CC BY
136
Общество и реформы
А. Н. КАМИРОВА
V»
МОДЕЛЬ УПРАВЛЕНИЯ СФЕРОЙ КУЛЬТУРЫ РЕГИОНА
Ключевые слова
Республика Карелия, Министерство культуры, государственное управление, профессионализм государственных служащих
В статье рассматривается широкий круг вопросов, связанных с решением проблемы повышения профессионализма государственных служащих. Автор описывает, как должна быть устроена система подготовки кадров на примере воспитания управленческого корпуса Министерством культуры и связей с общественностью Республики Карелия.
Key words:
Republic of Karelia, Ministry of culture, public administration, professionalism of civil administrators
The author considers wide scope of the problems concerning the solution of the problem of increasing professionalism of civil administrators. The author describes in detail how the system of staff education should be organized considering as an example education of administration staff by the Ministry of Culture and Public Relations of the Republic of Karelia.
Понятие «управление» является универсальной характеристикой для определения конкретного вида деятельности, т. е. совокупности действий, направленных на эффективное функционирование организации. В самом широком смысле управление означает непрерывный процесс воздействия на управляемый объект для достижения общественно значимых целей при наименьших затратах времени и ресурсов [5, с 7].
Среди видов управления общественной жизнью государственное управление занимает особое место. Это обусловлено наличием мощной
государственной власти, распространяющейся на все общество, устанавливающей правовые нормы и использующей механизмы принуждения для обеспечения соблюдения всеми управляемыми объектами установленных правил поведения.
Государственное управление — это исполнительная деятельность по непосредственной практической организации общественных процессов в обществе. Оно направлено на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов. В процессе осуществления государственного управления его
субъекты используют распорядительные полномочия, права по принятию обязательных к исполнению властных актов и охраняются мерами государственного принуждения.
В широком понимании государственное управление характеризует организующее воздействие государства на общественные отношения посредством специальных субъектов [1, с. 66-67]. С таких позиций государственное управление (понимаемое как управление государственными делами) осуществляют все органы государства. В рамках системы государственной власти, базирующейся на принципах разделения властей, государственное управление осуществляется в следующих направленных на реализацию единых целей и задач государства формах деятельности:
— законодательная деятельность (представительные органы государственной власти);
— исполнительная деятельность (органы исполнительной власти);
— правосудие (система судебной власти).
В узком понимании государственное управление представляет собой административно-государственную деятельность, т. е. работу исполнительных органов государственной власти на уровне как Российской Федерации, так и субъектов РФ [2, с. 234]. Исполнительная власть как проявление единой госу-
дарственной власти приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, именуемых исполнительными органами, а по существу являющимися органами государственного управления.
Функции современного государства предполагают необходимость государственной политики в области культуры (культурной политики). Средствами выработки и реализации такой политики выступают разработка и принятие государственных программ, создание специализированных исполнительных органов (министерств, госкомитетов и т. п.), государственных организаций, учреждений, предприятий культуры.
На федеральном уровне такие функции исполняет Министерство культуры РФ. Министерство культуры Российской Федерации (Мин-культуры России) — это федеральный орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в области культуры, искусства, охраны и использования историко-культурного наследия. Минкультуры России также осуществляет государственное регулирование и координацию деятельности иных федеральных органов исполнительной власти в сфере культуры в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства России [см.: 12].
Камирова А. Н. Модель управления сферой культуры региона
Общество и реформы
Существование полноценного и самостоятельного министерства культуры представляется целесообразным в контексте национальных традиций государственного управления. Это обеспечивает сфере культуры лучшее финансирование, а также определенное равенство с другими отраслями в государственном механизме и дает свободу инициативы [см.: 6, с. 166-167]. Существование данного министерства необходимо, поскольку государственный сектор в культуре сохраняет свое значение, большое число учреждений культуры находятся в государственном ведении, а финансирование из внебюджетных источников только формируется и не является основным для полноценной деятельности учреждений культуры.
В субъектах Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации, который обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации,
конституции (устава), законов и иных правовых актов субъекта Россий ской Федерации, а также формирует органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации [10].
Так, в структуре исполнительных органов государственной власти Республики Карелия действует Министерство культуры и по связям с общественностью. В соответствии с положением Министерство является исполнительным органом государственной власти, реализующим на территории Республики Карелия государственную политику в сфере культуры, искусства, культурного наследия, архивного, музейного и библиотечного дела, средств массовой информации, связей с общественностью [11].
