CC BY
178
ГЛАВНАЯ ТЕМА НОМЕРА
Рубрика «Главная тема номера» посвящена Всемирному дню почв и подготовлена на основе материалов и рекомендаций парламентских слушаний на тему:«Законодательное обеспечение воспроизводства плодородия земель, используемых для ведения сельского хозяйства», состоявшихся 23 октября 2017 г. в Государственной Думе Российской Федерации
УДК 332.364:34 DOI: 10.24411/2587-6740-2017-16001
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВОСПРОИЗВОДСТВА ПЛОДОРОДИЯ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
В.И. Кашин, А.А. Фомин
Россия располагает 9% всех продуктивных земель планеты, в то же время на ее территории производится лишь около 2% мирового объема сельскохозяйственной продукции. Агропромышленный комплекс страны имеет огромный потенциал развития сельскохозяйственного производства при условии обеспечения рационального, научно обоснованного землепользования, направленного на сохранение, поддержание и приумножение главного земельного богатства — почвенного плодородия. Площадь земель сельскохозяйственного назначения составляет 383,7 млн га (22,4% земельного фонда Российской Федерации). Площадь пашни за 25 лет сократилась с 132,3 до 115,1 млн га. Устойчивое социально-экономическое развитие России без рационального и эффективного использования земель, используемых для ведения сельского хозяйства, невозможно. Они выступают ключевым фактором обеспечения продовольственной безопасности как одной из главных составляющих национальной безопасности страны, поступательного роста и развития экономики, а также являются сферой существования и средством повышения качества жизни значительной части населения страны. Отсюда следуют главные цели и задачи эффективного использования таких земель: необходимость сохранения и рационального, эффективного использования сельскохозяйственных угодий и агроландшафтов, создание условий для увеличения объемов производства высококачественной и экологичной сельскохозяйственной продукции при условии сохранения плодородия почв, соблюдения требований в области охраны окружающей среды.
Ключевые слова: земли сельхозназначения, законодательство, охрана земель, землеустройство, сельскохозяйственные угодья, плодородие почв.
В Российской Федерации среди категорий земель особое место занимают земли сельскохозяйственного назначения. В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, землями сельскохозяйственного назначения признаются земли за границами населенных пунктов, предоставленные для нужд сельского хозяйства или предназначенные для этих целей. Земли данной категории выступают как основное средство производства в сельском хозяйстве, имеют особый правовой режим и подлежат особой охране, направленной на сохранение их площади, предотвращение развития негативных процессов и повышение плодородия почв.
По данным Доклада о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в 2015 году (официальное издание Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, 2017), на 1 января 2016 г. площадь земель сельскохозяйственного назначения составила
383,7 млн га (22,4% земельного фонда Российской Федерации). В сравнении с предшествующим годом площадь данной категории земель в составе земельного фонда Российской Федерации уменьшилась на 1,8 млн га (за счет перевода в земли других категорий, в основном в земли лесного фонда и в земли населенных пунктов).
К данной категории отнесены земли, предоставленные различным сельскохозяйственным организациям (товариществам и обществам, кооперативам, государственным и муниципальным унитарным предприятиям, научно-исследовательским учреждениям). В нее входят также земельные участки, предоставленные гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, сенокошения и выпаса сельскохозяйственных животных. Кроме этого, к категории земель сельскохозяйственного назначения отнесены земли, выделенные казачьим обществам и
родовым общинам. В общую площадь данной категории земель также входят площади, занятые земельными долями (в том числе невостребованными).
В структуре земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, площадь которых в составе данной категории земель на 1 января 2016 г. составила 197,7 млн га.
Площадь несельскохозяйственных угодий в структуре земель сельскохозяйственного назначения составляет 186,0 млн га. Такими несельскохозяйственными угодьями являются земли под зданиями, сооружениями, внутрихозяйственными дорогами, лесными насаждениями, поверхностными водными объектами, а также земельными участками, предназначенными для обслуживания сельскохозяйственного производства. В состав угодий «под лесом» и «под водой» данной категории включены земли, занятые участками леса, находящиеся в постоянном (бессрочном) пользовании сельскохозяйственных
организаций, а также земли под поверхностными водными объектами, которые в установленном порядке не переведены в соответствующие категории земель.
Более 101 млн га несельскохозяйственных угодий категории составляют земли, предоставленные и предназначенные для северного оленеводства. Значительная их часть (28% от общей площади под оленьими пастбищами) — это лесные земли, которые со временем могут быть выведены из состава земель сельскохозяйственного назначения.
