CC BY
195УДК 342.951:351.85
СПЕЦИАЛЬНЫЕ ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ КУЛЬТУРЫ
И.В. Кирисова,
магистрант Московского финансово-юридического университета МФЮА, директор МБУК «Межпоселенческая центральная библиотека Мытищинского района» E-mail: kirisova.i@yandex.ru
Аннотация: Статья посвящена анализу специальных принципов государственного управления в области культуры, в соответствии с которыми строится управление каждой отдельной отрасли сферы культуры в Российской Федерации.
ключевые слова: культура, государственное управление, государственное управление в области культуры, принципы, специальные принципы.
Abstract. This article analyzes the specific principles of public administration in the field of culture, according to which the management of each separate branch of culture in the Russian Federation is being constructed.
Keywords: culture, state administration, state administration in the field of culture, principles, special principles.
Уже более двухсот лет руководство всеми государственными делами в России строится и осуществляется на основе отраслевого принципа [1, с. 2-11], а так как сфера культуры является одной из важнейших отраслей в любой стране, то от эффективности реализации ее государственного регулирования зависит успешное развитие всей страны в целом. Государственное регулирование в любой отрасли строится в первую очередь на соответствующих принципах.
В действующем законодательстве Российской Федерации понятие «правовое регулирование культуры» нормативно не закреплено и сводится лишь к понятию «государственная культурная политика (политика государства в области культурного развития)» - совокупность принципов и норм, которыми руководствуется государство в своей
деятельности по сохранению, развитию и распространению культуры, а также сама деятельность государства в области культуры [2]. Таким образом, государственное управление в области культуры - это исполнительная и распорядительная деятельность государственных и наделенных государственными полномочиями муниципальных органов в целях реализации политики государства в области культурного развития, обеспечения государственной поддержки культуры, гарантий невмешательства государства в творческий процесс, регулирования деятельности организаций культуры, практического осуществления культурно-воспитательной функции государства.
Необходимо отметить, что государственное регулирование культуры имеет весьма специфический характер - оно сводится в основном к заботе о развитии духовно-интеллектуальной жизни, созданию государством соответствующих условий, поддержке прогрессивных направлений, но государственные органы не вмешиваются в творческий процесс художественных и иных коллективов, в творческий труд художника, артиста, писателя [3, с. 81]. И применяют полномочия запрета только лишь в случаях, прямо предусмотренных законом.
На основании изложенного следует отметить, что для успешного государственного управления в области культуры необходимо строго придерживаться определенных принципов, ибо принцип - это основополагающее начало (идея), которое характеризует содержание и процесс развития чего-либо [4, с.1057].
Говоря о принципах государственного управления в области культуры в РФ, необходимо исходить из того, что они определяются, во-первых, теми задачами, которые стоят перед государством в регулировании данной сферы, во-вторых, правами человека и гражданина в данной сфере, закрепленными как в Конституции РФ, так и в иных нормативных актах.
Следовательно, существуют как общие принципы государственного управления культурой, так и специальные.
Общие принципы государственного управления в области культуры складываются непосредственно из общих принципов, характерных для деятельности исполнительной власти в целом и конституционных принципов, касающихся прав и свобод граждан в данной сфере.
Общие принципы деятельности исполнительной власти выражают ее юридическую природу, характеризуют сущность механизма административно-правового регулирования, конкретизируют консти-
туционные положения административно-правового характера относительно функционирования исполнительной власти [5, с. 343].
Следовательно, общие принципы есть не что иное, как перефразированные и собранные вместе принципы народовластия, обеспечение гарантий свободы литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания и т.д.
А какие же специальные принципы государственного управления в области культуры?
Специальные принципы государственного управления в области культуры - это такие принципы, в соответствии с которыми строится управление каждой отдельной группой правоотношений сферы культуры, выделенной на основе общности предмета регулирования и стоящих задач, закрепленных в определенных нормативно-правовых актах.
В зависимости от предмета регулирования группами правоотношений могут выступать правоотношения, возникающие в области регулирования музейного фонда, библиотечного дела, охраны объектов культурного наследия, деятельности учреждений культуры и т.д.
В связи с этим специальные принципы государственного управления в области культуры также характеризуют и во многом определяют внутрисистемные связи органов государственного управления в области культуры.