Основными задачами Министерства культуры являются:
■ реализация федеральной культурной политики на территории Республики Карелия;
— формирование региональной культурной политики;
— создание условий для развития учреждений культуры на территории Республики Карелия [11]. К полномочиям региональных
органов государственной власти в области культуры относятся:
— сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Рос-
сийской Федерации, государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения1;
— организация библиотечного обслуживания населения субъектов Российской Федерации;
— создание и поддержка государственных музеев (за исключением федеральных государственных музеев, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);
— организация и поддержка учреждений культуры и искусства (за исключением федеральных учреждений культуры и искусства, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);
— поддержка народных художественных промыслов (за исключением организаций народных художественных промыслов, перечень которых утверждается Правительством РФ);
— поддержка региональных и местных национально-культурных автономий, в том числе изучение в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности.
1 Региональные органы государственной власти вправе участвовать в финансировании работ по сохранению, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия федерального значения, находящихся в федеральной собственности.
В соответствии с федеральным законодательством региональные органы государственной власти могут выступать учредителями организаций культуры в пределах своей компетенции. В собственности субъектов Российской Федерации могут находиться объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения.
В частности, в ведении Министерства культуры Республики Карелия находятся 5 театров и 2 концертные организации, 2 республиканских музея, 3 библиотеки, 2 средних учебных заведения. Министерство является учредителем инновационных учреждений культуры, таких как Центр национальных культур и Центр культурных инициатив, в ведении Министерства находятся также автономные учреждения — кинотеатр и телевизионная компания. На территории Республики Карелия, кроме того, действуют 2 государственные организации культуры федерального ведения и муниципальные учреждения культуры — 155 культурнодосуговых учреждений, 249 библиотек и 44 музыкальные и художественные школы.
При проведении платных мероприятий организации культуры могут устанавливать льготы для детей дошкольного возраста, учащихся, инвалидов, военнослужа-
Камирова А. Н. Модель управления сферой культуры региона
Общество и реформы
щих, проходящих военную службу по призыву. Порядок установления льгот для организаций культуры, находящихся в ведении регионов, определяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, республиканские музеи и государственный музей-заповедник «Кижи» имеют целую систему льгот и скидок для различных социальных групп населения, такие меры предусмотрены также в отношении детей, для которых разработаны целые программы посещения музеев, включая семейные абонементы.
Федеральный закон «О библиотечном деле» от 29 декабря 1994 г. № 78-ФЗ определил, что библиотеки, учрежденные региональными органами государственной власти, относятся к государственным библиотекам [9]. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают:
— финансирование комплектования и обеспечения сохранности фондов государственных библиотек;
— реализацию прав граждан на библиотечное обслуживание. Региональные органы государственной власти не вправе принимать решения и осуществлять действия, которые влекут ухудшение материально-технического обеспечения действующих библиотек, находящихся на бюджетном финансировании, их перевод в помещения,
не соответствующие требованиям охраны труда, хранения библиотечных фондов и библиотечного обслуживания. Органы государственной власти субъектов РФ могут присваивать ведущей универсальной библиотеке статус центральной библиотеки. Они могут учреждать специальные центральные библиотеки по отраслевому принципу и по обслуживанию особых групп пользователей библиотек (детского и юношеского возраста, слепых, слабовидящих и др.).
В соответствии с Федеральным законом «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ от имени регионов имущественные и не имущественные личные права и обязанности, а также государственный контроль в отношении музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда, осуществляют уполномоченные региональные органы государственной власти, на которые возложено государственное регулирование в области культуры [13].
Музейный фонд состоит из государственной и негосударственной частей. В состав государственной части входят музейные предметы и музейные коллекции, находящиеся в собственности субъектов РФ, независимо от того, в чьем владении они находятся. Решения об управлении этими музейными предмета-
ми и музейными коллекциями принимаются региональными органами исполнительной власти, на которые возложено государственное регулирование в области культуры.
Эти органы осуществляют государственный контроль за состоянием государственной части Музейного фонда. Они обязаны обеспечивать финансовые и иные условия, необходимые для хранения и использования музейных предметов и музейных коллекций, входящих в состав государственной части Музейного фонда и переданных в оперативное управление государственным музеям, иным государственным учреждениям, а также предоставлять необходимые гарантии возмещения ущерба, причиненного музейным предметам и музейным коллекциям.