В целом доля земельных участков, покрытых лесом, составляет 6,5% (24,8 млн га) от общей площади земель сельскохозяйственного назначения.
На практике осуществление сельскохозяйственного производства в Российской Федерации осуществляется не только на землях сельскохозяйственного назначения, но и на землях других категорий (в том числе на землях населенных пунктов, землях лесного фонда, землях обороны и безопасности и др.).
С учетом этого, приоритет охраны земли в составе земель любых категорий как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества является одним из базовых принципов земельного законодательства.
Следует отметить, что правовой режим земель, используемых для ведения сельского хозяйства, сформирован обширной нормативно-правовой базой — более десятка федеральных законов (Гражданский, Земельный, Лесной, Водный, Градостроительный кодексы Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, федеральные законы «О развитии сельского хозяйства», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», «О мелиорации земель», «О безопасности гидротехнических сооружений», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О личном подсобном хозяйстве», «О землеустройстве» и др.) и еще более значительным количеством подзаконных актов.
Основные направления государственного регулирования в сфере рационального использования земель, используемых для сельскохозяйственного производства, сформулированы, в частности, в Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 — 2020 годы (далее — Основы государственной земельной политики), Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации, Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года, Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года, Концепции развития государственного мониторинга земель сельскохозяйствен-
МСХЖ — 60 лет!
ного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 года и иных документах стратегического планирования.
Тем не менее, совершенно очевидно, что, несмотря на внушительное правовое поле, острота проблем в сфере сохранения и воспроизводства плодородия земель, используемых для ведения сельского хозяйства, сохраняется.
На значительной площади указанных земель действуют различные негативные процессы — интенсивное развитие эрозии, заболачивание, засоление, закисление, опустынивание, подтопление, зарастание сельскохозяйственных угодий малоценными лесными насаждениями, а также сорными и карантинными растениями, что приводит к деградации земель, потере плодородия сельскохозяйственных угодий и выводу их из хозяйственного оборота.
По данным осуществляемого Минсельхо-зом России (посредством проведения федеральными государственными бюджетными учреждениями центрами и станциями агрохимической службы, станции химизации и сельскохозяйственной радиологии агрохимического и экологотоксикологического обследования почв земель сельскохозяйственного назначения) государственного учета показателей состояния плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения, по состоянию на 1 января 2016 г. в Российской Федерации из обследованных 100,5 млн га пашни кислые почвы, требующие первоочередного известкования, занимают 33,7% или 33,8 млн га, из которых 2,3% — сильно и очень сильнокислые почвы. С учетом динамики показателей последних лет следует отметить, что процесс подкисления почвенной среды нарастает, а площади почв пашни, требующих известкования, увеличиваются.
Показатели фосфатного режима почв по результатам агрохимического обследования показывают, что из 100,7 млн га обследованной пашни 22,0 млн га или 21,9% занимают почвы с очень низким и низким содержанием подвижного фосфора. Почвы пашни со средним содержанием фосфора распространены на площади 37,8 млн га или 37,5% площади пашни, с повышенным — 21,1 млн га или 21,0%, с высоким — 12,4 млн га или 12,3% и с очень высоким — 7,4 млн га или 7,4%.
Анализ результатов мониторинга калийного режима пахотных почв земель сельскохозяйственных угодий показал, что из 100,9 млн га обследованной пашни наибольшую площадь занимают почвы с повышенным содержанием обменного калия — 28,6 млн га, что составляет 28,4%.
Органическое вещество (гумус) — важнейшая составная часть почвы. Восстановление его содержания в почве происходит за счет
внесения органических удобрений, запашки сидератов, корневых и пожнивных остатков растений.
При систематическом использовании органических удобрений в почве увеличивается содержание усвояемых для растений питательных веществ. Гумус является одним из главных факторов создания структуры почвы, оказывает положительное влияние на ее водно-воздушный и тепловой режимы. Содержание органического вещества в почве — основной показатель, определяющий плодородие почв, урожайность сельскохозяйственных культур.
Результаты мониторинга показывают, что в Российской Федерации из обследованных 99,5 млн га, преобладают слабогумусирован-ные почвы — 37,8 млн га, что составляет 38,0% от обследованной площади. Почвы, содержание гумуса в которых меньше минимального, составляют значительную часть — 24 млн га или 24,2%. Так же значительная часть приходится на среднегумусированные почвы — 26,1% или 25,9 млн га обследованных почв. Доля сильногумусированных почв не превышает 11,8% или 11,7 млн га.