Как уже отмечалось ранее, и общие, и специальные принципы устанавливают основные положения, которыми необходимо руководствоваться при решении задач, поставленных перед государством в области культуры.
Основы законодательства РФ о культуре в ст. 3 перечисляют следующие задачи:
■ обеспечение и защита конституционного права граждан РФ на культурную деятельность;
■ создание правовых гарантий для свободной культурной деятельности объединений граждан, народов и иных этнических общностей Российской Федерации;
■ определение принципов и правовых норм отношений субъектов культурной деятельности;
■ определение принципов государственной культурной политики, правовых норм государственной поддержки культуры и гарантий невмешательства государства в творческие процессы.
Аналогичные задачи в своем большинстве дублируются и в правовых актах субъектов РФ, посвященных данному вопросу. Например, в ст. 4 Закона Московской области от 22 июля 2013 г. № 81/2013-03 «О государственной политике в сфере культуры в Московской области» три из указанных задач изложены с дополнением словосочетания «на территории Московской области».
Перечисленные задачи являются общими для всей сферы культуры и конкретизируются в каждом нормативном правовом акте, посвященном конкретным правоотношениям. Так, например, исходя из смысла положений Закона о культурном наследии задачами государственного управления в данной области культуры являются:
■ обеспечение сохранения объектов культурного наследия (их выявление, постановка на государственную охрану и учет);
■ определение принципов государственной охраны объектов культурного наследия;
■ установление особенностей владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия;
■ популяризация объектов культурного наследия.
Принимая во внимание изложенное, на основе анализа статей нормативно-правовых актов данной сферы можно выделить следующие специальные принципы государственного управления в сфере культуры, необходимые для достижения поставленных задач:
■ принцип специальных форм государственной защиты сферы культуры;
■ принцип сочетания государственной, муниципальной и иных форм собственности в сфере культуры, установление особенностей владения, пользования и распоряжения культурными ценностями;
■ дифференциация государственного управления в зависимости от объекта и уровня;
■ учет особенностей (специфики) региона, в котором осуществляется государственное управление в области культуры.
Следует подробнее рассмотреть каждый из этих принципов.
принцип специальных форм государственной защиты сферы культуры
Данный принцип вытекает из особенностей самой сферы культуры: преобладание духовного (нематериального) характера осуществляе-
мой деятельности, недопустимость вмешательства в творческий процесс, некоммерческий характер, невосполнимость и большое значение для последующих поколений, особенности движимых и недвижимых культурных ценностей как предметов культуры и как имущества и др. Принцип специальных форм государственной защиты сферы культуры также следует из специфического правового регулирования (законодательства) в области культуры и тесно связан с гарантиями государства невмешательства в творческий процесс.
Так, одной из форм является финансовая поддержка со стороны государства. В соответствии со ст. 29 Основ законодательства РФ о культуре Правительство РФ разрабатывает федеральные государственные программы сохранения и развития культуры, воплощающие культурную политику государства и пути ее реализации. Аналогичное положение предусматривает ст. 4. Закона Московской области «О государственной политике в сфере культуры в Московской области», а ст. 5 дополнительно определяет программно-целевое планирование и финансирование, а также обеспечение множественности источников финансирования культурной деятельности в качестве одного из приоритетных направлений государственной политики в области культуры Московской области.
Ежегодно в бюджетах всех уровней (федеральном, региональном, местном) предусматривается финансирование сферы культуры. Так, в соответствии с приложением № 10 к Федеральному закону от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» [6] (далее - Закон о федеральном бюджете) существенные бюджетные ассигнования выделены по следующим статьям расходов: «Мероприятия по поддержке и развитию культуры, искусства, кинематографии, средств массовой информации и архивного дела», «Дворцы и дома культуры, другие учреждения культуры и средства массовой информации», «Обеспечение деятельности особо ценных объектов (учреждений) культурного наследия народов РФ» и т.д. Также происходит постоянное финансирование в виде субсидий и субвенций на конкретные мероприятия в сфере культуры (пример: создание Библиотеки им. Б.Н. Ельцина).
В рамках постановления Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 186 «О Федеральной целевой программе "Культура России" (20122018 гг.)» [7] происходит целевое финансирование мероприятий в
сфере культуры. Указанным документом рекомендовано принять аналогичные региональные целевые программы в субъектах РФ. Так, на территории Московской области была разработана и утверждена долгосрочная целевая программа «Развитие сферы культуры на территории Московской области на 2013-2015 годы», утвержденная постановлением Правительства Московской области от 28.08.2012 № 1060/32 «Об утверждении долгосрочной целевой программы Московской области «Развитие сферы культуры на территории Московской области на 2013-2015 годы» [8].