Органы исполнительной власти субъектов РФ могут устанавливать особые формы поддержки государственных музеев в связи с необходимостью принятия дополнительных мер по сохранению уникальных историко-художественных комплексов, а также создания наиболее благоприятных условий для деятельности крупнейших государственных музеев, хранящих музейные предметы и музейные коллекции, имеющие мировое значение.
Органы государственной власти регионов в пределах своих полномочий могут оказывать поддержку негосударственной части Музейно-
го фонда и негосударственным музеям в различных формах, в том числе предоставлять государственные реставрационные учреждения для проведения реставрации музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав негосударственной части Музейного фонда: обеспечивать передачу,
в случае необходимости, музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав негосударственной части Музейного фонда, на хранение в государственные хранилища.
Согласно Федеральному закону «О народных художественных промыслах» от 6 января 1999 г. № 7-ФЗ органы государственной власти регионов оказывают поддержку народным художественным промыслам (за исключением организаций народных художественных промыслов, перечень которых утверждается Правительством РФ) в соответствии с региональным законодательством. Субъекты Российской Федерации устанавливают порядок отнесения изделий, изготовляемых на их территориях, к изделиям народных художественных промыслов. Для осуществления деятельности по отнесению такой продукции к изделиям народных художественных промыслов региональными органами исполнительной власти создаются художественно-экспертные советы по народным художественным промыслам [14].
Камирова А. Н. Модель управления сферой культуры региона
Общество и реформы
Самыми распространенными и массовыми видами народного художественного промысла в Карелии являются ткачество и плетение из бересты. В городской среде особенно активно развиваются художественная обработка камня и металла, ювелирное искусство, изготовление художественных изделий из кожи и меха. Особо значимыми (имеющими высокую художественную ценность и представляющими уникальное культурное наследие республики) являются изделия карельской и заонежской вышивки.
К сожалению, в Республике Карелия сегодня сохраняется сложная финансово-экономическая ситуация, и решение проблем развития сектора ремесленной индустрии лишь за счет дотаций неприемлемо. В новой Стратегии развития народных промыслов и ремесел Карелии до 2020 г. предложен другой принцип — сохранение народных художественных промыслов и ремесел через поддержку творческих индустрий, малого бизнеса с целью расширения сферы культурного туризма и социально-экономического развития республики в целом. Совершенствование сектора культуры, наличие уникальных памятников культуры, сохранение исторических ландшафтов и территорий позволяют привлекать инвестиции в регион на реализацию проектов в сфере культуры.
В этой ситуации одним из приоритетных направлений деятельности органов государственного управления становится социальное регулирование. Оно необходимо прежде всего потому, что именно государство по Конституции призвано обеспечить реализацию принципа доступности для своих граждан источников удовлетворения культурных потребностей. Именно поэтому Министерством культуры РК была разработана, а правительством республики в 1999 г. утверждена концепция развития сферы культуры, в соответствии с которой культура признается одним из приоритетных направлений развития региона.
На основе концепции разработана и утверждена региональная отраслевая программа «Развитие сферы культуры в Республике Карелия на период до 2012 г.» [15], которая получила диплом лауреата национального конкурса «Инновации в региональном и местном управлении — 2002», организованного Советом Федерации Федерального Собрания РФ. В целях эффективной поддержки программы развития культурной деятельности Министерство культуры РК привлекает к формированию культурной политики ведущих представителей общественности республики. При Министерстве действует система консультативных и совещательных органов, призванных выработать
рекомендации по вопросам текущего и перспективного развития сферы культуры и искусства, в которую входят коллегия комитета по культуре, а также общественные и экспертные советы.
Практика реализации программы развития культуры со всей остротой поставила перед Министерством культуры РК целый комплекс стратегических и тактических задач, решать которые региональному органу управления культуры прежде не приходилось. Для повышения эффективности управления программой было необходимо сформировать команду единомышленников — не просто профессионалов, но перспективно мыслящих людей, владеющих современными технологиями управления, способных искать и находить новые возможности, привлекать ресурсы, максимально адаптивных, способных быстро и динамично вписываться в процесс реформирования [3, с. 166-167]. Это представлялось особенно важным в условиях, когда в России происходит «революция управляющих» [см.: 4, с. 56].