Следует отметить, что для получения актуальной и достоверной информации о состоянии плодородия земель, используемых для ведения сельского хозяйства, требуется дальнейшее развитие государственного учета показателей состояния плодородия почв земель (мониторинга), в том числе посредством совершенствования законодательного регулирования указанной государственной функции.
В указанных целях Минсельхозом России разрабатывается проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», дополняющий указанный федеральный закон новой главой «Государственный мониторинг сельскохозяйственных земель».
Сведения о землях сельскохозяйственного назначения, полученные по результатам государственного мониторинга земель, предлагается отражать в государственном реестре сельскохозяйственных земель.
Законопроектом предусмотрено, что ведение указанного реестра будет осуществляться с использованием Единой федеральной информационной системы о землях сельскохозяйственного назначения (ЕФИС). Создание указанной информационной системы планируется осуществить посредством модернизации Федеральной государственной информационной системы «Функциональная подсистема «Электронный атлас земель сельскохозяйственного назначения», оператором которой является Минсельхоз России.
Также законопроектом, в соответствии с поручением Президента Российской Федерации В.В. Путина, от 29 июня 2016 г. № Пр-1240
- 5
>1Й СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫЙ ЖУРНАЛ № 6 / 2017
предусматривается введение паспортов земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.
Что касается ресурсного обеспечения поддержания и воспроизводства земель, используемых для ведения сельского хозяйства, Государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы (далее — Госпрограмма) предусмотрен ряд мер государственной поддержки, в частности, оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства (далее — несвязанная поддержка).
Субсидии предоставляются на возмещение части понесенных сельхозтоваропроизводителями затрат на 1 га посевной площади и связанных, в том числе, с повышением плодородия и качества почв. Полученные финансовые средства сельхозтоваропроизводители могут направлять на приобретение и внесение удобрений, известкование, фосфоритова-ние и гипсование почв земель сельскохозяйственного назначения.
В 2016 г. на указанный вид господдержки за счет средств федерального бюджета было выделено 23,2 млрд руб.
Начиная с 2017 г., для стимулирования проведения связанных с химической мелиорацией почв работ при расчете размера субсидий регионам, входящим в Нечерноземную зону, где сосредоточены наибольшие площади пашни, нуждающиеся в известковании, Правилами оказания несвязанной поддержки предусмотрен повышающий коэффициент 1,7, увеличивающий их долю финансовых средств в сравнении с остальными субъектами Российской Федерации. Кроме того, Правилами предусмотрено, что при предоставлении господдержки на проведение агротехноло-гических работ на площадях, занятых зерновыми, зернобобовыми и кормовыми культурами, может устанавливаться повышающий коэффициент 1,2, для сельскохозяйственных товаропроизводителей, осуществляющих проведение работ по известкованию, фосфо-ритованию и гипсованию посевных площадей почв земель сельскохозяйственного назначения в пределах размера субсидии, предусмотренной субъекту Российской Федерации.
К сожалению, при этом на погектарную поддержку в 2017 г. было выделено лишь 11,3 млрд руб.
Необходимо отметить, что Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации неоднократно обращала внимание Правительства Российской Федерации на то, что субсидии на оказание несвязанной поддержки в области растениеводства являются наиболее доступной, прозрачной и востребованной формой государственной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям различных форм хозяйствования. Учитывая высокий уровень
закредитованности сельскохозяйственных товаропроизводителей, их неудовлетворительное финансовое состояние, существенный износ материально-технической базы хозяйств, средства по несвязанной поддержке направляются на приобретение горюче-смазочных материалов и минеральных удобрений, химических средств защиты растений и семена, что позволяет обеспечить своевременное проведение сезонных полевых работ с применением необходимых материально-технических ресурсов, они также являются важным инструментом содействия подержанию плодородия земель.
Однако во внесенном в Государственную Думу 29 сентября 2017 г. проекте федерального закона № 274618-7 «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 20192020 годов» (далее — проект федерального бюджета) средства на погектарную поддержку не предусмотрены.
В Постановлении Государственной Думы от 18 октября 2017 г. № 285223-7 «Об информации Министра сельского хозяйства Российской Федерации А.Н. Ткачева о ходе проведения уборочных сельскохозяйственных работ в Российской Федерации, национальном докладе о ходе и результатах реализации в 2016 году Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы, национальном докладе о карантинном фито-санитарном состоянии территории Российской Федерации» отмечена необходимость достижения соответствия между поставленными целями государственной поддержки развития сельского хозяйства, ожидаемыми результатами реализации соответствующих мер и механизмами их реализации, включая обеспечение необходимого уровня финансирования, а также рекомендовано Правительству Российской Федерации при определении приоритетов Государственной программы развития сельского хозяйства особое внимание уделить оказанию несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства.
