CC BY
66
Татьяна КОБЗЕВА
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ МЕСТНЫМИ ОРГАНАМИ ВЛАСТИ В РОССИИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ (на примере Симбирско-Ульяновского региона)
В статье анализируются различные аспекты обеспечения продовольственной безопасности органами местного самоуправления и местными органами государственной власти в Российской империи и в современной России. Сравниваются основные аспекты деятельности местных властей, их эффективность в данной сфере.
The various aspects of ensuring the food security by local self-governments and local government authorities in the Russian Empire and in modern Russia are analyzed in this article. The main aspects of the local authorities' activity, their effectiveness in this area are compared.
Ключевые слова:
местные органы власти, земские органы самоуправления, губернская администрация, продовольственная безопасность; local authorities, territorial self-governing bodies, provincial administration, food security.
КОБЗЕВА
Татьяна
Александровна — к.и.н., доцент кафедры истории исторического факультета УлГПУ им. И.Н. Ульянова [email protected]
Продовольственная безопасность является важным усло -вием успешного и эффективного экономического развития страны. Это такое состояние экономики, при котором без уменьшения государственного продовольственного резерва независимо от внешних и внутренних условий удовлетворяются потреб -ности населения в продуктах питания в соответствии с физиологи -ческими нормами. Данный вопрос является весьма актуальным для Ульяновской обл. Анализ аграрного рынка региона показал, что за последние 15 лет в области произошло снижение объемов производ -ства сельскохозяйственной продукции, причиной которого явился кризис в агарном секторе экономики. С 2001 по 2004 гг. в области уменьшилось производство основных видов сельскохозяйственной продукции — зерна, скота и птицы, молока, яиц, произошло увеличе -ние производства сахарной свеклы. Особенно остро стоит проблема обеспечения жителей области продуктами животноводства. Доля продукции животноводства в отраслевой структуре АПК составляет 44%, поэтому для формирования в области полноценного рынка молочных и мясных продуктов в первую очередь нужно создать усло -вия для наращивания объемов производства продукции1.
Важным источником продовольственных ресурсов области явля -ются личные подсобные хозяйства, на долю которых приходится 97% производимого картофеля, 88% овощей, 72% скота и птицы, 66% молока и 73% яиц, т.е. на частных подворьях производится больше половины всей сельскохозяйственной продукции. По мнению Министерства сельского хозяйства Ульяновской области, эти продовольственные ресурсы используются пока недостаточно эффективно и зачастую носят неорганизованный характер, не отра ботаны связи населения с предприятиями переработки. Поэтому сейчас в Ульяновской обл. ведется работа над программой под держки личных подсобных хозяйств. В целях обеспечения продо -вольственной независимости Ульяновской обл. следует увеличи -
1 Развитие агропромышленного комплекса обеспечит продовольственную безопасность Ульяновской области // www.ulgov.ru
вать объемы производства растительного масла, молока, мяса и овощей в среднем на 15%, т.е. необходимо дополнительно производить 15 тыс. т мяса и мясопро -дуктов, 18 тыс. т овощей и около 50 тыс. т молока в год1.
Однако, несмотря на все меры регио -нальных властей, Ульяновская обл. не в состоянии полностью обеспечить насе -ление необходимыми продуктами соб -ственного производства. Так, в 2008 г. Ульяновская обл. могла обеспечить насе ление собственными продуктами (в соответствии с теми же медицинскими нор -мами): мясом — на 51,8%, молокопродук-тами — на 55,9%, растительным маслом
— на 50,5%, овощами — на 60%. Зато зер -ном и картофелем можно было буквально завалить имеющиеся мощности (136% и 166% соответственно)2.
Каким же образом региональные власти решают проблемы нехватки продоволь -ственных товаров? Одной из мер можно назвать дополнительные субсидии из федерального бюджета, без которых такие регионы, как Ульяновская обл., не могут пока обходиться. Так, в 2006 г. правитель ству Ульяновской обл. удалось увеличить сумму субсидированных процентных ста вок по кредитам для сельхозпредприятий с погашением их за счет средств феде рального бюджета. Также большую роль в решении проблем продовольственной безопасности играют и инвестиции в агро -промышленный комплекс региона. Так, например, АПК «Черкизовский» во вто -рой половине нулевых годов стал реали -зовывать ряд инвестиционных проектов на территории Ульяновской обл., след -ствием которых стало увеличение мясной продукции на рынке Ульяновской обл. Большое внимание в области уделяется развитию материально технической базы сельхозпредприятий. Так, из областного бюджета в 2005 г. было выделено 300 млн руб. на приобретение техники по лизинго вой схеме, оказана финансовая поддержка племенным заводам, начато внедрение ресурсосберегающих технологий в расте ниеводстве3. Ульяновская обл. получила право на участие в двух целевых федераль
1 Там же.
2 Продуктовый фронт // Ульяновская правда, 2008, № 51, 20 июня.
3 Развитие агропромышленного комплек-
са обеспечит продовольственную безопасность Ульяновской области // www.ulgov.ru
ных программах: «Социальное развитие села до 2010 года» и «Повышение пло -дородия почв». Кроме того, разработано 9 целевых областных программ.