На федеральном уровне подготовка современных кадров в сфере управления культурой по специальным программам практически не осуществляется [см.: 3, с. 170]. Поэтому Министерство культуры РК использовало все возможности для наращивания «интеллектуального
ядра» управления [1, с. 70]. При поддержке ряда международных фондов и организаций группа специалистов была направлена на стажировку в страны Фенноскандии и США. Совместно с Московской высшей школой социальных и экономических наук была разработана и осуществлена двухлетняя учебная программа подготовки современных управленцев культуры, включавшая очное, заочное и дистанционное обучение. Сотрудники Министерства и молодые управленцы проходили обучение и повышение квалификации на базе Российской академии государственной службы при Президенте РФ, Северо-Западной академией государственной службы, Академии народного хозяйства при Правительстве РФ, других государственных вузов. Совместно с зарубежными партнерами, прежде всего — Баренцева Евро-Арктического региона, были проведены совместные семинары и тренинги по темам, связанным с развитием культурного туризма и креативной экономики.
Выстроенная Министерством культуры стратегия на развитие кадрового потенциала позволила осознанно перейти к новой концепции развития культуры республики на основе всестороннего освоения «человеческого капитала» отрасли. В условиях, когда на региональном уровне особое внимание уделяется формированию
Камирова А. Н. Модель управления сферой культуры региона
Общество и реформы
резерва управленческих кадров [8], Министерство культуры Республики Карелия приступило к реализации данного государственного проекта.
Важнейшими критериями для отбора кандидатов в состав резерва Министерства культуры Карелии были определены:
— мотивация труда и гражданская позиция (интересы, стремления, амбиции);
— профессионализм и компетентность (образование, стаж, возраст, знание деловой этики, готовность к обоснованному риску, самостоятельность в принятии решений, уровень корпоративной культуры);
— личные и потенциальные возможности (гибкость, стрессо-устойчивость, коммуникабельность, авторитетность).
Сегодня Министерство культуры РК видит свою задачу в создании такой среды для формирования управленческой элиты культуры, где опре деляющими будут непрерывное самообразование, развитие компетентности, организация различных форм партнерства. Особое внимание уделяется развитию корпоративной культуры. Эта новая, творческая модель управления, которая приходит на смену авторитарной и демократической, широко применяется в развитых странах мира и уже имеет свои результаты.
1. Атаманчук Г. В. Управление и персонал государственного аппарата // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2008. № 2. С. 66-77.
2. Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М., 2007.
3 Востряков Л. Е. Наброски к социально-политическому портрету региональных управленцев культурой // Политэкс: Политическая экспертиза. 2006. № 4. С. 166-177.
4. Зуев С. Э., Васецкий А. А. Государственная региональная политика: подходы к оценке эффективности // Управленческое консультирование. 2009. № 4. С. 52-70.
5. Кнорринг В. И. Теория, практика и искусство управления. М, 2007.
6. Культурная политика России. История и современность. Два взгляда на одну проблему. М., 1998.
8. Нестеров А. Г. Новые подходы к формированию резерва управленческих кадров: опыт субъектов Федерации СЗФО // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2009. № 1. С. 4-13.
9. О библиотечном деле: Федеральный закон РФ от 29 декабря 1994 г. № 78-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 1. Ст. 2; Собрание законодательства РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
10. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 21 июля 2007 г.) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
11. О Министерстве культуры и по связям с общественностью Республики Карелия: Указ Главы Республики Карелия от 31 декабря 2007 г. № 192. [Электронный ресурс] // Карелия официальная.
Официальный портал органов государственной власти Республики Карелия. 111^: 1л1±р://доу. karelia.ru (дата обращения 01.03.2010).
12. О Министерстве культуры Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 406. [Электронный ресурс] // Консультант Плюс. Версия Проф. Электрон. дан. [М., 2009].
13. О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. № 22.
14. О народных художественных промыслах: Федеральный закон РФ от 6 января 1999 г. № 7-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1999 № 2. Ст. 234; Собрание законодательства РФ 2004. № 35. Ст. 3607.
15. О Региональной целевой программе «Развитие сферы культуры в Республике Карелия на период до 2012 г.»: постановление Законодательного Собрания Республики Карелия от 9 ноября 2006 г. № 49-ІУ ЗС. [Электронный ресурс] // Карелия официальная. Официальный портал органов государственной власти Республики Карелия. 111^: http://gov.karelia.ru (дата обращения 01.03.2010).
Камирова А. Н. Модель управления сферой культуры региона
