CC BY
74
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2010. № 1 (22). С. 49-55. © М.А. Князькова, 2010
УДК 347.73
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ НОВЕЛЛЫ ПОДДЕРЖКИ МАЛОГО БИЗНЕСА:
ОЦЕНКА И ПЕРСПЕКТИВЫ
LEGISLATIVE NOVELS OF SMALL BUSINESS APPROVAL: ESTIMATION AND PROSPECTS
М.А. КНЯЗЬКОВА M.A. KNYASKOVA
Исследуются меры финансово-правовой поддержки малого предпринимательства в условиях финансового кризиса. Особое внимание уделяется изменениям законодательства в сферах налогообложения, кредитования, проверок субъектов малого бизнеса, а также предоставления им помещений.
Measures of financial-law support of small enterprise are researched. Particular attention is given to legislative changes of taxation, crediting, control of small business owners and also allocation of accommodation.
Ключевые слова: малый бизнес, антикризисные меры, финансы, налогообложение.
Key words: small business, supporting, finances, taxation.
Одним из необходимых условий нормального функционирования рыночной экономики является деятельность малого бизнеса. Отличительной чертой малого бизнеса является доступность его организации и ведения для широкого круга лиц ввиду того, что малое предпринимательство не требует крупных финансовых вливаний, больших материальных и трудовых ресурсов. Вместе с тем это преимущество может обернуться недостатком на определенных этапах экономического развития - специфика малого бизнеса делает его особенно уязвимым по отношению к внешним воздействиям. Вследствие этого есть основания утверждать, что в период финансового кризиса малому бизнесу должно уделяться особое внимание со стороны государства.
Анализ последних изменений законодательства показывает, что государство озабочено наступлением финансового кризиса и предпринимает меры по поддержке малых предприятий. Часть из них рассчитана на оказание помощи предпринимательству в целом и малому бизнесу как его составляющей; другая же часть имеет целевую направленность и предназначена для предоставления поддержки именно малому производите-
лю. Поэтому целесообразно рассматривать указанные меры по сферам их применения.
Так, существенные изменения произошли в сфере регулирования налоговых отношений. Можно выделить следующие основные нововведения:
Важной новеллой стало изменение порядка вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах, улучшающих положение налогоплательщиков. С 1 октября 2008 г. такие акты могут вступать в силу со дня их опубликования, если прямо предусматривают это. Очевидно, что такая норма направлена на обеспечение государству возможности наиболее оперативно реагировать на негативные изменения экономической обстановки.
Заслуживают внимания изменения порядка и условий взимания отдельных налогов. Среди наиболее значимых изменений можно выделить снижение ставки налога на прибыль с 24 до 20 % за счет сумм налога, подлежащих зачислению в федеральный бюджет. Кроме того, субъектам РФ предоставлено право снижать ставку по налогу на прибыль в части налога, подлежащего зачислению в региональный бюджет.
Изменения претерпели и некоторые нормы, регулирующие расчет суммы налога
на добавленную стоимость и порядок его уплаты. Наиболее существенным среди этих изменений является предоставление налогоплательщикам права уплачивать сумму налога равными долями не позднее 20-го числа каждого из трех месяцев, следующего за истекшим налоговым периодом. Таким образом, предприниматели приобрели возможность воспользоваться рассрочкой по уплате НДС. Среди нововведений можно отметить и расширение перечня документов, любой из которых налогоплательщик вправе представить для подтверждения обоснованности применения нулевой налоговой ставки по НДС к экспортным операциям.