Таким образом, при подготовке федерального бюджета Государственной Думой представляется критически важным предусмотреть средства на оказание данного вида государственной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям.
Далее, одной из главных возможностей активного влияния на качественное улучшение состояния плодородия земель, является проведение комплекса мелиоративных мероприятий.
Следует отметить, что большая часть территории России характеризуется сложными природно-климатическими условиями и относится к так называемой «зоне рискованного земледелия». Поэтому высокий и стабильный уровень производства сельскохозяйственной продукции может быть обеспечен в зна-
чительной степени на основе развития мелиорации земель.
В мировой практике сельскохозяйственного производства комплексная мелиорация земель, включающая наряду с гидромелиорацией агролесомелиорацию, культуртехни-ческую, биологическую мелиорацию и другие мелиоративные мероприятия, в сочетании с применением наукоемких аграрных технологий и технических средств, высокопродуктивных культур, сортов и гибридов, расчетных доз удобрений и средств защиты растений является решающим условием стабильно высокого производства сельскохозяйственной продукции. В Китае доля мелиорированных земель достигает почти 45%, в Индии — более 35%, в США — около 15%.
В России даже в период подъема мелиорации ее доля в площади сельскохозяйственных угодий не превышала 10%, в настоящее время площадь мелиорированных земель составляет 7,9% от площади пашни.
По данным статистических наблюдений, в Российской Федерации во всех категориях земель на 1 января 2016 г. имелось 11,3 млн га мелиорируемых угодий, из них 9,3 млн га составили сельскохозяйственные угодья.
Орошаемые сельскохозяйственные угодья занимали площадь 4,6 млн га, осушаемые — 4,7 млн га. Хорошее мелиоративное состояние земель наблюдалось на площади 2,9 млн га сельскохозяйственных угодий, удовлетворительное — на 3,5 млн га и неудовлетворительное — на 2,9 млн га. Общая площадь, на которой требуется улучшение земель и технического уровня мелиоративных систем, составила 5,3 млн га.
В засушливые и в избыточно влажные годы не реализуется потенциал высокопродуктивных сортов сельскохозяйственных культур, интенсивных аграрных технологий и адаптивно-ландшафтных систем земледелия. В условиях глобальных изменений климата, связанных с часто повторяющимися засушливыми или переувлажненными годами, наиболее действенным средством обеспечения устойчивости сельскохозяйственного производства является водная мелиорация — орошение и осушение земель. Однако имеющаяся сегодня в стране площадь мелиорированных земель при невысокой их продуктивности (из-за почти полной амортизации гидромелиоративных систем, достигающей 70% и выше, и снижения культуры земледелия) не может оказать решающего влияния на нейтрализацию риска неблагоприятных погодных условий и обеспечение населения страны продовольствием.
В этой связи весьма актуальной остается проблема повышения эффективности использования мелиорированных земель и эксплуатации мелиоративных систем.
В последние годы в мелиорации все большее распространение находят экономически выгодные эффективные системы орошения, нашедшие широкое применение в сельхозпредприятиях и особенно в крестьян-
ских (фермерских) хозяйствах. Из применения в практике разнообразных способов полива сельскохозяйственных культур (дождевание, полив по бороздам и другие) особенно эффективно капельное орошение.
Отдельного внимания заслуживают вопросы развития агролесомелиорации. За всю историю защитного лесоразведения в России было посажено 5,2 млн га защитных лесных насаждений.
В настоящее время наибольшие площади защитных лесных полос имеются в Волгоградской, Воронежской, Саратовской, Ростовской, Самарской областях, Республике Калмыкия, Ставропольском крае, Алтайском крае, Новосибирской области.
В степной и лесостепной зоне защитные лесные насаждения являются самым надежным и экономичным средством защиты от снежных и песчаных заносов, создают благоприятный климат на сельскохозяйственных землях. Более 70% защитных лесных полос располагается на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена и их состояние определено как неудовлетворительное.
Несмотря на продолжающееся снижение плодородия земель, объемы лесозащитных работ в настоящее время сведены к минимуму. С 2005 г. в среднем ежегодно создается около 5 тыс. га защитных лесных насаждений. Во многих субъектах Российской Федерации эти работы прекращены практически полностью, в том числе в регионах, нуждающихся в защите почв.
