называемым комплексным отраслям законодательства и представляет собой систему законодательных актов, направленных на регламентацию культурной деятельности. В нем можно обнаружить нормы, относящиеся к конституционному, административному, гражданскому и к иным отраслям права. Предметным признаком, позволяющим объединять разнородные по своему характеру нормы в единое отраслевое образование, имеющее комплексный статус, является культурная деятельность. В соответствии с Основами законодательства о культуре 1992 года культурная деятельность понимается как деятельность по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей (ст. 3). Подобное многогранное определение культурной деятельности позволяет в свою очередь выделять в рассматриваемой отрасли законодательства подотрасли и крупные правовые институты (охрана культурных ценностей, государственная поддержка культуры и искусства и т. д).
Юридическая техника. 2016. № 10
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
Кроме Основ законодательства Российской Федерации о культуре, культурная деятельность как специфический объект правового регулирования получила закрепление и в иных законодательных актах федерального уровня, посвященных непосредственно деятельности по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей.
К таким законам можно отнести следующие акты:
— Закон РСФСР от 25 октября 1991 года №1807-1 «О языках народов Российской Федерации», Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 года № 4804-1 «О ввозе и вывозе культурных ценностей»;
— Федеральный закон от 29 декабря 1994 года № 78-ФЗ «О библиотечном деле», Федеральный закон от 26 мая 1996 года № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»;
— Федеральный закон от 22 августа 1996 года № 126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации»;
— Федеральный закон от 15 апреля 1998 года № 64-ФЗ «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации»;
— Федеральный закон от 6 января 1999 года № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах»;
— Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».
Подзаконные акты, принятые на уровне Российской Федерации, такие как:
— постановление Правительства РФ от 25 марта 1999 года № 329 «О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации» (вместе с «Положением о театре в Российской Федерации», «Положением о принципах финансирования государственных и муниципальных театров в Российской Федерации»);
— постановление Правительства РФ от 17 ноября 1994 года № 1264 «Об утверждении Правил по киновидеообслуживанию населения»;
— постановление Правительства РФ от 28 апреля 1993 года № 396 «О регистрации кино- и видеофильмов и регулировании их публичной демонстрации» (вместе с «Положением о регистрации кино- и видеофильмов», «Правилами оформления и выдачи прокатных удостоверений на кино- и видеофильмы»);
— постановление Правительства РФ от 12 ноября 1999 года № 1242 «О порядке бесплатного посещения музеев лицами, не достигшими восемнадцати лет»;
— постановление Правительства РФ от 12 февраля 1998 года № 179 «Об утверждении Положений о Музейном фонде Российской Федерации, о Государственном каталоге Музейного фонда Российской Федерации, о лицензировании деятельности музеев в Российской Федерации».
Нижегородская область исторически является одним из важнейших культурных центров России.
Задачу пропаганды культурных и нравственных ценностей, сохранения национальной самобытности и нематериального наследия русского народа и многочисленных этнокультурных групп, проживающих на территории области, решают библиотеки и музеи, театрально-концертные организации, культурно-досуговые и кинозрелищные учреждения, детские музыкальные, художественные школы, школы искусств, сохранение и развитие которых является одной из приоритетных задач Правительства Нижегородской области.
Сеть учреждений культуры Нижегородской области является одной из наиболее развитых в России. Она состоит из 2538 государственных и муниципальных учреждений культуры.
Общая численность работающих в отрасли составляет 16 911 человек.
Регулятивной основой сферы «Культура» Нижегородской области, помимо федерального законодательства (в том числе подзаконных актов в сфере культуры, принятых на федеральном уровне), регулирующего отношения в сфере культуры, следует выделить следующие законодательные акты, а именно:
1. Закон Нижегородской области от 3 октября 2007 года № 129-З «О Правительстве Нижегородской области».
Здесь определены Полномочия Правительства в сфере культуры.
— Правительство организует библиотечное обслуживание населения библиотеками области, осуществляет комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов;
— создает и поддерживает государственные музеи (за исключением федеральных государственных музеев, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);
— организует и поддерживает учреждения культуры и искусства
— осуществляет поддержку народных художественных промыслов
— осуществляет поддержку региональных и местных национально-культурных автономий.
В данном контексте органом исполнительной власти Нижегородской области, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в области профессионального искусства, социально-культурной деятельности, библиотечного и музейного дела, кинематографии, а также обра-
Горин. С.А. Законодательство Нижегородской области о культуре: вчера, сегодня...
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
зования в сфере культуры и искусства на территории Нижегородской области, является министерство культуры Нижегородской области.