Изложенные новеллы, безусловно, в определенной мере облегчают налоговое бремя налогоплательщиков. С другой стороны, роль этих изменений для малого бизнеса снижается, поскольку многие субъекты малого предпринимательства освобождены от обязанностей по уплате НДС и налога на прибыль в связи с переходом на систему налогообложения в виде ЕНВД либо УСН. Вместе с тем некоторые изменения улучшили положение плательщиков налога в виде УСН. Так, можно отметить положительные организационные решения, касающиеся порядка уплаты налога. Налоговая декларация теперь будет предоставляться только по итогам налогового периода (календарного года); налогоплательщики упрощенной системы налогообложения освобождаются от обязанности представления налоговых расчетов по авансовым платежам по транспортному налогу и земельному налогу; налогоплательщики вправе ежегодно менять выбранный ими объект налогообложения («доходы» на «доходы минус расходы»), не дожидаясь истечения трехлетнего срока; уточнены правила перехода организации с упрощенной системы на общий режим налогообложения. Кроме того, субъектам Федерации предоставлено право снижать ставку налога, уплачиваемого в связи с применением УСН, с 15 до 5 % для тех категорий налогоплательщиков, которые выбрали объектом налогообложения доходы, уменьшенные на величину расходов.
Изменения налогового законодательства улучшили положение и сельскохозяйственных производителей, значительная часть ко-
торых является субъектами малого бизнеса. Так, пролонгирована до 2012 г. норма о применении нулевой налоговой ставки по налогу на прибыль организаций для сельскохозяйственных производителей, не перешедших на ЕСХН по деятельности, связанной с реализацией произведенной и переработанной ими сельскохозяйственной продукции. Нововведениям подвергся и специальный налоговый режим ЕСХН. Теперь перейти на ЕСХН вправе организации, имеющие филиалы (ранее это было запрещено); увеличен перечень расходов, учитываемых при ЕСХН.
Уже сегодня стали очевидными некоторые результаты преобразования налогового законодательства. Во-первых, сборы налога на прибыль и НДС резко упали - более чем в 5 раз, как указывает газета «Коммерсант», ссылаясь на обнародованные Министерством финансов РФ данные. В связи с этим Минфин России в ближайшее время намерен предложить меры по компенсации регионам выпадающих доходов в связи со снижением ряда налогов. Об этом, выступая на заседании Совета Федерации, заявил заместитель министра финансов РФ С. Шаталов, указав, что это может быть либо помощь субъектам, либо передача части налоговых поступлений на региональный уровень, в частности, акцизы на моторное топливо или части акциза на алкоголь. По его словам, в ближайшее время какая-либо из этих компенсаций будет регионам предложена, а потери бюджетов в связи со снижением налогового бремени оцениваются в 550-560 млрд рублей. Однако большая часть выпадающих доходов приходится на федеральный бюджет. Во-вторых, налоговые службы ожидают увеличения количества правонарушений со стороны налогоплательщиков, злоупотребляющих установленным антикризисными мерами улучшением своего положения [1].
Целью оказания поддержки малому бизнесу имело также принятие Государственной Думой РФ 19 декабря 2008 г. двух законов, направленных на ликвидацию административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности. Законопроекты были разработаны и внесены в Госдуму Правительством РФ в рамках выполнения Указа Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по лик-
видации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» [2]. Федеральные законы «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [3] и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части исключения внепроцессуаль-ных прав органов внутренних дел РФ, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности» [4] закрепляют важные преобразования в правовом статусе предприятий малого бизнеса. Так, значимым фактором, стимулирующим организацию малого бизнеса, является введение преимущественно уведомительного порядка начала предпринимательской деятельности в тех сферах, где малый бизнес занимает практически 3/4 соответствующего сектора экономики - в сфере гостиничного бизнеса, бытовых услуг, оптово-розничной торговли, перевозки людей и грузов, а также общепита.
