CC BY
49
НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ
Гайдук Сергей Леонидович
И.о. заведующего кафедрой теории и истории государства и права юридического факультета Рязанского государственного университета имени С.А. Есенина, кандидат юридических наук, доцент E-mail: [email protected] Гаипова Вероника Рустамовна
Ассистент кафедры теории и истории государства и права юридического факультета Рязанского государственного университета имени С.А. Есенина,
соискатель кафедры муниципального права Российского университета дружбы народов
E-mail: [email protected]
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ1
Аннотация.
Авторами рассматривается законодательное закрепление деятельности органов местного самоуправления в обеспечении продовольственной безопасности Российской Федерации. Предметом работы является законодательство в сфере продовольственной безопасности, регламентирующее деятельность органов местного самоуправления и отражающее его компетенции в этой сфере. Цель работы: исследование нормативной базы в сфере продовольствия с целью выявления полномочий и функций местного самоуправления. В работе используется такой метод, как анализ, который позволит выделить из общей массы и проанализировать конкретные нормативные правовые акты, закрепляющие полномочия органов местного самоуправления. Также применён системный метод, позволивший всесторонне изучить проблему в совокупности и целостности её компонентов. Авторами делается вывод о том, что наличие отдельных норм в различных законодательных актах в сфере продовольственной безопасности затрудняет конкретную реализацию мер по её обеспечению. Кроме того, акцентируется внимание на отсутствии в Доктрине продовольственной безопасности положений, закрепляющих место и правовую основу органов местного самоуправления в обеспечении продовольственной безопасности. Данная работа может быть использована в дальнейшем научном исследовании проблем местного самоуправления и продовольственной безопасности страны.
Ключевые слова: продовольственная безопасность, безопасность, местное самоуправление, муниципальная власть.
Abstract.
The authors consider the legislative consolidation of the activities of local governments in ensuring the food security of the Russian Federation. The subject of the work is legislation on food security, regulating the activities of local government and reflecting its competence in this area. Objective: to study the regulatory framework in the field of food, with a view to identifying the powers and functions of local government. The work uses such a method as analysis, which will allow to isolate from the general mass and analyze specific normative legal acts that consolidate the powers of local
1 Статья выполнена при финансовой поддержке РГНФ в рамках научного проекта № 17-03-00704 «Функции органов местного самоуправления в обеспечении продовольственной безопасности».
self-government bodies. Also a system method was applied, which allowed to comprehensively study the problem in the totality and integrity of its components. The authors conclude that the existence of separate norms in various legislative acts in the field of food security complicates the concrete implementation of measures to ensure it. In addition, attention is focused on the lack of norms in the Food Security Doctrine, which fixes the place and legal basis of local government in ensuring food security. This work can be used in further scientific study of problems of local government and food security of the country.
Key words: food security, local government, municipal authority.
Продовольственная безопасность рассматривается и оценивается на международном, национальном и региональном уровнях, а также на уровне домохозяйств и отдельных людей. Это связано в первую очередь с тем, что продовольственная безопасность является одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности страны, фактором сохранения её государственности и суверенитета, важнейшей составляющей демографической политики, необходимым условием реализации стратегического национального приоритета — повышения качества жизни российских граждан путём гарантирования высоких стандартов жизнеобеспечения. Однако не стоит забывать об органах местного самоуправления, играющих огромную роль в демократизации, децентрализации власти, а также, несомненно, участвующих в обеспечении безопасности страны. Анализ правовой основы обеспечения продовольственной безопасности органами местного самоуправления необходим в целях выявления состояния и проблем правового регулирования в этой сфере, что затрудняет обеспечение продовольственной безопасности страны в юридическом плане.
