CC BY
55
проблемы продовольственной безопасности
УДК 339.54.012+338.001.36
Николай Яковенко,
магистр, заместитель генерального директора ООО «Зерновая компания «Настюша», Андрей Волков,
кандидат экономических наук, доцент,
Московский государственный институт международных отношений, г. Москва
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ НОВАЦИИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В СТОЛИЦЕ
В статье рассматривается действующий в столице «Закон о продовольственной безопасности города Москвы» и законодательные инициативы по его совершенствованию с учетом особенности продовольственного снабжения столичного региона. Исследованы вопросы продовольственной безопасности и механизмы ее обеспечения. Проведен анализ Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации, а также федерального законодательства в части ответственности региональных органов государственной власти. В целях обеспечения баланса между федеральным и региональным законодательством обоснованы выводы и предложения по доработке законопроекта о продовольственной безопасности города Москвы.
S u m m a r y
The article deals with the current capital «Law on food safety of Moscow» and the legislative proposals for its improvement taking into account the peculiarities of the food supply in the capital region. The problems of food security and its enforcement mechanisms. Analysis of the Doctrine of the Russian Federation food security, as well as the federal law regarding the responsibility of regional authorities. In order to ensure a balance between the federal and regional legislation substantiated conclusions and suggestions to finalize the draft law on food safety of Moscow.
Ключевые слова: продовольственная безопасность, Закон о продовольственной безопасности Москвы, Доктрина продовольственной безопасности, продовольственная политика, риски и угрозы продовольственной безопасности.
Keywords: food safety, Law on food safety of Moscow, the Doctrine of food security, food policy, risks and threats to food security.
Город Москва с населением порядка
14,5 млн человек, включая приезжих, является одним из крупнейших северных мегаполисов мира. Потребность Москвы в продовольствии оценивается в 12,4 млн т в год, или порядка 34 тыс. т в сутки. На продовольственный рынок столицы, который находится в конце цепочки межрегионального товародвижения продовольствия, оказывают негативное воздействие все проблемы и риски, которые имеют место в отечественном сельском хозяйстве, сфере товарного обращения и логистике. Добавляются к этому и внешнеторговые риски, связанные с внешнеполитической обстановкой, конъюнктурой мирового рынка продовольствия, эпидемиологическим и фито-санитарным контролем, курсом национальной валюты.
Уточним, что десятилетием ранее Москва уже стала одним из первых среди субъектов Российской Федерации, в котором был принят на региональном уровне собственный Закон о продовольственной безопасности [1]. Принятый в 2006 г. и действующий ныне Закон отражал существовавшие в городе Москве концептуальные и управленческие представления о предмете и задачах государственного регулирования в субъекте Российской Федерации в области продовольственной безопасности. Законодательно закреплены основные механизмы сформированной органами исполнительной власти города Москвы к середине 2000-х годов системы обеспечения продовольственной безопасности [2].
Однако, применительно к современной хозяйственной действительности и коррективе экономической политики Правительства Москвы, указанный законодательный акт имеет ряд принципиальных пробелов и недостатков, что обуславливает необходимость его совершенствования, в том числе:
• концепция обеспечения продовольственной безопасности в основном опиралась на создание собственной продовольственной базы города;
• не утверждены показатели продовольственной безопасности и методики их определения и использования. Поэтому в 2014 г. был принят Закон города Москвы № 40 «О внесении изменений в статьи 1 и 16 Закона города Москвы от 12 июля 2006 года № 39 «О продовольственной безопасности города Москвы», в котором определены понятия «агропродовольственный кластер» (АПК) и «управляющая организация АПК». Управляющим организациям АПК были предоставлены налоговые льготы в соответствии с законодательством города Москвы [3]. В связи с тем, что Указом Президента Российской Федерации в начале 2010 г. была утверждена Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, подходы были также скорректированы. Напомним, что в Доктрине раскрыты основные понятия, характеристики и критерии состояния продовольственной безопасности. В том числе целевые показатели в области потребления пищевых продуктов, экономическая и физическая до-
ступность продовольствия для населения, качество и безопасность пищевых продуктов [4].
Доктриной определяется ответственность региональных органов государственной власти (во взаимодействии с федеральными структурами) за решение следующих задач:
• реализация с учетом региональных особенностей единой государственной экономической политики в области продовольственной безопасности;
• разработка и принятие нормативных правовых актов по вопросам продовольственной безопасности;
• ведение мониторинга состояния продовольственной безопасности на региональном уровне;
• формирование и поддержание необходимых запасов и резервов продовольствия [5].
В развитие положений Доктрины столичные власти понимают под продовольственной безопасностью в городе Москве наличие в городе экономических и социальных условий, определяемых состоянием экономики и социальной сферы столицы и экономики Российской Федерации, при которых обеспечивается экономическая и физическая доступность для каждого жителя города качественных и безопасных пищевых продуктов в объемах, не менее рациональных норм потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни.
В этом смысле продовольственная политика в столице базируется на общих положениях
МСХЖ — 60 лет!
- 33
МЕЖДУНАРОДНЫЙ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫЙ ЖУРНАЛ № 6 / 2016
problems of food security
Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации, но с учетом городских особенностей. Такой законопроект ныне обсуждается [6].
Основная идея законопроекта состоит в формировании и законодательном закреплении комплексного, системного подхода к решению задач обеспечения продовольственной безопасности в Москве в соответствии с государственной экономической политикой Российской Федерации в этой области и с учетом региональных особенностей задач продовольственной безопасности для многомиллионного столичного мегаполиса. Законопроект предусматривает механизм обеспечения доступа к продовольствию малоимущих и социально незащищенных категорий граждан в столице путем осуществления адресной продовольственной помощи населению города.