Существенные изменения затронули сроки и периодичность проверок субъектов предпринимательской деятельности. Прежде всего, будет осуществляться документарная проверка, которая не столь обременительна для предпринимателей и не отвлекает их от осуществляемой ими деятельности. В отношении одного предпринимателя проверка будет проводиться 1 раз в 3 года. Установлен общий срок проверки, который не может превышать 20 рабочих дней. Срок проведения проверки в отношении одного субъекта малого предпринимательства не может превышать пятьдесят часов для малых предприятий и пятнадцать часов для микропредприятий в год. Каждый предприниматель после того, как Генеральная прокуратура РФ сформирует сводный план плановых проверок, сможет с ним ознакомиться на сайте Генеральной прокуратуры РФ. Чиновники будут обязаны ежегодно представлять отчет об эффективности контрольно-надзорной деятельности Правительству РФ. Одновременно органы внутренних дел лишаются права осуществлять проверки и ревизии в сфере финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности предприятий. Должностные лица органов внутренних дел при проведении таких мероприятий должны
будут руководствоваться только процедурами и порядком их применения, прямо предусмотренными УПК РФ и КоАП РФ. Реализация положений закона позволит ликвидировать необоснованные проверки предпринимательской деятельности и сократить коррупцию, связанную с реализацией контрольно-надзорных функций.
Вместе с тем некоторые положения указанных законов, на наш взгляд, являются спорными и допускают неоднозначное толкование. К примеру, проанализировав норму о продолжительности проверок предпринимателей, можно сделать вывод о том, что каждый из контролирующих органов имеет право проверять малое предприятие 50 часов в течение года. Норма прямо не закрепляет, что общее количество времени для всех контролирующих органов в совокупности не может превышать 50 часов в год.
С критикой норм указанных законов выступили и объединения предпринимателей. Так, общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ» указывает, что особую настороженность вызывает новое основание для проведения внеплановой проверки - «нарушение прав потребителей» (в случае обращения граждан), которое может быть использовано как средство недобросовестной конкуренции. Кроме того, «ОПОРА РОССИИ» неоднократно предлагала изменить концептуальную основу государственного контроля (надзора), что также не нашло отражения в тексте законопроекта. В большинстве стран с развитой рыночной экономикой превалирует превентивная функция государственного контроля (надзора). Главенствующая роль отведена профилактике нарушений обязательных требований, которая выражается в вынесении предписаний об их устранении, выдаче соответствующих рекомендаций и оказанию содействия предпринимателям. «В отечественной правоприменительной практике проверки, как правило, оказываются “карательными” акциями. Контрольно-надзорные органы в подавляющем большинстве случаев нередко одновременно со своими основными функциями осуществляют и рассмотрение дел об административных правонарушениях, что нелогично», считают в Центре экспертизы
«ОПОРЫ РОССИИ». Вместе с тем, несмотря на очевидную необходимость законодательного закрепления и реализации профилактической функции, полагаем, что в настоящий момент отсутствуют основания для рассмотрения вопроса об ограничении контрольнонадзорных органов в области административной юстиции.
Налогоплательщиками и объединениями предпринимателей были выдвинуты дополнительные предложения, направленные на облегчение их налогового бремени. Так, часто звучат требования снижения ставки по НДС или отмены этого налога с заменой его налогом с оборота. Представляется, все возможные изменения, касающиеся косвенных налогов, должны быть всесторонне взвешены
- слишком велика их доля в объеме всех налоговых поступлений бюджетов бюджетной системы РФ. Скоропалительные решения этого вопроса являются, по нашему мнению, неразумными и даже опасными для всей существующей налоговой системы.
Также были предложены и иные меры антикризисного характера. К примеру, Руководитель администрации Президента РФ С. Нарышкин предлагает поощрять бизнес, успешно прошедший финансовые проверки, «контрольными каникулами» на 2-3 года. Кроме того, предприниматели рассчитывают на двухлетний налоговый кредит малому и среднему бизнесу и понижение ставки рефинансирования в России. Глава общественной организации «Деловая Россия» Б. Титов обратился к Председателю Правительства РФ с просьбой дать небольшим предприятиям обрабатывающей промышленности налоговый кредит. Такого рода меры, на наш взгляд, являются более предпочтительными, нежели изменения в налоговом законодательстве.