В Конституции Российской Федерации нет чёткого закрепления разграничения вопросов продовольственной безопасности относительно разграничения предметов ведения между Россией и её субъектами (как, например, говорится об общественной и экологической безопасности). Между тем
продовольственная безопасность — это, в первую очередь, экономическая категория. Деятельность в сфере её обеспечения реализуется в рамках экономической политики в сфере продовольственной безопасности. В соответствии со ст. 71 Конституции России, к исключительному ведению Российской Федерации отнесено «установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации»2. Однако обеспечить безопасность в сфере продовольствия невозможно только на государственном уровне, поскольку необходим учёт местных условий, обычаев и традиций, ввиду чего социально-экономические вопросы отнесены к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов. Следовательно, к таким вопросам отнесены и вопросы обеспечения продовольственной безопасности. Кроме того, из п. 24 Доктрины продовольственной безопасности3 (Далее — Доктрина) следует, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации решают вопросы обеспечения продовольственной безопасности совместно с федеральными органами государственной власти.
Таким образом, законодательное закрепление участия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в обеспечении продовольственной безопасности очевидно, однако встаёт во-
2 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учётом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СПС «КонсультантПлюс».
3 Указ Президента РФ от 30.01.2010 № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс».
прос о таковом в отношении органов муниципальной власти.
Как верно утверждает Х. У. Белхароев, «прежде всего должно быть правовое регулирование в сфере продовольственной безопасности. Оно должно быть отлажено как на общенациональном, так и на региональном уровне»4. К данной мысли хотелось бы добавить, что необходимость правового регулирования в сфере продовольственной безопасности существует и на муниципальном уровне.Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к вопросам местного значения относится «создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия»5. Кроме того, на уровне местного самоуправления встаёт вопрос об обеспечении продовольственной независимости граждан, проживающих в населённых пунктах, имеющих проблемы с транспортным сообщением. Таким образом, участие органов местного самоуправления в деятельности по обеспечению продовольственной безопасности закреплено и в Федеральном законе № 131-Ф3.
Поскольку категория «продовольственная безопасность» многогранна, её обеспечение регулирует огромный пласт нормативных правовых актов. Так, законодательную основу обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, международные договоры и соглашения, заключённые и ратифицированные в установленном порядке Российской Федерацией, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства и другие правовые акты, регулирующие отношения в продовольственной сфере. Следует отметить,
что почти в каждом из этих актов говорится о компетенции органов местного самоуправления в сфере продовольственной безопасности. Такое наличие законодательной базы затрудняет конкретную реализацию мер по её обеспечению.
В Российской Федерации правовой основой в обеспечении различных видов безопасности является Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-Ф3 «О безопасности»6. Согласно данному закону, органы местного самоуправления определены как субъекты обеспечения безопасности в Российской Федерации, которые в пределах своей компетенции обеспечивают исполнение законодательства Российской Федерации в этой области. Следует отметить, что законодатель разграничивает понятия «полномочия» и «функции», наделяя органы местного самоуправления и органы государственной власти субъектов функциями, а федеральные органы государственной власти — лишь полномочиями. Значит, по замыслу законодателя, органы муниципальной власти «в пределах своей компетентности обеспечивают исполнение законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности». Таким образом, органам местного самоуправления в области безопасности досталась вспомогательная роль, однако нельзя сказать, что эта роль второстепенна. Это связано с тем, что на всех уровнях продовольственной безопасности преследуется единая цель, установление которой — прерогатива федеральных органов государственной власти. Это обеспечение населения страны безопасной сельскохозяйственной продукцией, рыбной и иной продукцией из водных биоресурсов (далее — рыбная продукция) и продовольствием. Следовательно, реализация условий и достижение конечной цели продовольственной безопасности на региональном и муниципальном уровне будет во многом
4 БелхароевХ.У.Система законодательства в области обеспечения продовольственной безопасности современной России // Российская юстиция. 2014. № 1. С. 38.
5 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
6 Федеральный закон от 28.12.2010 « 390-Ф3 (ред. от 05.10.2015) «О безопасности» // СПС «КонсультантПлюс».
лГ 1_
определять эффективность продовольственной безопасности страны, и наоборот.