Еще одной составляющей финансовой поддержки сферы культуры, как отмечают некоторые исследователи [9, с. 838], является внедрение в последние годы в экономическую и организационно-творческую жизнь органов управления и организаций культуры принципа применения так называемого социально-творческого заказа. При этом способе финансирования для всех субъектов культурной деятельности создаются равные возможности на получение бюджетных средств. Процедура перечисления средств подобна процедуре финансирования программ.
Необходимо отметить, что сфера культуры всегда была и остается преимущественно расходной частью. Хотя в настоящее время учреждениям культуры и предоставлено право самостоятельно формировать свою ценовую политику, а также принят Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» [10], предоставляющий им больше финансовой свободы, сфера культуры по-прежнему остается малодоходной.
Причинами сложившейся ситуации выступают:
■ слабая популяризация и, как следствие, недостаточная посещаемость учреждений культуры (относительно общего объема);
■ устаревшая материальная база и необходимость расходов в связи с ее модернизацией.
Согласно ст. 46 Основ законодательства РФ о культуре, а также положений Закона об автономных учреждениях, основную нагрузку по финансированию указанных мероприятий в рамках своего бюджета несет учредитель, то есть государство или муниципальное образование в лице конкретных органов.
Финансовая ответственность учредителей учреждений культуры - еще одна экономическая гарантия принципа особых форм государственной защиты сферы культуры.
принцип сочетания государственной, муниципальной и иных форм собственности в сфере культуры, установление особенностей владения, пользования и распоряжения культурными ценностями
Данный принцип тесно связан с принципом специальных форм государственной защиты и особенно с его экономической составляющей.
Первый аспект данного принципа - это право собственности на имущество учреждений культуры. В настоящее время основная масса всех учреждений культуры (театры, музеи, библиотеки, архивы, образовательные учреждения культуры и пр.) является государственной либо муниципальной собственностью, и лишь малая часть (в основном - кинотеатры, парки культуры и отдыха (в части аттракционов), выставочные залы) находится в частной собственности.
До ноября 2006 г. все государственные и муниципальные учреждения культуры существовали в организационно-правовой форме - учреждение (ГУ и МУ). После вступления в законную силу Закона об автономных учреждениях часть из них перешла сначала в автономные учреждения, а позже - в автономные бюджетные учреждения. Однако общим осталось одно - собственником всего имущества является Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование. Соответственно само учреждение (автономное бюджетное учреждение, за которым на праве оперативного управления закреплено указанное имущество, не вправе самостоятельно распоряжаться им).
Наличие большого количества государственных и муниципальных учреждений культуры связано в первую очередь с исторически сложившейся и унаследованной от СССР инфраструктурой, а уже затем - с обеспечением права каждого человека и гражданина на свободный доступ к культурным и духовным ценностям.
Статья 44 Основ законодательства РФ о культуре устанавливает особый порядок приватизации имущества государственных и муниципальных (автономных) учреждений, в частности:
■ сохранение культурной деятельности в качестве основного вида деятельности;
■ сохранение профильных услуг;
■ организация обслуживания льготных категорий населения;
■ обеспечение сложившегося числа рабочих мест и социальных гарантий работникам (на срок до одного года).
Следует отметить, что случаи приватизации учреждений культуры являются скорее исключением, чем правилом.
Принцип сочетания государственной, муниципальной и иных форм собственности в сфере культуры проявляется и в положениях действующего законодательства РФ в области объектов культурного наследия и культурных ценностей.
В ст. 14 Основ законодательства РФ о культуре, а также в иных нормативных актах провозглашается, что культурные ценности могут находиться в государственной, муниципальной и частной собственности. Однако при этом делается оговорка, что порядок приобретения, условия владения, пользования и распоряжения объектами собственности в области культуры регламентируются законодательством РФ, устанавливающим перечень объектов, которые могут находиться только в государственной собственности, и обременения (ограничения) на собственников отдельных категорий культурных ценностей.
