CC BY
78разрыв между теорией и практикой, поэтому Ариадна Фернанда Товар Рамирес (Ariadna Fernanda Tovar Ramirez) подчеркивает, что государство должно дать женщинам нечто большее, чем теорию их прав, а именно способы их применения в повседневной жизни. Аналогичная ситуация складывается с реализацией конституционных прав детей и подростков, для которой не хватает соответствующих правовых и организационных механизмов.
Четвертая часть - «Размышления относительно процедуры ампаро в Мексике» - включает две статьи, посвященные различным аспектам данной процедуры, используемой в Латинской Америке для защиты прав человека.
Г.Н. Андреева
2017.04.012. АНДРЕЕВА Г.Н. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ АВТОНОМИИ ЮЖНОГО ТИРОЛЯ. (Аналитический обзор).
Ключевые слова: Южный Тироль; автономия; межнациональные отношения; органы автономии; квотирование; законодательные полномочия; управление; судебная власть; языковая политика; статус немецкого языка; статус ладинского языка.
Организация управления автономной трехъязычной провинцией Южный Тироль (нем. - Autonome Provinz Bozen - Südtirol, итал. - Provincia Autonoma Di Bolzano - Alto Adige, ладинский -Provinzia Autonoma De Bulsan - Südtirol) нередко рассматривается в научной и публицистической литературе как своего рода образец разрешения и предотвращения межнациональных конфликтов регионального (в рамках Европы) и даже международного уровней [7, с. 94]. Периодически появляются публикации, в которых данную автономию оценивают как возможную модель решения проблем Каталонии, Шотландии, Нагорного Карабаха и Крыма [7, с. 94; 3, с. 7-17; 2]. В силу этого правовой статус Южного Тироля представляет особый научный интерес
Южный Тироль в настоящее время является составной частью итальянского региона Трентино - Альто-Адидже / Зюдтироль и еврорегиона Тироль - Южный Тироль - Трентино, в котором Тироль находится в Австрии, а Южный Тироль - в Италии.
Современный автономный статус Южный Тироль приобрел в 2001 г. С расширением автономии обычно связывают и успехи региона в экономической и социальной сферах: по многим показателям этот регион Италии является самым богатым и высокоразвитым.
В научной литературе справедливо отмечается, что точное и полное описание данной модели автономии должно охватывать исторические, географические, культурные, социальные, экономические, демографические, политические и правовые аспекты [7, с. 94], при этом географический и исторический считаются особенно важными и обычно включаются в конституционно-правовые исследования, поскольку без них сложно раскрыть суть проблем автономии Южного Тироля и особенности их решения.
Южный Тироль географически расположен на одном из важнейших естественных транзитных путей Европы, использование которого подтверждают достоверные источники начиная с бронзового века (в официальных справочниках по региону история Южного Тироля начинается с 12 тыс. лет до рождества Христова [6, с. 7]). Стратегическое положение Южного Тироля делает его значимым для Европы в целом.
В разное время здесь появлялись и проживали ладины, кельты, восточные готы, франки, лангобарды, бавары и др. Старейшая живущая в настоящее время в Тироле этническая группа - ладины -говорит на ладинском (ретороманском) языке. Во время Великого переселения народов произошла германизация Южного Тироля, которая привела к доминированию немецкой языковой группы, сохраняющемуся в провинции до настоящего времени. Ретороманское население было оттеснено в горные альпийские долины (где проживает до сих пор) или ассимилировано. Тироль в различные исторические периоды являлся сравнительно компактным территориальным образованием, чему способствовали географическое положение и церковная организация региона, а также особенности феодальной власти. С XV до начала XX в. Тироль являлся владением дома Габсбургов. По Сен-Жерменскому договору 1919 г. Южный Тироль, несмотря на протесты местного населения, был присоединен к Италии. Таким образом, Тироль был разделен на две части: северную австрийскую и южную итальянскую. Это обстоятельство предопределило дальнейшие проблемы региона. Южный
Тироль оставался в составе Италии во время Второй мировой войны (в то время как Северный Тироль в составе Австрии был поглощен Германией) и подвергся серьезной итальянизации. После войны антигитлеровская коалиция приняла решение сохранить Южный Тироль в составе Италии с условием предоставления ему автономного статуса, однако итальянское правительство реализо-вывало это решение крайне медленно, что привело в росту сепаратистских настроений и появлению террористических организаций в регионе.
Основу современного статуса Южного Тироля заложило Парижское соглашение от 5 сентября 1946 г. (далее - Парижское соглашение), в литературе оно обычно именуется «соглашением Груббера - де Гаспери», поскольку явилось результатом переговоров премьер-министра Италии де Гаспери и министра иностранных дел Австрии Грубера. Это соглашение гарантировало немецкому меньшинству сохранение культурной идентичности и обычаев с помощью автономии, а немецкий язык в этом регионе признавался официальным и равным итальянскому. Однако переход к автономии произошел не сразу и был довольно медленным. Принятый в 1972 г. Статут об автономии расширил права немецкоязычных и ладиноязычных меньшинств на участие в законодательстве и управлении. Урегулирование споров Австрии и Италии, о котором стороны объявили в 1992 г., и вступление Австрии в ЕС в 1995 г. оказали существенное влияние на развитие автономии Южного Тироля. Серьезные изменения произошли также в результате итальянской конституционной реформы 2001 г., в ходе которой на основе принципа субсидиарности была перераспределена компетенция между государством и его составными частями и укреплен принцип автономии.