Еще одной мерой решения продоволь -ственной проблемы является создание единых продуктовых фондов в регионе. Так, в 2008 г. в Ульяновской обл. был со -здан зерновой фонд, благодаря которому удалось сдержать рост цен на основные виды хлеба местных товаропроизводите -лей. На сегодняшний день Ульяновская обл. занимает 4 е место в рейтинге среди регионов ПФО по ценам на хлеб ржано -пшеничный и пшеничный из муки 1 го сорта и 2 - е место среди регионов России по стоимости минимального продуктового набора. Более того, запасов созданного зернового фонда хватило до нового уро -жая в 2009 г., что гарантировало стабиль -ные цены на данные виды хлеба вплоть до осени 2009 г.
Однако если проблема зернового обеспе чения области решалась в последние годы достаточно успешно, то ситуация в сфере животноводства намного хуже. Регион находится на одном из последних мест среди регионов ПФО по уровню обеспече ния населения области собственной живот новодческой продукцией. Главный способ решения данной проблемы — это реализа -ция инвестиционных проектов. В 2008 г был реализован инвестиционный проект по строительству 3 свинокомплексов общим объемом на 79 тыс. голов. Еще около 10 про ектов находятся в стадии реализации4.
Следует заметить, что все перечислен ные ульяновские проблемы являются лишь отражением проблем общероссий ских. И область, и страна находятся еще в самом начале пути решения вопросов продовольственной безопасности.
При решении продовольственных про блем следует учитывать исторический опыт их решения, накопленный органами земского самоуправления более столетия назад. Для обеспечения продовольствием перед земствами ставились следующие задачи:
— непосредственное обеспечение про -довольствием населения всей губернии;
— попечение об устранении недостатков продовольственных средств и предоставле ние пособий нуждающемуся населению;
4 Продуктовый фронт // Ульяновская правда, 2008, № 51, 20 июня.
— заведывание губернскими продоволь -ственными капиталами;
— наблюдение за исполнением поста -новлений о сельских хлебных запасах и пособиях для обеспечения засева полей и обеспечения продовольствием;
— наблюдение за общественными и сословными капиталами;
— сбор и рассмотрение сведений по вопросам будущего урожая и т.д.1
По утверждению Государственного совета (12 июня 1900 г.), заведывание про -довольственными делами было изъято из ведения земских учреждений и передано в руки крестьянских учреждений. Но земские учреждения являлись главными организациями, помогавшими населе -нию решать продовольственные вопросы. Постепенно возникла необходимость вновь передать продовольственное дело в руки земств.
На особом совещании при Симбирской губернской земской управе в августе 1909 г. земцами был рассмотрен проект «Положения о мерах помощи населе нию в случае неурожая», составленный Министерством внутренних дел2. В этом проекте правительство предлагало рефор мировать систему продовольственной помощи путем усиления участия земских учреждений в продовольственных опера циях губернии. В проекте предлагалось передать продовольственное дело в веде ние земских учреждений. Губернская и уездные управы Симбирской губернии признали общие положения проекта.
Среди основных земских мероприя тий при решении продовольственного вопроса была организация хлебных запа сов, создаваемых на случай неурожая3. Сбор на образование хлебных запасов и капиталов взимался земствами ежегодно в течение двух месяцев по окончании жатвы. Хлебные запасы в уездах находи -лись в ведении уездных земств. Были со зданы земские склады для продажи хлеба по заготовительным ценам. Крестьяне высказывали земству благодарность за открытие таких складов. Так, например, крестьяне Сенгилеевского уезда в 1911 г.,
1 Юбилейный сборник 1864—1914. Симбирское губернское земство. — Симбирск, 1914, с. 185.
2 Доклады Симбирской губернской земской Управы Симбирскому губернскому земскому собранию чрезвычайной сессии 25—26 августа 1909 г. - Симбирск, 1909, с. 36.
3 Там же, с. 37.
выражая благодарность, говорили о том, что цены на хлеб на складе не повыша ются, а, напротив, понижаются4.
Земства Симбирской губернии орга -низовывали общественные работы для помощи населению в преодолении послед -ствий неурожайного года5. Например, по данным Симбирской губернской управы, для преодоления последствий неурожая 1911 г. было проведено 149 общественных работ6, в т.ч. по строительству дорожных сооружений, по огнестойкому строитель ству в селах, по строительству гидротехни ческих сооружений. Особо важным было строительство огнестойких построек, т.к. пожары были одним из главных бедствий России того времени. Сызранская уездная земская управа приняла решение об орга низации общественных работ по строи тельству канала в гавани Сызранской Воложки. Симбирская уездная управа также решила привлечь нуждающееся население уезда к строительству железной дороги Кинель — Симбирск — Алатырь7.
Всего в 1911 г. было организовано обще -ственных работ на сумму более 1 млн руб.8 Параллельно с этим активно работали кассы мелкого кредита, потребитель-ские товарищества, продовольственные склады. Таким образом, земские органи -зации, прекрасно знавшие нужды мест -ного населения, достаточно оперативно содействовали преодолению кризиса, свя занного с неурожаем.