В абз. 1 ст. 44 Основ законодательства РФ о культуре указано, что культурное наследие народов Российской Федерации (в том числе культурные ценности, хранящиеся в фондах государственных и муниципальных музеев, архивов и библиотек, картинных галерей, в ассортиментных кабинетах предприятий художественной промышленности и традиционных народных промыслов, включая помещения и здания, где они расположены) не подлежит приватизации. Более того, п. 3 ст. 49 Закона о культурном наследии устанавливает, что объекты археологического наследия находятся в государственной собственности. Все движимые культурные ценности, извлеченные при охранно-спасательных работах из объекта культурного наследия, подлежат обязательной передаче в государственную часть Музейного фонда РФ (п. 9 ст. 45). Закон о Музейном фонде предусматривает, что музейные предметы и музейные коллекции, включенные в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации, являются государственной собственностью Российской Федерации (ст. 14) и не подлежат отчуждению (ст. 15). Аналогичные положения установлены в отношении национальных библиотек Российской Федерации, которые, согласно ст. 18 Закона о библиотечном деле, являются исключительной федеральной собственностью.
Указанные ограничения в форме собственности связаны с особой ценностью таких культурных ценностей для государства и общества в
целом, а также необходимостью их защиты и сохранения для будущих поколений.
Вторым аспектом рассматриваемого принципа является установление особенностей владения, пользования и распоряжения культурными ценностями. Как уже указывалось, это связано с их значимостью для общества и соответственно необходимостью контроля за их передвижением и сохранностью.
В соответствии с положениями ст.ст. 21,48, 50-56 Закона о культурном наследии на собственников (пользователей) объектов культурного наследия налагается целый ряд ограничений, в частности:
■ наличие ограничения (обременения) в свидетельстве о государственной регистрации права собственности на объект культурного наследия и соответственно обязательное заключение охранного обязательства;
■ соблюдение установленного режима содержания и использования объекта культурного наследия;
■ обеспечение доступа граждан к объекту культурного наследия;
■ обязательное согласование проведения любых видов работ на объекте культурного наследия и в его охранной зоне.
Как видно из сказанного, обременения весьма существенны и сильно ограничивают собственника во владении, пользовании и распоряжении таким имуществом. В связи с этим на практике складывается следующая ситуация: во-первых, объекты культурного наследия являются весьма «непривлекательными» в плане инвестиций (и, как следствие, их надлежащего технического содержания); во-вторых, велико количество административных правонарушений в связи с ненадлежащим исполнением собственником своих обязательств.
Отчасти, чтобы решить вышеуказанные проблемы, законодателем в новом проекте изменений к Закону о культурном наследии [11, с. 256] предусматривается, во-первых, ужесточение административной ответственности, а во-вторых, частичный возврат (компенсация) денежных средств, потраченных собственником на ремонтно-реставрационные работы на объекте культурного наследия. Однако до настоящего времени не совсем ясно, каким образом будет реализовываться механизм компенсаций (путем налоговых вычетов, прямого софинансирования или как-то иначе). Также это по-прежнему не решает вопрос, когда речь идет о здании-памятнике, являющемся многоквартирным жилым домом или торгово-офисным, с большим количеством собственников.
Третий аспект рассматриваемого принципа - ограничения в перемещении движимых материальных культурных ценностей (на практике именуемых движимыми объектами культурного наследия). Так, до 18 февраля 2002 г. действовал Указ Президента РФ от 30 мая 1994 г. № 1108 «О реализации предметов антиквариата и создании специально уполномоченного органа государственного контроля по сохранению культурных ценностей» [12, с. 256] (далее - Указ о реализации предметов антиквариата), которым ограничивался свободный оборот движимых культурных ценностей, что создавало условия для контроля за их появлением на рынке, движением и дальнейшей судьбой. В настоящее время данный Указ отменен и перемещение культурных ценностей контролируется только лишь:
1. При перемещении через Государственную границу РФ. Так, ст. 9 Закона о вывозе и ввозе культурных ценностей устанавливает ряд ограничений, связанных с перемещением культурных ценностей через Государственную границу РФ, и содержит перечень категорий культурных ценностей, не подлежащих вывозу из Российской Федерации:
■ движимые предметы, представляющие историческую, художественную, научную или иную культурную ценность и отнесенные в соответствии с действующим законодательством к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, независимо от времени их создания;
■ движимые предметы, охраняемые государством и внесенные в охранные списки и реестры в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, независимо от времени их создания;
■ культурные ценности, постоянно хранящиеся в государственных и муниципальных музеях, архивах, библиотеках, других государственных хранилищах культурных ценностей Российской Федерации. По решению уполномоченных государственных органов данное правило может быть распространено на иные музеи, архивы, библиотеки;
■ культурные ценности, созданные более 100 лет назад, если иное не предусмотрено настоящим Законом.