Правовые основы автономного статуса Южного Тироля. Автономия Южного Тироля базируется на трех основополагающих документах: Парижском соглашении от 5 сентября 1946 г.; ст. 6 Конституции Италии 1947 г. в редакции 2001 г.; втором Статуте автономии 1972 г.
Статья 1 Парижского соглашения устанавливает, что «немецкоязычному населению провинции Боцен / Больцано и соседних двуязычных населенных пунктов провинции Тренто предоставляется полное равенство в правах с италоязычным населением в
рамках специальных мер, направленных на сохранение этнического характера и культурно-экономического развития немецкоязычных жителей» [6, с. 30]. Соглашение гарантировало начальное и среднее образование на родном языке; равное использование немецкого и итальянского языков в публичных учреждениях и официальных документах, а также двуязычную топонимику; право восстановить немецкие фамилии в случае их недавней итальяниза-ции; равенство прав при получении должностей в публичных учреждениях с целью достижения более справедливой пропорциональности в занятости двух этнических групп; осуществление автономной законодательной и исполнительной региональной власти, а также принятие итальянским правительством ряда мер по исправлению ситуации в регионе [6, с. 30]. Парижское соглашение было включено в Итальянский мирный договор 1947 г., приобрело международное значение и до сих пор считается действующим.
Статья 6 Конституции Италии 1947 г. устанавливает, что Республика с помощью соответствующих норм охраняет языковые меньшинства.
Устав автономного региона Трентино-Зюдтироль и провинций Трентино и Зюдтироль 1972 г. (далее - Устав) состоит из 115 статей, объединенных в 12 разделов. Статья 3 Устава содержит положение о том, что провинциям Трентино и Южный Тироль предоставляются особые формы и условия автономии согласно данному Уставу. Для изменения Устава применяется процедура, установленная для конституционных законов. Изменение возможно по инициативе Парламента региона (по предложению ландтагов Трен-тино и Южного Тироля) и по инициативе Центрального правительства или Парламента Республики. В последнем случае предложения Центрального правительства или Парламента Республики сообщаются Центральным правительством Парламенту региона и ландтагам, которые высказывают свое мнение в течение двух месяцев (ст. 103). Важной гарантией является содержащийся в ст. 103 Устава запрет на проведение общенационального референдума по данному вопросу.
Особенности автономии Южного Тироля. Автономная провинция Южный Тироль имеет свои флаг и герб, наделена законодательными и исполнительными полномочиями, создает собст-
венные провинциальные органы, участвует в делах региона, евро-региона и представлена в различных органах страны и ЕС.
Герб Автономной провинции Южный Тироль утвержден Декретом Президента Республики 21 марта 1983 г., а флаг Декретом Президента Республики 22 ноября 1996 г. [6, с. 2, 3].
Полномочия автономной провинции разделены на три группы: первичные (исключительные), вторичные и третичные (primären, sekundären und tertiären Zuständigkeiten) [6, с. 61]. В ходе конституционной реформы 2001 г. часть вторичных полномочий перешла в категорию первичных (исключительных) [6, с. 62]. Статья 8 Устава содержит перечень из 29 пунктов, определяющих исключительные законодательные полномочия автономной провинции Южный Тироль-Боцена: образование региональных ведомств и утверждение их штатов; вопросы наименования населенных пунктов с обязанностью использования двух языков; охрана и защита исторических, содержащихся в произведениях искусства и фольклорных ценностей; местные обычаи и учреждения (библиотеки, академии, институты, музеи) провинциального характера; территориальное планирование и планы строительства; защита ландшафтов и др. Исключительная законодательная компетенция имеет три ограничения: соблюдение Конституции страны, обязательств в ЕС и международных обязательств.
Вторичные полномочия в законодательной сфере (ст. 9 Устава) включают 11 положений, в которых Южный Тироль может осуществлять законодательную деятельность согласно принципам, изложенным в законах государства. При этом государство устанавливает основы, а провинция детализирует их. К этой сфере относятся вопросы, касающиеся местной полиции в городе и сельской местности, образования в начальных и средних учебных заведениях; некоторые вопросы в сфере труда (ученичество, обозначение различных категорий работников и др.); использование публичных водоемов; гигиена и здравоохранение и др.
Третий уровень полномочий автономной провинции в области законодательства состоит в издании собственных законов в дополнение к законам государства.
Реализация политического лозунга «динамичной автономии» в сфере законодательства создает возможность для расширения автономии, что и было продемонстрировано в ходе конституцион-
ной реформы 2001 г. В сфере управления статус исполнительной власти автономии Южный Тироль был изменен таким образом, что она утратила возможность контролировать законность решений общин, но при этом выдерживается соотнесенность областей законодательства и управления, построенная на началах субсидиарно-сти [7, с. 100].