Важным мероприятием земских учреж дений в целях решения проблем с продо вольствием была продажа хлеба и кормов по твердым ценам. Главной задачей земств в данном случае являлась продажа населе нию хлеба по доступным ценам, которые были бы ниже рыночных. И здесь симбир ские земцы выступали за продажу продуктов по ценам, установленным земскими учреждениями9.
4 Государственный архив Ульяновской области (ГАУО), ф. 46, оп. 10, д. 90, л. 5.
5 Доклады Симбирской губернской земской Управы Симбирскому губернскому земскому собранию чрезвычайной сессии 25—26 августа 1909 г. — Симбирск, 1909, с. 39.
6 Журналы Симбирского губернского земского Собрания очередной сессии 1911 года. — Симбирск, 1912, с. 128.
7 ГАУО, ф. 84, оп. 1, д. 858, л. 2, 44.
8 Журналы Симбирского губернского зем ского Собрания очередной сессии 1911 года. — Симбирск, 1912, с. 128.
9 Там же, с. 40.
Особенно остро вставал продоволь ственный вопрос в периоды экономиче -ских кризисов, в частности во время кри -зиса в результате Первой мировой войны, который в первую очередь отразился на положении земледельцев. На первое место здесь встал вопрос об установлении твер -дых цен на продовольственные и фуражные продукты. Так, например, в 1911 г. Буинское уездное земство организовало продажу муки по твердым ценам на база рах в г. Буинске, с. Убеи, Астрадамовке, Большом Батыреве1.
Общее развитие продовольственной деятельности земств Симбирской губер -нии было подытожено председателем Симбирской губернской земской управы и уполномоченным по продовольствен ному делу Н.Ф. Беляковым в его докладе губернскому собранию 4 августа 1916 г.2 Собрание сделало вывод, что твердые цены приведут к положительным резуль татам в том случае, если твердые цены будут установлены на всей территории России, если твердая цена станет обяза -тельной для всех торговых оборотов, как при правительственных заготовках, так и при частных сделках, если твердые цены распространятся не только на хлебные продукты, но и на главнейшие предметы потребления и сырье. Твердые цены, уста новленные сначала для закупок хлеба для армии, постепенно, по мнению Белякова, должны распространиться и на закупки для населения, но не на все, а «только на те закупки, которые производились раз -личными общественными организациями через уполномоченных по заготовке хлеба для армии»3. В земледельческих губер -ниях, производящих хлеб на продажу, хлеб покупался по твердой цене, которая была ниже рыночной, и вывозился в промыш -ленные губернии. Местное же население губернии должно было покупать хлеб и продукты обрабатывающей промышлен -ности по высоким рыночным ценам.
Симбирские земцы осознавали подоб -ное бедственное положение местного населения и предлагали ввести предель ные твердые цены и на другие предметы
1 ГАУО, ф. 84, оп. 1, д. 867, л. 43.
2 Доклад председателя Симбирской губернской земской Управы Н.Ф. Белякова // Журнал чрезвычайного губернского земского Собрания 4 авгу ста 1916 г. — Симбирск, 1916, с. 10.
3 Там же, с. 10—11.
массового потребления, и особенно на фабрично заводские изделия4.
Большое значение также имели продо -вольственные ссуды сельскому населе -нию на покупки корма для скота. Земства также на свои и правительственные сред ства закупали рожь и выдавали ее мест ному населению для прокорма скота.
Сравнивая исторический опыт обеспе чения продовольственной безопасности в регионе в начале XX в. и современные меры местных властей в данной сфере в начале XXI в., следует отметить схожие задачи, стоящие перед местными вла -стями в аграрном секторе. Во первых, это поддержка личных подсобных хозяйств, развитие фермерских хозяйств для реше ния продовольственных проблем региона. Во вторых, это обеспечение частных соб ственников необходимой сельскохозяй -ственной техникой для развития аграрного производства. В -третьих, это необходи -мость изменения ценовой политики, вве дения твердых цен и обеспечения населе -ния губернии необходимыми продуктами питания по доступным ценам. Понятно, что совершенно изменились экономи ческие и политические условия развития страны. Однако следует отметить, что зем ства, функционировавшие в жестких рам ках самодержавного строя, в деле решения продовольственных проблем действовали более эффективно, нежели центральные государственные органы власти. Проблема обеспечения населения продовольствием в дореволюционной России всецело ложи -лась на плечи органов местного само управления и решалась, в первую очередь, за счет местных бюджетов. В современных российских реалиях решение продоволь -ственных проблем находится в ведении государственных органов власти субъекта РФ и осуществляется исключительно за счет государственных средств. Возможно, в условиях современной рыночной эконо мики у местных властей нет возможности проводить достаточно жесткие меры для решения продовольственных проблем. Так, например, введение жестких цен на товары первой необходимости, о которых говорили еще симбирские земства, было бы весьма актуальным в условиях совре менного аграрного кризиса в России.
4 Там же, с. 11.