Особого внимания в свете разработки мер по преодолению финансового кризиса заслуживает вопрос об особенностях предоставления субъектам малого бизнеса в пользование или в собственность государственного и муниципального недвижимого имущества. На настоящий момент действует ряд законов, в большей или меньшей степени регламентирующих этот вопрос. Федеральные законы «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» от 24 июля 2007 г. [5] и «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. [6] предусматривают возможность создания на региональном уровне фондов имущественной поддержки малого и среднего бизнеса путем формирования перечней государственного и муниципального недвижимого имущества, которое может быть использовано только в целях предоставления его во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе субъектам малого и среднего предпринимательства. Федеральный закон № 159-ФЗ от 22 июля 2008 г. [7], получивший название закона о «малой приватизации», предоставляет малому бизнесу право преимущественной приватизации арендуемых помещений. Указанный закон предусматривает выкуп малыми предприятиями недвижимого имущества вне аукционов и торгов. Период рассрочки оплаты и предельный размер площади имущества для соответствующей территории устанавливает каждый регион до 1 января 2009 г. Министерство экономического развития РФ уже приступило к мониторингу исполнения этого федерального закона, потому что, по словам заместителя министра экономического развития РФ А. Поповой, «не во всех регионах его нормы реализуются благополучно». Несмотря на это, в большинстве субъектов РФ приняты соответствующие законы во исполнение ФЗ № 159-ФЗ.
Менее удачно решается вопрос о порядке заключения договоров аренды государственной и муниципальной недвижимости с субъектами малого предпринимательства. 30 июня 2008 г. в ФЗ «О защите конкуренции» были внесены изменения [8], обязывающие региональные власти выносить заключение договоров аренды на конкурсы и аукционы с утратой арендатором - малым предприятием преимущественного права на пролонгацию договора. Таким образом, окончательный размер арендной платы будет определяться по результатам конкурса или аукциона. Очевидно, что крупные предприятия находятся в более выгодном положении и способны предложить больший размер арендной платы, нежели субъекты малого бизнеса. В первоначальном варианте закона даже религиозные организации должны были участвовать в аукционах за право аренды
помещений, в которых они размещаются, однако 15 октября 2008 г. Государственная Дума РФ приняла поправки, отменяющие это одиозное требование. Впоследствии вступление в силу этих изменений было отложено до 1 июля 2010 года. По нашему мнению, рассматриваемый закон препятствует реализации мер имущественной поддержки малого бизнеса, что вызывает необходимость отмены его в этой части.
Оказание финансовой поддержки малому бизнесу должно предполагать решение и другого существующего вопроса - вопроса кредитования малых предпринимателей. Многие банки уже сократили объемы финансирования и ужесточили требования к заявителям. Однако, несмотря на нестабильность экономической ситуации на рынке, малый бизнес в России продолжает развиваться и нуждается в кредитных ресурсах. По информации компании «Вште88У18Юп», в настоящее время потребности малого бизнеса в кредитных средствах удовлетворены на 3040 %.
Выходом может стать развитие программы государственного обеспечения кредитования малого бизнеса. Первые шаги в этой области уже сделаны. В октябре 2008 г. впервые в России была введена в практику система выдачи государственных поручительств по кредитам для малых предприятий. Так, в Москве эта программа реализуется через Фонд содействия кредитованию малого бизнеса г. Москвы, который был создан Департаментом поддержки и развития малого предпринимательства города для обеспечения равного доступа субъектов малого предпринимательства к кредитным и иным финансовым ресурсам. Уже в сентябре для реализации данной программы был заключен договор с 10 банками. Теперь любое малое предприятие Москвы, имеющее 30 % залоговых средств, под поручительство Фонда может получить доступный кредит в одном из этих банков. В декабре Фонд содействия кредитованию малого бизнеса г. Москвы увеличил объем поручительств с 50 до 70 % от суммы кредита, что дает дополнительную возможность малому бизнесу привлекать кредиты. Система выдачи государственных поручительств для предпринимателей имеет неоспоримое преимущество
- при удовлетворении заявления о предостав-
лении гарантии отсутствует необходимость выделения денежных средств из государственного бюджета.
