CC BY
30DOI 10.47643/1815-1337_2020_12_156
ЮЖНОТИРОЛЬСКАЯ МОДЕЛЬ АВТОНОМИИ КАК ПАТТЕРН УРЕГУЛИРОВАНИЯ КОНФЛИКТОВ ЭТНИЧЕСКИХ МЕНЬШИНСТВ БОГАТЫРЕВ Алим Забидович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права
Института права экономики и финансов Кабардино-Балкарского государственного университета им. Х.М. Бербекова. E-mail: [email protected];
ДАОВА Милана Хазреталиевна,
студентка Института права, экономики и финансов
Кабардино-Балкарского государственного университета им. Х.М. Бербекова. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: В статье рассматривается актуализировавшийся ввиду глобализации и регионализации феномен урегулирования межэтнических столкновений на примере итальянской провинции - Южный Тироль. В ходе исследования проведен ретроспективный анализ автономистских тенденций области для выявления инструментов последовательного ослабления конфликтной ситуации в регионе. Особое внимание уделено конституционно-правовым основам автономии и действующей эффективной системе сдержек и противовесов при существующей полиэтничности. В заключении дана оценка перспективы сохранения и дальнейшего улучшения текущего положения Южного Тироля, учитывая общественные настроения провинции в настоящее время.
Abstract: The article deals with the phenomenon of settlement of inter - ethnic conflicts, which has become relevant due to globalization and regionalization, on the example of the Italian province - South Tyrol. In the course of the study, a retrospective analysis of the region's autonomist tendencies was conducted to identify tools for consistently reducing the conflict situation in the region. Special attention is paid to the constitutional and legal foundations of autonomy and the existing effective system of checks and balances while maintaining polyethnicity. In conclusion, an assessment of the prospects for conservation and further improvement of the current situation of South Tyrol is given, taking into account the public mood of the province at the present stage.
Ключевые слова: Южный Тироль, автономия, провинция, этнические меньшинства, ассимиляция, сецессия, национальная идентичность, самоуправление, Италия, Австрия.
Keywords: South Tyrol, autonomy, province, ethnic minorities, assimilation, secession, national identity, self-government, Italy,
Austria.
Северная провинция Италии - Южный Тироль - представляет значительный интерес для исследования, поскольку является уникальной моделью разрешения и предотвращения межнациональных столкновений и образцом консолидирующейся автономии. Находясь в составе Италии на протяжении столетия и подвергаясь ассимиляции, провинция вместе с тем смогла сохранить и упрочить свою национальную идентичность, а также решить проблему мультиязычности. На данный момент Южный Тироль является высокоразвитой автономной областью, перманентно прогрессирующей во всех сферах общественной жизни. В связи с чем представляется важным проведение анализа правового статуса провинции, определение форм защиты этнических меньшинств на современном этапе.
Рассматриваемая территория является составной частью одного из пяти регионов с особым статусом Италии -Трентино - Альто-Адидже и еврорегиона Тироль - Южный Тироль - Трентино, в котором Тироль находится в Австрии, а Южный Тироль - в Италии. Их корреляция обусловлена общими экономическими, экологическими, культурными и, в особенности, историческими факторами. История Южного Тироля ярко демонстрирует, что данный регион являлся объектом прений на протяжении веков. Главной причиной тому является его географическое стратегическое положение между Северной и Южной Европой [1], а также дислокация на переплетении двух культур: Румынии (этническая группа -ладины, говорящая на ладинском (ретороманском) языке)) и Германии, где доминирует немецкая языковая группа.
Тироль являлся владением дома Габсбургов с XV до начала XX в. Сепаратистские тенденции берут свое начало в
1919 г., когда в результате подписания Сен-Жерменского договора Италия аннексировала обе провинции Трентино и регион на южной стороне перевала Бреннер из Австрии. Таким образом, Тироль был разделен на две части: северную австрийскую и южную итальянскую. С тех пор история Южного Тироля характеризовалась борьбой за определение прав немецкоязычного народа, меньшинства в итальянском государстве, но значительного большинства на территории области. Как следствие, сразу после аннексии начался постепенный процесс ассимиляции Южного Тироля в Италию: немецкий язык был запрещен во всех государственных, образовательных и медицинских учреждениях. Действительны были только документы на итальянском языке. Название Зюдтироль (или даже любое упоминание о Тироле) было запрещено, а итальянское название - Альто-Адидже -навязывалось как единственное название провинции. Во время Второй мировой войны было достигнуто соглашение между двумя авторитарными диктатурами - Германией и Италией - о предоставлении жителям Южного Тироля вынужденного выбора: подвергнуться репатриации на территорию Третьего Рейха или принять условия итализации. 86% жителей Южного Тироля согласились на переселение на территории, контролируемые Германией. По окончании войны южнотирольцы потребовали воссоединения с австрийским государством, на что им было отказано, поскольку Австрия к этому времени не обрела полную независимость и суверенитет [2].