Стоит отметить, что, в отличие от вышеназванного Федерального закона «О безопасности», в отношении местного самоуправления в иных нормативных правовых актах, в том числе и в Федеральном законе № 131-Ф3 предусмотрен термин «полномочия».
В обеспечении продовольственной безопасности имеют значение Федеральные законы: от 25.10.2001 №136-Ф3 (ред. от 29.07.2017) «Земельный кодекс Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.11.2017), от 28.12.2009 №381-Ф3 «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.07.2016), от 02.01.2000 №29-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О качестве и безопасности пищевых продуктов», от 24.10.1997 № 134-ФЗ (ред. от 28.12.2017) «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», от 17.07.1999 № 178-ФЗ (ред. от 28.12.2017) «О государственной социальной помощи» и др. Обзор нормативных правовых актов позволил сделать вывод о том, что в ряде законов определена роль и правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления.
К вопросам местного значения как городских и сельских поселений, так и муниципального района в сфере продовольственной безопасности можно отнести создание условий для обеспечения жителей поселения (муниципального района) услугами торговли. В ст. 6 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-Ф3 «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»7 говорится о полномочиях органов местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности: это создание условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли. Меж-
ду тем не указывается, каким способом данные условия должны создаваться и каким критериям соответствовать. Таким образом, местное самоуправление уже самостоятельно закрепляет в рамках нормативных актов данные условия.
Определяющую роль в обеспечении продовольственной безопасности играют сельское и рыбное хозяйство и пищевая промышленность. Так, А.Н.Костюков пишет, что «аграрный сектор экономики является важнейшим фактором развития подавляющего большинства муниципальных образований Российской Федерации, которые составляют сельские поселения. Значительную роль сельское хозяйство играет и в экономике многих городских поселений, особенно расположенных в границах муниципальных районов, где находятся как крупные агропромышленные предприятия, так и развитый сектор подсобных хозяйств»8. Правовое регулирование отношений в сфере развития сельского хозяйства, устойчивого развития сельских территорий осуществляется как на федеральном, региональном уровнях, так и на муниципальном уровне. Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к вопросам местного значения поселений отнесено содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства. К вопросам местного значения муниципального района относятся создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширение рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим органи-
7 Федеральный закон от 28.12.2009 № 381-Ф3 (ред. от 03.07.2016) «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.07.2016) // СПС «Кон-сультантПлюс».
8 Муниципальное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям 030501 «Юриспруденция», 080504 «Государственное и муниципальное управление / под ред. А. Н. Костюкова.— М.: ЮНИТИ-ДИНА: Закон и право, 2012. С. 576.
зациям, благотворительной деятельности и добровольчеству9.
Правовой основой осуществления деятельности органов местного самоуправления в сельскохозяйственной сфере обеспечения продовольственной безопасности служат Федеральные законы от 29 декабря 2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», от 11.06.2003 № 74-ФЗ (ред. от 23.06.2014) «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», от 07.07.2003 № 112-ФЗ (ред. от 01.05.2016) «О личном подсобном хозяйстве», от 08.12.1995 № 193-Ф3 (ред. от 03.07.2016) «О сельскохозяйственной кооперации» и Закон РФ от 19.06.1992 № 3085-1 (ред. от 02.07.2013) «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации», от 09.07.2002 № 83-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей», от 24.07.2002 № 101-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017), от 02.12.1994 №53-Ф3 (ред. от 19.07.2011) «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд».
В Указе Президента РФ от 20.04.2014 № 259 «Об утверждении Концепции государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию» определены региональные приоритеты Российской Федерации и формы оказания помощи в сфере содействия обеспечению продовольственной безопасности и сельскохозяйственному развитию10, реализация которых осуществляется посредством нормативных правовых актов регионального уровня. Так, например, в отдельных субъектах Российской Федерации на се-
годняшний день приняты законы субъекта о продовольственной безопасности11.