В рамках реализации федеральной целевой программы «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014-2020 годы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2013 г. № 922 (далее — ФЦП), осуществляются капитальные вложения в объекты государственной собственности Российской Федерации, отвечающие за межрегиональное распределение водных ресурсов, противопаводковые мероприятия, включающие расчистку мелиоративных каналов, техническое оснащение подведомственных Минсельхозу России учреждений в области мелиорации, прикладные научные исследования и экспериментальные разработки, выполняемые по договорам на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, а также государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей по гидромелиоративным, агролесомелиоративным, фитомелиора-тивными культуртехническим мероприятиям.
В 2017 г. ресурсное обеспечение Программы за счет средств федерального бюджета увеличено в 1,5 раза по сравнению с 2016 г. и составило 11,4 млрд руб. (в 2016 г. — 7,6 млрд руб.), в том числе на государственную поддержку сельскохозяйственных товаропроизводителей — 4,4 млрд руб. (в 2016 г. — 2,1 млрд руб.).
МСХЖ — 60 лет!
Данные меры государственной поддержки позволят обеспечить возмещение затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей за счет средств консолидированных бюджетов на уровне 36,3% и проведение комплекса мелиоративных мероприятий на площади 278,9 тыс. га, в том числе на 93,2 тыс. га за счет реализации гидромелиоративных мероприятий, на 123,8 тыс. га за счет проведения агролесомелиоративных и фитомелиоративных мероприятий и на 62 тыс. га за счет проведения культуртехнических работ сельскохозяйственными товаропроизводителями.
При разработке Стратегии развития мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России до 2025 года и на период до 2030 года в целях увеличения прироста производства продукции растениеводства на мелиорированных землях представляется целесообразным увеличение субсидий из федерального бюджета на реализацию мелиоративных мероприятий, что повысит инвестиционную активность сельскохозяйственных товаропроизводителей, а также увеличит площадь мелиорированных земель в 2-2,5 раза.
В рамках Госпрограммы предусмотрено также проведение на мелиорируемых землях мероприятий по защите и сохранению сельскохозяйственных угодий от ветровой эрозии и опустынивания, культуртехнических мероприятий, проводимых сельхозтоваропроизводителями, в том числе с внесением мелиорантов, понижающих кислотность почв (для субъектов Российской Федерации, входящих в Центральную нечерноземную зону — Брянская, Владимирская, Ивановская, Калужская, Костромская, Московская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тверская, Тульская, Ярославская области).
Введение в Госпрограмму дополнительных мер государственной поддержки, направленных на проведение работ по восстановлению, сохранению и повышению плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения, потребует увеличения объемов бюджетных ассигнований на их реализацию.
Основным документом, регламентирующим правоотношения в сфере мелиорации земель на федеральном уровне, является Федеральный закон Российской Федерации от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» (далее — ФЗ «О мелиорации»), также применяются «Правила эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений».
Начиная с 2004 г., в Федеральный закон «О мелиорации» были внесены многочисленные изменения, которые были направлены на приведение действующего закона в соответствие с принимаемыми нормативными актами в смежных отраслях права (земельном законодательстве, законодательстве о безопасности гидротехнических сооружений и пр.), но не решали комплексно задачи, стоящие в настоящее время перед отраслью. Отдельные нор-
мы ФЗ «О мелиорации» противоречат Гражданскому кодексу Российской Федерации и Земельному кодексу Российской Федерации.
Кроме того, в настоящее время на практике имеются существенные проблемы с постановкой на государственный кадастровый учет и с государственной регистрацией прав на мелиоративные сооружения как единый имущественный комплекс.
Исходя из комплексного применения статей 15 и 40 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее — Закон № 218-ФЗ), а также Порядка ведения Единого государственного реестра недвижимости, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 16 декабря 2015 г. № 943, государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав на сооружение без правоустанавливающего документа на земельный участок не может быть осуществлена. Данный подход соответствует общим принципам гражданского и земельного законодательства, законодательства о градостроительной деятельности.
Понятие мелиоративных систем определено статьей 2 Федерального закона от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель», согласно которой такими системами признаются комплексы взаимосвязанных гидротехнических и других сооружений и устройств (каналы, коллекторы, трубопроводы, водохранилища, плотины, дамбы, насосные станции, водозаборы, другие сооружения и устройства на мелиорированных землях), обеспечивающих создание оптимальных водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорированных землях.
При этом необходимо отметить, что земельный участок, на котором расположены подобные мелиоративные системы, может быть разделен и оформлен в пользование различными собственниками (что чаще всего и встречается на практике).