Также устанавливается специальный порядок проведения государственной экспертизы культурных ценностей, подлежащих вывозу.
2. При смене собственника культурных ценностей и коллекций, зарегистрированных в Государственном каталоге Музейного фонда РФ, Национальном библиотечном фонде, Архивном фонде РФ. При этом необходимо обратить внимание именно на факт наличия включения в
фонд. Данная формулировка закона фактически означает, что любые культурные ценности, не включенные в Музейный фонд РФ, не имеющие статуса книжного памятника, не являющиеся особо ценным или уникальным архивным документом, подлежат абсолютно свободному обороту на территории Российской Федерации.
На практике такая бесконтрольность стала основным фактором, способствующим уничтожению и повреждению объектов археологического наследия с целью незаконного извлечения (хищения) из них культурных ценностей (так называемых в науке археологических артефактов), так как в дальнейшем факт и основания приобретения данных культурных ценностей не надо нигде регистрировать, а соответственно и не контролируются последующие сделки с ними.
Анализируя действующее законодательство, регулирующее данный вопрос, можно отметить следующие причины возникновения такой ситуации: в соответствии со ст. 45 Закона о культурном наследии, ст. 3 Закона о Музейном фонде и ст. 7 Закона о вывозе и ввозе культурных ценностей все предметы (археологические артефакты), извлеченные из объекта археологического наследия, являются не только культурными ценностями, но и фактически должны стать музейными предметами. Более того, при их законном извлечении они должны быть переданы в государственную часть Музейного фонда РФ. Однако ни в Законе о Музейном фонде, ни в Положении о Музейном фонде Российской Федерации [13,с. 256], ни в иных нормативных актах РФ нигде не содержится четкого указания на то, что данные культурные ценности (археологические артефакты) в отрыве от объекта культурного наследия (памятника археологии) могут быть только лишь исключительно в государственной собственности и подлежат немедленной безвозмездной обязательной передаче государству. А тот факт, что ст. 20 Закона о Музейном фонде предусматривает добровольный заявительный порядок для включения предметов в негосударственную часть Музейного фонда РФ, дает возможность уклоняться владельцам таких археологических артефактов от предоставления их в соответствующие уполномоченные органы для проведения их экспертизы, обоснования законности их приобретения, регистрации и последующего учета их движения. Положения Гражданского кодекса РФ в части таких понятий, как «находка» и «клад» (ст.ст. 227, 228, 233 ГК РФ), позволяют беспрепятственно обосновывать факт приобретения большого количества незаконно добытых ар-
хеологических артефактов. А п. 2 ст. 233 ГК РФ, предусматривающий возможность выкупа государством предметов «клада», в случае, если они являются культурными ценностями, фактически не только не работает, но и поощряет такие незаконные раскопки. Разрешительный порядок (лицензирование) торговли культурными ценностями (в том числе археологическими артефактами), как уже указывалось выше, также отсутствует.
Таким образом, для коренного изменения сложившейся ситуации и обеспечения эффективной реализации рассматриваемого принципа сочетания государственной, муниципальной и иных форм собственности в сфере культуры, установления особенностей владения, пользования и распоряжения культурными ценностями необходимо на федеральном уровне законодательно закрепить следующие нормы:
■ принять Федеральный закон, регулирующий гражданский оборот предметов антиквариата и археологических артефактов и содержащий положения, устанавливающие: понятие «археологические артефакты» и «предметы антиквариата», а также их категории; исключительную государственную собственность на отдельные категории археологических артефактов и их автоматическое включение в состав государственной части Музейного фонда РФ; обязанность каждого человека, находящегося на территории РФ, владеющего предметом, подпадающим под понятие «археологический артефакт», представлять его в уполномоченный государственный орган для проведения соответствующей экспертизы (в случае, если на данный предмет отсутствует уже ранее выданное заключение или иной аналогичный документ); процедуру передачи археологических артефактов определенных категорий в собственность государства (с компенсацией в случае доказанности законных оснований приобретения) с возможностью самостоятельного хранения и демонстрационного показа (аренды) на штатной основе (для частных музеев); установить особенности процедурно-процессуального механизма законного изъятия уполномоченными государственными органами археологических артефактов с соблюдением гарантий конституционного права собственности; процедуру автоматического включения культурных ценностей, прошедших экспертизу, не являющихся археологическими артефактами, но подпадающих под определение «музейный предмет» (ст. 3 Закона о Музейном фонде), в состав негосударственной части Музейного фонда РФ; процедуру гражданского
оборота «предметов антиквариата» - необходимость их экспертизы, учета, регистрации сделок; полномочия соответствующих государственных органов в вышеуказанной сфере.