Решению рассматриваемой проблемы также может послужить развитие микрокредитования.
Для микрокредитования характерен укороченный срок принятия решения о выдаче кредита. Платежеспособность клиента оценивается так называемым скоринговым методом: пунктам кредитной анкеты, заполняемой заявителем, присваивается определенная оценка в баллах в зависимости от ответов, которые даны на вопросы анкеты. По общей сумме баллов банк в дальнейшем удовлетворяет заявление о выдаче кредита или отказывает в нём. Такие скоринговые системы основаны на статистическом анализе информации по всем предыдущим аналогичным займам. Ещё одной отличительной особенностью мелких беззалоговых кредитов является повышенная процентная ставка (более 20 % годовых), за счет которой банки страхуются от возможных невозвратов суммы кредита. В целом можно сказать, что банки действуют по общей схеме кредитования, слегка адаптировав её к новой категории заемщиков, а микрокредиты практически не отличаются от обычного кредита.
Однако наиболее перспективным направлением в развитии микрокредитования считается создание федеральных и региональных небанковских кредитных организаций. Предполагается, что их деятельность будет опираться на механизме займа, закрепленном в параграфе 1 гл. 42 Гражданского кодекса РФ. В этом направлении уже работают московские власти. В июне 2008 г. Правительство г. Москвы провело заседание, на котором была одобрена концепция развития микрофинансовой системы, и вскоре в Москве был выдан первый микрозаем от небанковского агентства «Микрофинанс». Агентство «Микрофинанс» - это совместное учреждение Московского центра развития предпринимательства и банка «ВТБ 24». В агентство могут обращаться предприниматели, которые только начали свою деятельность и не имеют кредитной истории. Кроме того, программа микрокредитования не предусматривает жесткого требования по обеспечению займов - кредит можно получить и под поручительство, и без
него. Исчезает необходимость оценивать закладываемое имущество, и процедура выдачи кредита ускоряется.
Решение этого вопроса тесно связано с развитием другой сферы оказания помощи малому предпринимательству - формированием инфраструктуры поддержки малого и среднего бизнеса. На настоящий момент в этой области действует федеральная государственная программа, софинансируемая субъектами РФ. Она направлена на создание региональных и муниципальных бизнес-инкубаторов, технопарков, региональных венчурных фондов, а также фондов гарантирования, которые оказывают помощь малому бизнесу в получении кредитов, когда у него нет ещё ни залогов, ни обеспечения. Как указала министр экономического развития РФ Э. Набиуллина, на эти мероприятия в текущем 2008 г. было выделено 3,8 млрд руб., хотя заявок было больше - почти 6 млрд рублей, а на следующий 2009 г. планировалось направить на эти цели 4 млрд рублей. «Однако мы предлагаем сейчас эту программу увеличить и переориентировать на гранты начинающим предпринимателям, чтобы эти гранты сделать достаточно массовыми, чтобы они помогли людям начинать свой бизнес». На заседании Правительственной комиссии по вопросам регионального развития премьер-министр В. Путин сообщил, что в стране открыто 110 бизнес-инкубаторов, созданы 33 гарантийных и 23 венчурных фонда.