В п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» приведён перечень вопросов, решение которых отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), для решения которых органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями12 в продовольственной сфере. Например, Областным законом Ленинградской области от 18.11.2009 №91-оз (ред. от 16.12.2016) «О наделении органов местного самоуправления Ленинградской области отдельными государственными полномочиями по поддержке сельскохозяйственного производства» (принят ЗС ЛО 03.11.2009) отдельными государственными полномочиями наделяются органы местного самоуправления муниципальных районов и городского округа Ленинградской области в аграрной сфере. Данный закон наделяет и органы местного самоуправления полномочиями на принятие муниципальных правовых актов по вопросам осуществления переданных полномочий.
Между тем в Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации установлено, что федеральные органы государственной власти и органы государствен-
9 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 (ред. от 05.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
10 Указ Президента РФ от 20.04.2014 № 259 (ред. от 24.05.2016) «Об утверждении Концепции государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: www.pravo.gov.ru.
11 См. например: Закон Нижегородской области от 09.08.2011 № 111-З «Об обеспечении продовольственной безопасности в Нижегородской области», Закон Рязанской области от 14.10.2005 № 109-ОЗ «О продовольственной безопасности и рынке сельскохозяйственной продукции и продовольствия на территории Рязанской области».
12 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 30.10.2017) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
лГ 1_
ной власти субъектов Российской Федерации при разработке нормативных правовых актов, касающихся обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации, должны руководствоваться положениями Доктрины. Следовательно, можно сделать вывод, что Доктриной установлен круг субъектов, осуществляющих нормотвор-ческую деятельность в сфере продовольствия в виде федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации без учёта того, что органы местного самоуправления тоже участвуют в обеспечении продовольственной безопасности страны, а также без учёта п. 1 и п. 2 статьи 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»13.
Таким образом, законодательную основу продовольственной безопасности в Российской Федерации можно разделить условно
на три уровня: федеральную, региональную и муниципальную. Наличие отдельных норм в различных законодательных актах в сфере продовольственной безопасности затрудняет конкретную реализацию мер по её обеспечению. Доктрина продовольственной безопасности является основой для разработки нормативных правовых актов в сфере обеспечения продовольственной безопасности, развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов. Между тем следует отметить, что в ней нет упоминания о местном самоуправлении, хотя оно является субъектом правоотношений этой сферы. Отсутствие данных положений в Доктрине приводит к неоднозначности понимания понятийно-категориального аппарата, что говорит об отсутствии единого подхода к теоретическим вопросам обеспечения продовольственной безопасности на муниципальном уровне.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учётом поправок, внесённых Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СПС «КонсультантПлюс».
2. Федеральный закон от 28.12.2010 №390-Ф3 (ред. от 05.10.2015) «О безопасности» // СПС «КонсультантПлюс».
3. Федеральный закон от 28.12.2009 № 381-Ф3 (ред. от 03.07.2016) «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.07.2016) // СПС «КонсультантПлюс».
4. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
5. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 30.10.2017) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
6. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
7. Указ Президента РФ от 20.04.2014 № 259 «Об утверждении Концепции государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: www.pravo.gov.ru.
8. Указ Президента РФ от 30.01.2010 № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
13 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 (ред. от 05.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
9. Закон Нижегородской области от 09.08.2011 № 111-З «Об обеспечении продовольственной безопасности в Нижегородской области» // СПС «КонсультантПлюс».
10. Закон Рязанской области от 14.10.2005 № 109-03 «О продовольственной безопасности и рынке сельскохозяйственной продукции и продовольствия на территории Рязанской области» // СПС «КонсультантПлюс».
11. БелхароевХ.У. Система законодательства в области обеспечения продовольственной безопасности современной России // Российская юстиция. 2014. № 1.
12. Муниципальное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям 030501 «Юриспруденция», 080504 «Государственное и муниципальное управление / под ред. А. Н. Костюкова.—М .: ЮНИТИ-ДИНА: Закон и право, 2012.