Основополагающим для сегодняшней автономии стало соглашение Грубера-Де Гаспери 1946 г., оказавшее влияние на Конституцию Италии: после опыта дискриминации и попыток ассимиляции двустороннее соглашение содержало гарантии
перспективной законодательной автономии. Реализация договора началась с соединения Южного Тироля с соседней итальянской провинцией Тренто, таким образом был создан новый регион - Трентино - Альто-Адидже. В 1948 г. был принят Статут о региональной автономии, который, однако, не воплощал в полной мере идеи, выдвинутые в соглашении. Интенсификация итальянизации и дискриминация немецкоязычного населения продолжались, и это породило недовольство среди населения Южного Тироля, ратовавшего за освобождение региона. Первым и судьбоносным стал инцидент 12 июля 1961 г., так называемая «Огненная ночь», когда был взорван крупный блок электроснабжения. Как следствие, террористическая деятельность привлекла внимание международной общественности и Австрии, и спор был передан ООН. Начались переговоры итальянского и австрийского правительства, которые в конечном итоге привели к принятию второго Статута автономии в 1972 г. Статут расширил права немецкоязычных и ладиноязыч-ных меньшинств на участие в законодательстве и управлении.
Окончательное урегулирование спора произошло в 1992 г., когда австрийские власти объявили ООН о прекращении противоречий с Италией по вопросу Южного Тироля. Но и в последующие годы южнотирольская ситуация сохраняла латентный конфликтный характер. Существенные изменения произошли в результате итальянской конституционной реформы 2001 г. Реформа оптимизировала ситуацию в Южном Тироле и стала движущей силой консолидации автономии. Изменилось отношение итальянского государства к этническому меньшинству: их защита стала рассматриваться в качестве национального интереса государства [3]. Кроме того, итальянская конституция официально признала законность названия Южного Тироля.
История показывает, что, несмотря на постоянные разделения округа внешними силами или попытки государства централизовать власть, особый статус региона создавал сильную общую идентичность среди граждан, готовых бороться за сохранение своих свобод. Это оказало определенный прессинг на соответствующие государства Италии и Австрии и ограничило их влияние в функционировании региона. Южный Тироль смог добиться своего признания, искоренения неравенства и предоставления преференций путем использования собственных внутренних ресурсов консолидации населения. И, несмотря на комплексность и длительность получения статуса автономии, безусловно, он был оправдан историей.
Проведенный ретроспективный анализ позволяет раскрыть правовые основы автономного статуса Южного Тироля. Южнотирольская автономия базируется на трех фундаментальных документах: Конституции Италии 1947 г., Парижском соглашении 1946 г. и втором Статуте автономии 1972 г. Так, ст. 6 Конституции Италии устанавливает, что Республика с помощью соответствующих норм охраняет языковые меньшинст-
ва [4]. В Парижском соглашении ст. 1 закрепляет гарантию для автономии Южного Тироля. В ней говорится, что «немецкоязычным жителям провинции Южный Тироль и соседних двуязычных городов провинции Трентино предоставляется полное равенство прав с италоязычными жителями в рамках специальных положений по защите этнического характера и культурного и экономического развития немецкоязычного элемента».... Населению указанных зон предоставляется право осуществления самостоятельной законодательной и исполнительной региональной власти.» [5].