В законопроекте устанавливается, что задачи обеспечения продовольственной безопасности, связанные с вопросами развития и размещения объектов товародвижения и торговли продовольствием на территории Москвы подлежат обязательному рассмотрению и учету при разработке документов градостроительного проектирования в городе Москве, включая Генеральный план города Москвы, территориальные и отраслевые схемы, правила землепользования и застройки, документацию по планировке территории. Впервые в законопроекте раскрыты и представлены во взаимосвязи основные риски продовольственной безопасности в столице и имеющиеся в распоряжении органов государственной власти города ресурсы и механизмы противодействия этим рискам.
Так, в ст. 14 законопроекта (п. 4 и 5) устанавливаются право Правительства Москвы и порядок его реализации по поддержке хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в области обеспечения продовольственной безопасности. Установление такой поддержки вытекает из положений Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации. Возможность такой поддержки регламентируется Законом Российской Федерации «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3, Налоговым кодексом (гл. 5, ст. 66), иными федеральными законами и законами города Москвы [7].
Осуществленный авторский анализ законопроекта и дискуссионных мнений в ходе его обсуждения позволяет сделать вывод, что его принятие обеспечит:
• повышение уровня экономической доступности продовольствия, прежде всего для жителей столицы (как и гостей) путем проведения социально ориентированной политики города Москвы в области доходов населения и развития системы социальной защиты жителей города, развития конкуренции, торговой инфраструктуры и иных факторов, оказывающих сдержи-
вающее влияние на рост потребительских цен на продовольственном рынке города Москвы;
• повышение уровня физической доступности продовольствия для жителей города Москвы путем роста обеспеченности населения площадью торговых объектов, поддержания стабильности (баланса спроса и предложения) на продовольственном рынке города Москвы;
• создание условий для изготовления и оборота на территории города Москвы безопасных и качественных пищевых продуктов;
• обеспечение противодействия рискам и угрозам продовольственной безопасности в Москве за счет мониторинга, выявления и оценки рисков, реализации в пределах полномочий органов государственной власти города Москвы мер противодействия рискам и угрозам продовольственной безопасности.
Можно сделать вывод о том, что принятый в свое время Закон о продовольственной безопасности Москвы (2006 г.) являлся, несомненно, прогрессивным. Он действует и сейчас, хотя с тех пор произошли существенные изменения и в федеральном законодательстве, и в экономической политике Правительства Москвы, и на продовольственном рынке города.
Поэтому совершенствование действующего Закона о продовольственной безопасности города Москвы позволит обеспечить баланс между федеральным и региональным законодательством. Он в целом учитывает особенности продовольственного снабжения столичного региона.
Вместе с тем, с учетом вышеизложенного, а также межотраслевого и межведомственного характера задач обеспечения продовольственной безопасности, при доработке законопроекта потребуется:
• Определить конкретные функциональные задачи и зоны ответственности органов исполнительной власти города Москвы в этой области. Провести разграничение их полномочий и установить организационный механизм взаимодействия.
• Важно перейти от сугубо региональной трактовки проблемы продовольственной безопасности и механизма ее обеспечения к пониманию этой проблемы на региональном уровне как составной части задачи обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации (именно так трактует продовольственную безопасность современное федеральное законодательство).
• Нужно четко ориентировать инструменты экономической политики Правительства Москвы в области обеспечения продовольственной безопасности на существующие и прогнозируемые риски и угрозы в этой области. Так, по ряду товарных позиций (фрук-
ты, мясо, масло животное) импортная зависимость продовольственного рынка города продолжает находиться на уровне, существенно превышающем пороговые значения продовольственной безопасности, установленные Доктриной продовольственной безопасности Российской Федерации.
Здесь вывод однозначный — требуется принятие органами исполнительной власти города Москвы комплекса конкретных мер и наличие специальных механизмов, направленных на недопущение или смягчение негативных последствий рисков и угроз, связанных с возможными дисбалансами спроса и предложения, товарного дефицита по отдельным видам продовольствия. В том числе, в связи с введением западными странами санкций против Российской Федерации и ответных мер, затрагивающих, так или иначе, импорт продовольствия [8].
• При формулировании задач развития и размещения объектов товародвижения и торговли продовольствием (распределительные логистические центры, современная оптовая торговля и т.д.) упущено решение такой важнейшей задачи, как сохранение, развитие и размещение предприятий пищевой промышленности города. По нашему мнению, в законопроекте нужно четко сформулировать механизмы поддержки пищевой перерабатывающей отрасли Москвы, ее обновление и перевод на инновационное развитие.
Литература
1. Закон города Москвы «О продовольственной безопасности города Москвы» от 12.07.2006 г. № 39,
2. Новейшая история продовольственной безопасности столицы (сборник основных правовых актов 2003-2009 гг.) «Юбилейная серия» / Под. общ. ред. Г.А. Лифинцева. М.: Граница, 2009.
3. Закон города Москвы «О внесении изменений в статьи 1 и 16 Закона города Москвы от 12 июля 2006 года № 39 «О продовольственной безопасности города Москвы» от 16.07.2014 г. № 40.
4. Указ Президента РФ «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» от 30 января 2010 г. № 120.
5. Распоряжение Правительства Российской Федерации «Об утверждении Плана мероприятий по реализации положений Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» от 17 марта 2010 г. №376-р.
6. Концепция закона города Москвы «О продовольственной безопасности г. Москвы». Режим доступа: http://dtu.mos.ru/legislation/public-discussion/the-concept-of-the-law-of-moscow-on-food-security-of-the-city-of-moscow/Koncepcia20zakona.php
7. Закон Российской Федерации «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ.
8. Указ Президента РФ «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации» от 6 августа 2014 г. № 560.
INTERNATIONAL AGRICULTURAL JOURNAL № 6 / 2016
www.mshj.ru