В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», Федеральным законом от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» в отдельных регионах России осуществляется кадастровый учет мелиоративных систем — рисовых оросительных чеков единым комплексом вместе с земельным участком, на котором расположены указанные мелиоративные системы и который состоит из самостоятельных земельных участков, поставленных на кадастровый учет.
Структурные подразделения Росреестра, руководствуясь статьей 36 Земельного кодекса Российской Федерации, включают указанные мелиоративные системы и земельный участок, на котором они расположены и который состоит из отдельных земельных участков, в том числе ранее переданных частным лицам в собственность или пользование, в перечень имущества, составляющего казну Российской Федерации.
- 7
>1Й СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫЙ ЖУРНАЛ № 6 / 2017
Вместе с тем, в соответствии с позициями Пленума Верховного Суда Российской Федерации (определение от 07.04.2016 № 308-ЭС15-15218), Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (от 17.01.2012 № А56-31923/2006), Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (постановление № 10/22 от 29.04.2010), мелиоративные системы — оросительные рисовые чеки не признаются самостоятельным объектом недвижимого имущества, а являются частью земельного участка (земельных участков) в соответствии со статьей 135 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Также в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 января 2012 г. № 4777/08 отмечено, что подобные сооружения (открытые проводящие каналы (канавы, выложенные железобетонными лотками) и закрытая осушительная сеть созданы в целях осушения земель сельскохозяйственного назначения, прочно связаны с землей, их перемещение без несоразмерного ущерба назначению невозможно) не имеют самостоятельного функционального назначения, созданы исключительно в целях улучшения качества земель и обслуживают только земельный участок, на котором они расположены, поэтому являются его неотъемлемой частью и применительно к статье 135 Гражданского кодекса должны следовать судьбе этого земельного участка.
Для решения, в том числе указанных правовых коллизий, Министерством сельского хозяйства Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти разрабатываются проекты федеральных законов «О мелиорации земель», «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О мелиорации земель», «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с принятием Федерального закона «О мелиорации земель».
Указанные законопроекты направлены на решение следующих задач:
• четкое разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в связи с созданием, эксплуатацией, владением мелиоративными системами и гидротехническими сооружениями, используемыми в целях мелиорации земель, проведением мелиоративных мероприятий;
• определение объема прав (включая право собственности, иные вещные права) и обязанностей владельцев мелиоративных систем и гидротехнических сооружений, используемых в целях мелиорации земель, порядка перехода прав;
• формирование правил проведения мелиоративных мероприятий;
• создание правового механизма взаимодействия водопотребителей и владельцев мелиоративных систем и гидротехнических сооружений в связи с водоснабжением и водоотведением с использованием мелиоративных систем и гидротехнических сооружений;
• развитие государственно-частного партнерства, увеличение доли негосударственного финансирования в общем объеме финансирования мелиоративных мероприятий.
Минсельхоз России, с целью обеспечения рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и сохранения плодородия почв, рекомендовал органам управления агропромышленным комплексом субъектов Российской Федерации совместно с региональными научными организациями и учреждениями, подведомственными Минсельхозу России, разработать и утвердить нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации научно обоснованные региональные системы земледелия и технологии возделывания сельскохозяйственных культур, предусматривающие установление агротехнических требований к использованию земельных участков, для производства сельскохозяйственной продукции.
В соответствии с данными рекомендациями, например, в Ставропольским крае, Белгородской и Ростовской областях разработаны и утверждены нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации Правила рационального использования земель сельскохозяйственного назначения. В Краснодарском крае наиболее важные агротехнические требования к использованию земельных участков для производства сельскохозяйственной продукции установлены Законом Краснодарского края «Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения на территории Краснодарского края».
Далее, при рассмотрении совершенствования законодательных инструментов обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения, необходимо отдельно остановиться на вопросах совершенствования института землеустройства. В связи с упразднением государственной землеустроительной службы, созданием саморегулируемых организаций в области землеустройства и кадастровой деятельности, возникновением стихийного рынка землеустроительных услуг, практически полным отсутствием в последние десятилетия государственного финансирования землеустроительных мероприятий, роль землеустройства как инструмента планирования необоснованно уменьшилась в решении вопросов рационального, эффективного использования и охраны как земель сельско-
хозяйственного назначения, так и земель других категорий.
Законодательство о землеустройстве слабо учитывается в правоприменительной практике. При этом изменения, вносимые в Федеральный закон «О землеустройстве», носят точечный и хаотичный характер и направлены, в основном, не на совершенствование землеустроительного процесса, а на приведение указанного закона в соответствие с новеллами земельного законодательства, решающими задачу упорядочения имущественных отношений в сфере оборота недвижимости.