принцип дифференциации государственного управления в зависимости от объекта и уровня
Необходимо отметить, что для эффективного государственного управления в сфере культуры, как и для процесса управления в целом, наиболее характерен императивный метод. Однако, как уже указывалось ранее, государство при управлении сферой культуры старается не вмешиваться в творческий процесс, регулируя лишь финансовую составляющую и организационную часть. Таким образом, осуществляется дифференцированное управление в зависимости от особенностей регулируемых общественных отношений.
Так, при регулировании общественных отношений в области объектов культурного наследия государство:
■ устанавливает ограничения в области владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия;
■ регулирует порядок выявления и учета объектов культурного наследия;
■ налагает ограничения при проведении различных видов работ на объекте культурного наследия и в его охранной зоне;
■ устанавливает процедуру государственного контроля за состоянием объектов культурного наследия (государственную охрану).
Иными словами, государство регулирует общественные отношения путем установления ограничений и предписания необходимых действий. Такой подход обусловливается тем, что общественные отношения в данной области направлены прежде всего на сохранение уже созданных материальных культурных ценностей, а не на создание новых.
Подобным образом обстоит ситуация и с государственным управлением отношений в области Музейного фонда и библиотечного дела, где государство также осуществляет контроль учета, обращения и хранения культурных ценностей, с той лишь разницей, что в данном случае законодательство и методы, по сути, не столь строги (меньшее количество предписаний, отсутствие административной ответствен-
ности, большая направленность на регулирование оборота и предоставление услуг).
Особое место занимает подход государства в регулировании отношений по перемещению культурных ценностей через Государственную границу РФ. Здесь полностью действуют методы запрета и предписания без каких-либо диспозитивных норм.
Иначе обстоит дело при государственном управлении театрами, образовательными учреждениями культуры, средствами массовой информации.
В данном случае происходит процесс создания новых материальных и духовных культурных ценностей, в связи с чем государство устанавливает лишь единственное ограничение - создаваемые культурные ценности не должны вести к пропаганде войны, насилия и жестокости, расовой, национальной, религиозной, классовой и иной исключительности или нетерпимости, порнографии. Большинство же норм в данных правоотношениях имеет диспозитивный характер и направлено на установление общих (организационных) правил регистрации права на созданные культурные ценности, защиту их как интеллектуальной собственности. При регулировании данных отношений государство в основном осуществляет финансовую поддержку и управление имуществом.
Рассматривая указанный принцип с точки зрения дифференциации государственного управления в зависимости от уровня, можно увидеть, что он базируется на таких общих принципах, как единство исполнительной власти и федерализм. В связи с тем, что вопросы культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, общие положения регулирования в области культуры устанавливаются на федеральном уровне, а на региональном они лишь конкретизируются с учетом местных особенностей и дополняются в части, не урегулированной федеральным законодательством. При этом действующим законодательством РФ устанавливаются органы специальной компетенции, которые вправе осуществлять государственное управление в отношении тех или иных правоотношений сферы культуры. Например, федеральный орган исполнительной власти Министерство культуры РФ имеет право осуществлять регулирование в отношении объектов культурного наследия федерального значения, а региональный орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный в данной сфере, - в отношении объектов
культурного наследия федерального, регионального и местного значения. Более подробно данный вопрос будет освещен в следующем разделе настоящей работы.
принцип учета особенностей (специфики) региона, в котором осуществляется государственное управление в области культуры
Российская Федерация является федеративным многонациональным государством; ее территория - самая большая в мире - географически охватывает районы от Крайнего Севера до субтропиков. На территории РФ проживает более 100 народов и народностей. Указанные факторы обязывают государство учитывать особенности соответствующего региона страны, где осуществляется государственное регулирование. Отчасти именно с этой целью ст. 72 Конституции РФ относит управление культурой к совместным полномочиям, так как предусмотреть всю специфику на федеральном уровне, не имея органов на местах и соответственно не обладая полнотой информации, невозможно.