2. Закон Нижегородской области от 26 октября 2006 года № 124-3 «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении за особые заслуги в области спорта и культуры», который определяет условия и порядок назначения и выплаты дополнительного ежемесячного материального обеспечения за особые заслуги, в том числе в области культуры, устанавливаемого к пенсии, с целью повышения качества жизни и социального статуса граждан, проживающих на территории Нижегородской области.
Такое право имеют граждане, удостоенные почетного звания СССР, Российской Федерации, союзных республик, входивших в состав СССР (народный артист, народный художник, заслуженный артист, заслуженный деятель искусств, заслуженный художник), получающие пенсию в соответствии с пенсионным законодательством.
3. Закон Нижегородской области от 3 июля 2007 года N 86-3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Нижегородской области».
Предметом регулирования данного Закона являются отношения, возникающие в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Нижегородской области, и выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Нижегородской области.
4. Закон Нижегородской области от 22 декабря 2005 года № 209- 3 «Об архивном деле в Нижегородской области».
5. Закон Нижегородской области от 1 ноября 2008 года № 147-3 «О библиотечном деле в Нижегородской области» регулирует отношения в сфере библиотечного дела в Нижегородской области и устанавливает правовую основу для организации, сохранения и развития библиотечного дела в Нижегородской области.
6. Закон Нижегородской области от 29 января 2001 года № 165-З «О народных художественных промыслах Нижегородской области».
Народные художественные промыслы Нижегородской области (далее — область) представляют собой неотъемлемое достояние и одну из форм народного творчества народов Российской Федерации.
Сохранение, возрождение и развитие народных художественных промыслов области является важной социально-культурной задачей органов государственной власти области и органов местного самоуправления.
7. Закон Нижегородской области от 21 апреля 2003 года № 28-З «О наградах и премиях Нижегородской области». Настоящим Законом учреждаются награды и премии Нижегородской области, в целях поощрения граждан, организаций за заслуги в социально-экономическом развитии Нижегородской области, большой личный вклад и высокое профессиональное мастерство, способствующее развитию Нижегородской области, в том числе и в сфере культуры и искусства.
Следует отметить некоторые нормативные правовые акты, принятые в целях разрешения наиболее важных и принципиальных задач в сфере культуры и искусства Нижегородской области.
В целях поддержки гастрольной деятельности государственных бюджетных театральноконцертных учреждений культуры Нижегородской области постановлением Правительства от 5 сентября 2011 года № 695 утверждено Положение о предоставлении из областного бюджета гранта Правительства Нижегородской области на поддержку гастрольной деятельности государственных бюджетных театрально-концертных учреждений культуры Нижегородской области.
Театры и театральные организации вносят большой вклад в сохранение и развитие лучших традиций отечественного театрального искусства, обеспечивают творческую преемственность поколений в театральном деле, несут большую просветительскую и воспитательную миссию.
С целью дальнейшего развития театрального искусства в Нижегородской области разработана Концепция развития театрального дела в Нижегородской области на период до 2020 года, утвержденная приказом министерства культуры Нижегородской области от 6 июня 2012 года № 89. (Разработана в рамках реализации Концепции развития театрального дела в Российской Федерации на период до 2020 г., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. № 1019-р).
Постановлением Правительства Нижегородской области от 17 февраля 2012 года № 83 определен порядок предоставления иных межбюджетных трансфертов из областного бюджета бюджетам муниципальных районов и городских округов Нижегородской области на комплектование книжных фондов библиотек муниципальных образований.
Постановлением Правительства Нижегородской области от 21 марта 2011 года № 189 определен порядок организации и проведения массовых культурно-просветительных, театрально-зрелищных, спортивных и рекламных мероприятий на территории Нижегородской области.
Юридическая техника. 2016. № 10
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
В целях создания условий и возможностей для повышения роли культуры в воспитании и просвещении населения Нижегородской области в ее лучших традициях и достижениях, сохранения культурного наследия региона и единого культурно-информационного пространства, а также обеспечения деятельности министерства культуры Нижегородской области, постановлением Правительства Нижегородской области от 30 апреля 2014 года № 299 утверждена государственная программа «Развитие культуры Нижегородской области», срок реализации которой 2015— 2020 годы.
Цели данной государственной программы:
1) сохранение и развитие материально-технической базы государственных и муниципальных учреждений культуры Нижегородской области;
2) сохранение и развитие лучших образцов отечественного музыкального, драматического, изобразительного искусства;
3) поддержка и развитие профессионального художественного творчества, творческой молодежи и юных дарований;
4) повышение творческого потенциала региона; создание единого культурного пространства;
5) сохранение культурного и исторического наследия, расширение доступа населения к культурным ценностям и информации Нижегородской области;
6) повышение доступности и качества оказания государственных услуг в сфере культуры;
7) обеспечение эффективного исполнения государственных функций.