В рамках второго Статута автономии значительно повысился уровень самоуправления провинции. Статут на основе принципа субсидиарности перераспределил компетенцию между государством и его составными частями, проведя разграничение между первичными и вторичными полномочиями, а также полномочиями государства [6]. Так, в вопросах, касающихся внешней политики, иммиграции, обороны и вооруженных сил, органов государственной власти и законодательства о выборах, финансов, общественного порядка и безопасности, гражданства и других областей, закрепляется право исключительного законодательства государства. К первичным полномочиям относятся исключительные законодательные полномочия автономной провинции Южный Тироль: образование региональных ведомств, вопросы наименования населенных пунктов с обязанностью использования двух языков, охрана и защита исторических ценностей, местные обычаи и учреждения (библиотеки, академии, институты, музеи) провинциального характера, территориальное планирование и планы строительства, туризм, сельское и лесное хозяйство, защита сельской местности, общественное здравоохранение и социальное обеспечение, горнодобывающая промышленность, местный общественный транспорт, агрокультура, защита ландшафтов и др. В пределах этих областей провинция может издавать законы, не корреспондирующие законодательству на государственном уровне. Однако данные законы должны соответствовать положениям, установленным Конституцией Италии и Европейским союзом. Такое делегирование полномочий позволяет провинции, исходя из своеобразия и локальности существующих проблем, разрешать эти вопросы самостоятельно по мере их возникновения без интервенции центра. Что касается вторичных полномочий, к ним относятся вопросы, касающиеся местной полиции в городе и сельской местности, образования в начальных и средних учебных заведениях, некоторые вопросы в сфере труда, торговля и коммерция, спорт, гигиена и здравоохранение и др. Можно сказать, что данные полномочия находятся в ведении провинции и государства. Т.е. устанавливаемые государством базисные принципы детализируются и развиваются в нормах провинциального законодательства. Внедрение совместной компетенции в некоторых вопросах подчеркивает необходимость учета мне-
ния области, сотрудничества с ней в целях гармонизации интересов центра и провинции.
В настоящее время Южный Тироль представляет собой перспективную, стремительно развивающуюся область, жители которой самостоятельно определяют свое политическое будущее и администрируют своей провинцией. Между автономией, тремя основными этноязыковыми группами и Итальянской республикой выстроена комплексная система взаимодействия, сдержек и противовесов, и преференций. Уникальной особенностью этой системы является четкое разделение населения Южного Тироля на основе самоидентификации в ходе регулярных переписей населения на этноязыковые сообщества, прежде всего итальянское и немецкоязычное, а также ла-динское. Это разделение является основанием для системы квот на публичной службе, раздельных систем школьного обучения, принятия некоторых решений в парламенте провинции и пр.
Так, для поступления на публичную службу требуется знание итальянского и немецкого языков, подтвержденное решением специальной экзаменационной комиссии или иным установленным законом способом. Такой принцип билингвизма (а в ладинских муниципалитетах - трилингвизма) применяется ко всем государственным, региональным, провинциальным и муниципальным органам. Кроме того, предусмотрена возможность обжалования административных распоряжений и управленческих мер, а также актов и решений публичных органов, учреждений и предприятий, если, по мнению граждан, они нарушают принцип языкового паритета.
Ландтаг (провинциальный Совет) избирается по системе пропорционального представительства. Закон о выборах южнотирольского Ландтага гарантирует представительство ладинской языковой группы. Ландтаг выбирает из числа своих членов Председателя и двух его заместителей, где последние избираются из числа депутатов, не принадлежащих к языковой группе Председателя.
Этнический принцип прослеживается и в партийной системе Южного Тироля. Большинство партий являются региональными (только 2 являются итальянскими) и представляют интересы этнических меньшинств: Южнотирольская народная партия (SVP), Свобода (Die Freiheitlichen), Южно-тирольская свобода (Süd-Tiroler Freiheit), Союз граждан - Мы южнотироль-цы - ладины (Bündnis BürgerUnion - Ladins Dolomites - Wir Südtiroler). Данный принцип является отражением политического многообразия, содействия партийной конкуренции. При этом важно, чтобы свобода в выражении идейно-политических позиций и требований меньшинствами сохраняло умеренный характер и не приводила к сдвигу в сторону радикализации. Опять же это вопрос резервирования баланса интересов государства и автономии, поддержания компромиссных отношений.
Этнизация характерна и системе школьного
образования. Так, в провинции существуют три автономных школьных системы: немецкоязычная, итальянская и ладинская (последняя только в соответствующих муниципалитетах). Каждой системой управляет свой орган власти провинциального уровня. Количество мест в школах, распределение необходимых ресурсов, количество кадров - все определяется количественной характеристикой языковых общин. Кроме того, этническое разнообразие в сфере образования выполняет социальную функцию, во-первых, способствуя более быстрой адаптации детей к школьной среде, во-вторых, ликвидируя наличие предрассудков и дискриминационных чувств к представителям различных языковых общностей.