В ст. 21 Основ законодательства РФ о культуре государство провозглашает право на национально-культурную автономию - право этнических общностей на свободную реализацию своей культурной самобытности посредством создания на основании волеизъявления населения или по инициативе отдельных граждан национальных культурных центров, национальных обществ и землячеств.
Законодательством предусмотрено, что национальные культурные центры, национальные общества и землячества вправе:
■ разрабатывать и представлять в соответствующие органы государственной власти и управления предложения о сохранении и развитии национальной культуры;
■ проводить фестивали, выставки и другие аналогичные мероприятия;
■ содействовать организации национального краеведения, охране национальных исторических и культурных памятников, созданию этнографических и иных музеев;
■ создавать национальные клубы, студии и коллективы искусства, организовывать библиотеки, кружки и студии по изучению национального языка, общероссийские, региональные и иные ассоциации. Ста-
тья 22 Основ законодательства РФ о культуре предусматривает протекционизм государства в отношении культур малочисленных этнических общностей.
На федеральном уровне установлен ряд финансовых и налоговых льгот в зависимости от принадлежности к народности, этнической общности и пр., а также от географического положения района (например, доплаты за работу в условиях Крайнего Севера).
В заключении необходимо отметить, что различные ученые выделяют и иные специфические принципы государственного управления в области культуры. Так, в частности, Е.В. Сазонникова предлагает конституционно закрепить такие принципы, как принцип единства культурного пространства и принцип культурного разнообразия [14, с.256]. Эти принципы также были рассмотрены в данной статье, но в рамках других формулировок (например, принцип учета специфики регионов является не чем иным, как принципом культурного разнообразия).
ЛИТЕРАТУРА
1. Манохин В.М. Отраслевой принцип в организации государственного управления // Административное право и процесс. 2008. № 1.
2. Основы законодательства Российской Федерации о культуре: Постановление Верховного Совета РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-1 (утв. Верховным Советом РФ 9 октября 1992 г. № 3612-1; ред. от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ) // Ведомости съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 46. Ст. 2615; 2010. № 19. Ст. 2291.
3. Чиркин В.Б. Государственное и муниципальное управление: учебник. - М., 2003.
4. Советский энциклопедический словарь. 2-е изд. - М., 1983.
5. Старилов Ю.Н. Административное право. В 2 ч. - Воронеж, 1998. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы.
6. О федеральной целевой программе «Культура России (2012— 2018 гг.)»: Постановление Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 18 6 // Собрание законодательства РФ. 2012. № 13. Ст. 1516.
7. О долгосрочной целевой программе «Развитие сферы культуры на территории Московской области на 2013-2015 годы»: Постановление Правительства Московской области от 28.08.2012 № 1060/32.
8. КомароваЛ.В. Механизм финансирования учреждений культуры // Финансовое право. 2008. № 6; Врублевская М.В. Бюджетная система Российской Федерации. 3-е изд., испр. и перераб. - М., 2004.
9. Об автономных учреждениях: Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ (в ред. от 18 июля 2011 г. № 239-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 45. Ст. 4626; 2011. №30. Ст. 4587.
10. О проекте Федерального закона № 163864-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и в отдельные законодательные акты Российской Федерации»: Постановление ГД ФС РФ от 17 марта 2010 г. № 3358-5 ГД // Собрание законодательства РФ. 2010. № 13. Ст. 1409.
11. О реализации предметов антиквариата и создании специально уполномоченного органа государственного контроля по сохранению культурных ценностей: Указ Президента РФ от 30 мая 1994 г. № 1108 // Собрание законодательства РФ. 1994. № 6. Ст. 587 (утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 18 февраля 2002 г. № 184).
12. Об утверждении Положений о Музейном фонде Российской Федерации, о Государственном каталоге Музейного фонда Российской Федерации, о лицензировании деятельности музеев в Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 12 февраля 1998 г. № 179 (вред, от 8 мая 2002 г. № 302) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 8. Ст. 949; 2002. № 20. Ст. 1859.
13. Сазонникова Е.В. О конституционном закреплении принципов культурного развития // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 11.