Стоит упомянуть о нормативно-правовом регулировании социально-экономических отношений Нижегородской области в сфере культуры.
Законом Нижегородской области от 2 июля 2014 года № 88-3 «Об оплате труда работников государственных бюджетных, автономных и казенных учреждений Нижегородской области» определен механизм регулирования отношений в сфере оплаты труда работников государственных бюджетных, автономных и казенных учреждений Нижегородской области.
Постановлением Правительства Нижегородской области от 15 октября 2008 года № 464 утверждено Положение об оплате труда работников государственных бюджетных и казенных учреждений культуры Нижегородской области.
Положение предусматривает единые принципы формирования оплаты труда работников государственных бюджетных и казенных учреждений культуры Нижегородской области на основе отраслевой системы оплаты труда, порядка определения должностных окладов (ставок заработной платы) работников, установления компенсационных и стимулирующих выплат.
В целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» и доведения к 2018 году средней заработной платы работников учреждений культуры до средней заработной платы в Нижегородской области, распоряжением Правительства Нижегородской области от 28 февраля 2013 года № 428-р, утвержден плана мероприятий («дорожная карта») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности сферы культуры в Нижегородской области» (далее — Дорожная карта).
Дорожная карта предусматривает реализацию следующих мероприятий:
— повышение качества и расширение спектра государственных услуг в сфере культуры;
— обеспечение доступности культурного продукта путем информатизации отрасли (создание электронных библиотек, виртуальных музеев, размещение в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» наиболее популярных спектаклей);
— создание многофункциональных культурных центров в регионе;
— формирование конкурентной среды в отрасли культуры путем расширения грантовой поддержки творческих проектов;
— создание условий для творческой самореализации граждан Нижегородской области;
— вовлечение населения в создание и продвижение культурного продукта;
— участие сферы культуры в формировании комфортной среды жизнедеятельности населенных пунктов;
— популяризация территорий Нижегородской области во внутреннем и внешнем культурнотуристическом пространстве;
— поэтапный рост оплаты труда работников учреждений культуры, достижение целевых показателей по доведению уровня оплаты труда (средней заработной платы) работников учреждений культуры до средней заработной платы в регионе;
— реорганизация неэффективных учреждений культуры.
В целях реализации положений Федерального закона от 21 июля 2014 года № 256-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования».
Горин С.А. Законодательство Нижегородской области о культуре: вчера, сегодня...
57
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
Утверждено Положение об Общественном совете по оценке качества работы государственных учреждений, учредителем которых является министерство культуры Нижегородской области (приказ министерства культуры Нижегородской области от 20 мая 2015 г. № 67).
Независимая оценка качества оказания услуг организациями культуры Нижегородской области является одной из форм общественного контроля и проводится в целях предоставления гражданам информации о качестве оказания услуг организациями культуры, в целях повышения качества их деятельности, а также консолидированного взаимодействия министерства культуры Нижегородской области и населения по вопросам развития сферы «Культура».
Независимая оценка качества оказания услуг организациями культуры предусматривает оценку условий оказания услуг по таким общим критериям, как открытость и доступность информации об организации культуры; комфортность условий предоставления услуг и доступность их получения; время ожидания предоставления услуги; доброжелательность, вежливость, компетентность работников организации культуры; удовлетворенность качеством оказания услуг.
Заключение.
Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 2014 года № 808 утверждены Основы государственной культурной политики Российской Федерации.
Приняв Основы государственной культурной политики, государство впервые возвело культуру в ранг национальных приоритетов и признало ее важнейшим фактором роста качества жизни и гармонизации общественных отношений, залогом динамичного социально-экономического развития, гарантом сохранения единого культурного пространства и территориальной целостности страны.
Основы государственной культурной политики определяют главные направления государственной культурной политики и представляют собой базовый документ для разработки и совершенствования законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих процессы культурного развития в Российской Федерации, а также государственных и муниципальных программ, которые, несомненно, будут проецироваться на сферу культуры и искусства Нижегородской области, в том числе посредством нормативно правового регулирования.
Считаю, что базисным документом реализации Основ государственной культурной политики, должен стать внесенный в октябре 2011 года в Государственную Думу Российской Федерации проект Федерального закона «О культуре в Российской Федерации».
Новый базовый Федеральный закон «О культуре в Российской Федерации» возглавит и объединит группу отраслевых правовых актов Российской Федерации в области культуры, принятие которого послужит реализации стратегических приоритетов развития общества и культуры в целом, а как следствие послужит средством развития нормативного регулирования сферы культуры Нижегородской области.
58
Юридическая техника. 2016. № 10