Кроме эффективной системы сдержек и противовесов, область отличается и достижениями в экономической сфере. Южный Тироль характеризуется высокой экономической самостоятельностью и является самой богатой провинцией Италии, где ВВП на душу населения превалирует над среднеиталь-янским. 90% собираемых налогов остаются в регионе, что обеспечивает высокий уровень жизни. А показатель безработицы является самым низким среди всех провинций Италии и составляет 9% [7].
Вместе с тем нельзя утверждать, что устойчивость взаимоотношений с правительством и стабильность положения региона абсолютны. Публичные акции южнотирольских немец-коязычых партий, выступающих за самоопределение, фигурируют и по сей день. Часть населения ратует за ирредентизм (воссоединение с Австрией), другие настроены сецессионистски. Осенью 2013 г. партия «Свобода Южного Тироля» попыталась инициировать через Ландтаг провинции проведение референдума по вопросу самоопределения. Но Южнотирольская Народная партия отвергла ходатайство, и было принято решение провести консультационный референдум. Было опрошено 700 человек - 54% проголосовали за независимость от Италии, 26% выступили против такой перспективы, 20% воздержались [8]. Учитывая нелегитимность референдума и количество проголосовавших (15% населения), нельзя говорить о релевантности данного опроса. Однако стоит принять во внимание наличествующие общественные настроения сецессионистского характера. Усиление данной тенденции происходит и на фоне волнений в других странах, форсирующие местное недовольство. Ярким примером тому служит Шотландия, которая смогла добиться проведения официального референдума по вопросу самоопределения.
Но, несмотря на подобные частные проявления борьбы за самоопределение, в целом, напряженность в обществе отсутствует. Признаки вооруженного отстаивания прав этнических меньшинств являются анахронизмом для нынешней провинции. Область определила вектор своего развития, и любые отклонения будут зависеть от внутриполитической ситуации в Ита-
лии, а также посредничества Евросоюза в отношениях страны и сматривать как социальный и экономический феномен и региона. Поэтому Южный Тироль по-прежнему следует рас- комплексную, успешную модель реализации автономии.
Библиография:
1. de Jong, J., Megens, I., & van der Waal, M. (Eds.) Walking the Tightrope: Europe between Europeanisation and Globalisation // Euroculture consortium. - 2011. - №3. - pp. 44-64.
2. Швейцер В.Я. Южный Тироль: тлеющий очаг сепаратизма в Европе. // Научно-аналитический Вестник Института Европы РАН, История и археология. - 2018. - № 2. - С. 43-45.
3. Аксак А. Южный Тироль: Почти образцовое решение проблемы сепаратизма. [Электронный ресурс] // Спецпроект «Внешнеполитическая экспертиза». - 2017. - Режим доступа: http://newknowledge.ru/articles/yuzhnyy-tirol-pochti-obraztsovoe-reshenie-problemy-separatizma (дата обращения 25.06.2020.).
4. Конституция Итальянской Республики / Пер. с итал. Л.П. Гринберга // Конституции государств Европейского Союза / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. — М.: Издательская группа ИНФРА-М—НОРМА, 1997.
5. Treaty of peace with Italy, annex IV, 1947 / United Nations Treaty collections [Electronic resource]. - URL: https://treaties.un.org/doc/Publication/UNTS/Volume%2049/v49.pdf (date of treatment: 28.06.2020).
6. This is South Tyrol / Land Südtirol - Provincia Bolzano [Electronic resource]. - URL: https://issuu.com/landsuedtirol-provinciabolzano/docs/south-tyrol (date of treatment: 30.06.2020).
7. Unemployment in the EU regions in 2019 / Eurostat [Electronic resource]. - URL: https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/9746862/1-29042019-BP-EN.pdf (date of treatment: 28.06.2020).
8. Website of South Tyrolean Freedom [Electronic resource]. - URL: https://suedtiroler-freiheit.com/neue-meinungsumfrage-zur-selbstbestimmung-nur-26-der-sud-tir-oler-wunschen-sich-einen-verbleib-bei-italien/ (date of treatment: 01.07.2020).