Сверх указанного можно выделить следующие основные направления поддержки малого бизнеса в период финансового кризиса:
1. Прямая финансовая поддержка малого бизнеса, предполагающая увеличение доли финансовых средств, выделяемых из бюджетов всех уровней бюджетной системы России. Отрадно, что на федеральном уровне уже произошли позитивные изменения в этой области. Правительством РФ принято решение повысить в этом году финансирование государственной программы поддержки малого и среднего предпринимательства. На реализацию этой программы в 2009 г. выделяется 10,5 млрд рублей, объем дополнительных средств составил 6,2 млрд рублей. Кроме того, и в 2010-2011 гг. планируется увеличить финансирование государственной программы в сфере малого предпринима-
тельства. Изучаются предложения, по которым в 2010 г. на эти цели из федерального бюджета будет направлено дополнительно 17,5 млрд рублей, в 2011 г. - 22 млрд рублей. Таким образом, всего в 2009-2011 гг. на поддержку малого и среднего предпринимательства из федерального бюджета предполагается выделить не менее 50 млрд рублей. Главное - необходимо усилить государственный контроль за использованием этих денежных средств.
2. Совершенствование системы информирования и консультирования предпринимателей о существующих программах государственной поддержки. К сожалению, многие субъекты малого бизнеса зачастую не знают о предпринимаемых государством мерах в этой области.
3. Совершенствование систем и методов наблюдения и получения статистических данных о темпах и направлениях развития малого бизнеса. Такой мониторинг позволит более точно оценивать происходящие финансовые, экономические и социальные процессы, прогнозировать возможные изменения в будущем, создать условия для принятия обоснованных законодательных решений.
4. Принятие рамочных федеральных законов, касающихся оказания помощи малым предприятиям, с предоставлением регионам широких возможностей законотворческой деятельности представляется обоснованным, поскольку именно на местах становятся очевидными те или иные потребности малого бизнеса на той или иной территории. Вместе с тем полагаем необходимым осуществление более тщательных проверок выполнения требований федерального законодательства о формировании соответствующей законодательной базы.
5. Действенной мерой поддержки малого предпринимательства будет являться обеспечение участия малого бизнеса в системе государственного заказа. Действующий ныне закон о госзакупках 2005 г. обязывает государственных заказчиков, за исключением случаев размещения заказов для нужд обороны и безопасности государства, осуществлять размещение заказов у субъектов малого предпринимательства в размере не менее чем десять процентов общего годового объема поставок товаров, выполнения работ,
оказания услуг. Полагаем, с учетом изменившейся экономической ситуации и целей, стоящих перед законодателем, этот показатель необходимо повышать
6. Изучение опыта зарубежных государств по оказанию поддержки малому бизнесу в период мирового финансового кризиса. Такая мера позволит использовать наиболее удачные решения для России. Необходимо вместе с тем отметить, что этот процесс должен проходить при условии тщательного анализа особенностей российской экономики и последствий применения тех или иных мер.
1. Газета «Коммерсант». - 2008. - 22 дек.
2. О неотложных мерах по ликвидации админи-
стративных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности: указ
Президента Рос. Федерации от 15 мая 2008 г. № 797 // СПС «Гарант». - Сетевая версия. -Электрон. дан. - М., 1990.
3. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федер. закон от 26 дек. 2009 г. // СПС «Гарант». - Сетевая версия. - Электрон. дан. - М., 1990.
4. О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части исключения вне-
процессуальных прав органов внутренних дел РФ, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности: Федер. закон от 26 дек. 2009 г. // СПС «Гарант». -Сетевая версия. - Электрон. дан. - М., 1990.
5. О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации: Федер. закон от 24 июля 2007 года // СПС «Гарант». -Сетевая версия. - Электрон. дан. - М., 1990.
6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 6 октября 2003 года // СПС «Гарант». - Сетевая версия. - Электрон. дан.
- М., 1990.
7. Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федер. закон от 22 июля 2008 г. № 159-ФЗ // СПС «Гарант». - Сетевая версия. - Электрон. дан. - М., 1990.
8. О внесении изменений в Федеральный закон О концессионных соглашениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федер. закон от 30 июня 2008 г. № 108-ФЗ // СПС «Гарант». - Сетевая версия. -Электрон. дан. - М., 1990.