В этой связи целесообразной видится подготовка новой редакции Федерального закона «О землеустройстве», в котором должны быть решены следующие вопросы:
• классификация землеустройства по целям и объектам в зависимости от наличия публичных и частных интересов в проведении землеустроительных процедур;
• установление порядка проведения землеустройства, в том числе совершенствование процедур государственного надзора в области землеустройства и экспертизы землеустроительной документации;
• разработка механизмов межведомственного взаимодействия на федеральном, региональном и местном уровнях при проведении землеустройства;
• определение правил и случаев проведения землеустройства в обязательном порядке на землях, находящихся в федеральной собственности;
• гармонизация земельного законодательства и иных нормативных правовых актов, регламентирующих землеустроительную и кадастровую деятельность, с международным правом в сфере землеустройства, а также с лесным, водным, градостроительным, и другими отраслями законодательства.
Далее, наряду с развитием традиционных институтов поддержания и воспроизводства земель, на первый план выходит поиск инновационных, научно обоснованных методик и технологий в сельском хозяйстве, включая управление качеством почв.
В последнее время в мировой практике на первый план выходят такие понятия, как «умное сельское хозяйство», «органическое» и «точное» земледелие.
В основе концепции «точного» земледелия лежат технологии переменного или дифференцированного внесения удобрений на тех участках поля, которые идентифицированы с помощью СРБ-приемников и где потребность в определенной норме удобрений выявлена агротехнологом при помощи карт агро-химобследования и урожайности. Поэтому в некоторых участках поля норма внесения или опрыскивания становится меньше средней, происходит перераспределение удобрений в пользу участков, где норма должна быть выше, и, тем самым, оптимизируется
Má
ГЛАВНАЯ ТЕМА НОМЕРА ШЗШ
внесение удобрений. При этом достигается сразу несколько положительных эффектов: агрономический — с учетом реальных потребностей культуры в удобрениях совершенствуется агропроизводство; технический — совершенствуется планирование сельскохозяйственных операций, снижаются трудозатраты; экологический — более точная оценка потребностей культуры в азотных удобрениях приводит к ограничению применения азотных удобрений или нитратов; экономический — рост производительности и/или сокращение затрат.
Также одним из мейнстримовых направлений современных технологий в сельском хозяйстве является так называемое органическое земледелие, основанное на повышении эффективности производства за счет агроландшафтной организации угодий, использовании научно обоснованного севооборота, исключении применения агро-
химикатов и использовании органических удобрений, а также биопрепаратов и естественных врагов для борьбы с вредителями растений. На сегодняшний день в мире это направление практикуется более чем на 30 млн га сельхозугодий и, согласно исследованиям ФАО ООН, может стать реальным выходом для человечества в решении проблемы продовольственной безопасности и борьбы с изменением климата.
Литература
1. Кашин В.И. Приоритеты развития сельского хозяйства России // Кормопроизводство. 2016. № 6. С. 3-8.
2. Волков С.Н., Комов Н.В., Хлыстун В.Н. Как достичь эффективного управления земельными ресурсами в России? // Международный сельскохозяйственный журнал. 2015. № 3. С. 3-7.
3. Шагайда Н.И., Фомин А.А. Совершенствование земельной политики в Российской Федерации // Московский экономический журнал. 2017. № 3. С. 71.
4. Волков С., Фомин А., Черкашина Е., Черкашин К. Землеустроительное обеспечение перехода от ка-
тегории земель к территориальному зонированию в Российской Федерации // Международный сельскохозяйственный журнал. 2015. № 5. С. 3-8.
5. Хлыстун В.Н. Четверть века земельных преобразований: намерения и результаты // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2015. № 10. С. 13-17.
6. Волков С.Н., Липски С.А. Правовые и землеустроительные меры по вовлечению неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения в хозяйственный оборот и обеспечению их эффективного использования // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2017. № 2. С. 5-10.
7. Вершинин В.В. Землеустроительная экология: новое научное направление // Аграрная наука. 2005. № 5.С. 4-7.
8. Иванов А.Л. Почвенный покров России: состояние, информационный ресурс, исследовательские задачи и прикладные проблемы (к 100-летию академика Г.В. Добровольского): Доклад на пленарном заседании международной научной конференции «Роль почвы в биосфере и жизни человека». Москва, 5-7 октября 2015 г.
9. Magel X., Thiel F., Espinoza X. Land policy and land management: international perspectives // Международный сельскохозяйственный журнал. 2017. № 4. С. б-12.
Об авторах:
Кашин Владимир Иванович, академик РАН, доктор сельскохозяйственных наук, профессор, председатель комитета Государственной Думы по аграрным вопросам (103265 Россия, г. Москва, ул. Охотный ряд, д. 1) Фомин Александр Анатольевич, кандидат экономических наук, профессор кафедры экономической теории и менеджмента, ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству» (105064 Россия, г. Москва, ул. Казакова, д. 15), (ЖЮ: http://orcid.org/0000-0002-3881-8348, [email protected]
LEGISLATIVE ENSURING OF REPRODUCTION OF FERTILITY AGRICULTURAL LAND
V.I. Kashin, A.A. Fomin
Russia has 9% of all productive land on the planet, at the same time on its territory is only about 2% of global agricultural output. Agro-industrial complex of the country has a huge potential for agricultural development while ensuring rational, scientifically based land management aimed at the preservation, maintenance and enhancement of the main land resources — soil fertility. Area of agricultural land is 383.7 million hectares (22.4% of land Fund of the Russian Federation). The area of arable land for 25 years has declined from 132.3 million hectares of 115.1 million hectares to Sustainable socio-economic development of Russia without the rational and efficient use of land used for agriculture, it is impossible. They are a key factor in ensuring food security as one of the main components of national security, sustained growth and economic development, as well as represent a sphere of existence and means of improving the quality of life of a significant part of the population. From here follow the main objectives and tasks of effective use of such lands: the need for conservation and efficient use of agricultural land and agricultural land, creation of conditions for increasing the production of high quality and eco-friendly agricultural products while maintaining soil fertility, compliance in the area of environmental protection. Keywords: agricultural land, legislation, land protection, land management, agricultural land, soil fertility.
References
1. Kashin V.I. Priorities of development of agriculture of Russia. Kormoproizvodstvo = Forage production. 2016. No. 6. Pp. 3-8.
2. Volkov S.N., Komov N.V., Khlystun V.N. How to achieve effective management of land resources in Russia? Mezhdunarodnyj selskokhozyajstvennyj zhurnal = International agricultural journal. 2015. No. 3. Pp. 3-7.
3. Shagajda N.I., Fomin A.A. Improvement of land policy in the Russian Federation. Moskovskij ekonomi-cheskij zhurnal = Moscow economic journal. 2017. No. 3. P. 71.
4. Volkov S., Fomin A, Cherkashina E, Cherkashin K. Spatial transition from land category to land zoning in
About the authors:
the Russian Federation. Mezhdunarodnyj selskokhozyajst-vennyj zhurnal = International agricultural journal. 2015. No. 5. Pp. 3-8.
5. Khlystun V.N. A quarter of a century of land reforms: intentions and results. Ekonomika selskokhozyajst-vennykh i pererabatyvayuschikh predpriyatij = Economics of agricultural and processing enterprises. 2015. No. 10. Pp. 13-17.
6. VolkovS.N., Lipski S.A. Legal and land management measures for involvement of unused agricultural land into economic circulation and to ensure their effective use. Zemleustrojstvo, kadastr i monitoring zemel = Land management, cadastre and land monitoring. 2017. No. 2. Pp. 5-10.
7. Vershinin V.V. Spatial ecology: new scientific field. Agrarnaya nauka = Agricultural science. 2005. No. 5. Pp. 4-7.
8. IvanovA.L. Soil cover of Russia: state, information resource, research tasks and applied problems (the 100th anniversary of academician G.V. Dobrovolsky): Report at the plenary meeting of the international scientific conference "The role of soils in the biosphere and human life". Moscow, October 5-7, 2015.
9. Magel H, Thiel F, Espinoza X. Land policy and land management: international perspectives. Mezhdunarod-nyj selskokhozyajstvennyj zhurnal = International agricultural journal. 2017. No. 4. Pp. 6-12.
Vladimir I. Kashin, member of RAS, doctor of agricultural sciences, professor,
Chairman of the State Duma Committee on agrarian issues (1 Okhotniy Ryad str., Moscow, 103265 Russia)
Alexander A. Fomin, candidate of economic sciences, professor of economic theory and management,
State university of and use planning (15 Kazakova str., Moscow, 105064 Russia),ORKID: http://orcid.org/0000-0002-3881-8348, [email protected]
МСХЖ — 60 лет!
МЕЖДУНАРОДНЫЙ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫЙ ЖУРНАЛ № б | 2017