В Южном Тироле имеется свой провинциальный парламент (Ландтаг) в составе 35 депутатов и Правительство в составе Председателя (Ландесхауптман), двух заместителей и членов.
Население Южного Тироля избирает своих представителей в региональные органы власти, в Парламент Италии и в Европарла-мент.
Формы обеспечения защиты прав меньшинств в Южном Тироле. В Южном Тироле существует целая система мер и правовых механизмов, обеспечивающих права меньшинств.
Официальное выяснение соотношения численности населения, принадлежащего к разным языковым группам, происходит раз в 10 лет во время официальной переписи населения. При переписи граждане обязаны указывать свою языковую принадлежность, поскольку это важная предпосылка для построения всей системы управления в Южном Тироле.
В публичной жизни с 1972 г. в регионе в качестве официального языка в равной степени используются итальянский и немецкий, в любые органы и учреждения можно обращаться на этих языках. Соответствующие органы и учреждения отвечают на том языке, на котором к ним обратились. Дела заводятся на предположительно родном языке гражданина, к которому они обращены. Предусмотрена возможность обжалования административных распоряжений и управленческих мер, а также актов и решений публичных органов, учреждений и предприятий, если, по мнению граждан, они нарушают принцип языкового паритета. Для поступления на публичную службу требуется знание итальянского и немецкого языков, подтвержденное решением специальной экзаменационной комиссии или иным установленным законом способом. В местностях компактного проживания ладинского меньшинства ладинский язык используется в устном и письменном общении с публичными учреждениями, с местными объединениями и школьными учреждениями, а также с учреждениями провинции, реализующими свои
полномочия исключительно или преимущественно в интересах ла-динского населения, и с предприятиями, которые действуют исключительно в ладинских местностях.
Законы и другие акты региона Трентино-Южный Тироль и автономной провинции Южный Тироль-Боцена публикуются в официальном источнике на итальянском и немецком языках. При этом регион и провинция должны заботиться о том, чтобы предписания, представляющие интерес для ладинского меньшинства, были опубликованы также на ладинском языке.
Проблема названий населенных пунктов в Южном Тироле периодически вызывает бурные дискуссии политических партий. Определенная организационно-бюрократическая сложность в решении этих вопросов состоит в том, что ст. 101 Устава для неитальянских названий требует законодательного установления наличия названия населенного пункта, используемого меньшинствами, и утверждения его в качестве официального наименования [7, с. 103].
Использование языков в сфере образования рассматривается в качестве важного условия сохранения и развития языков меньшинств. В Южном Тироле в школах действуют общие принципы итальянского обучения во всех трех независимых школьных системах (немецкой, итальянской и ладинской). При этом применяется принцип паритетной школьной системы, когда со второго класса вводятся занятия на других языках: в немецкоязычных школах - на итальянском, в италоязычных - на немецком. В местах компактного проживания ладинского меньшинства ладинский язык используется в детских садах и начальной школе, а также на паритетной основе в других школьных учреждениях.
В органах провинции действует принцип ротации. Так, президиум Ландтага состоит из Председателя, двух его заместителей и трех секретарей. На первую половину срока Ландтага Председателем избирается представитель немецкого меньшинства, два его заместителя принадлежат к другим меньшинствам, на второй срок Председателем избирается представитель итальянского меньшинства.
Этнический принцип учитывается и при распределении финансовых средств. В определенных случаях, когда затрагиваются интересы этнических групп, голосование в южнотирольском ландтаге проводится по языковым группам.
Причины успешности и эффективности автономии Южного Тироля в решении проблемы прав меньшинств. Как показывает практика, реализованная в Южном Тироле модель автономии с высокой степенью надежности позволяет предупреждать и разрешать конфликты с национальными меньшинствами, а сама провинция считается наряду с Аландскими островами в Швеции одной из наименее напряженных территориальных единиц в Европе [5, с. 184]. Вместе с тем, как отмечается в литературе, степень ее надежности не является абсолютной даже для самого Южного Тироля [1], поэтому периодически в провинции выдвигаются предложения о различного рода дополнительных гарантиях автономии, например, в виде двойного гражданства Австрии и Италии [4, с. 85].
Но и в том виде, в котором автономия существует в Южном Тироле в настоящее время, она является результатом удачного сочетания целого ряда факторов, ставших решающими для обеспечения эффективности данной автономии в решении вопроса о защите прав меньшинств. Во-первых, современные успехи - результат многолетних переговоров на трех уровнях (на межгосударственном уровне между Австрией и Италией, на национальном - между Южным Тиролем и итальянским правительством, на внутрипро-винциальном - между тремя различными языковыми группами), причем важен вклад всех трех уровней. Как отмечается в литературе, «если бы движение на одном из этих уровней терпело неудачу или зашло в тупик, автономия Южного Тироля не существовала бы в сегодняшней форме» [7, с. 106]. Во-вторых, права меньшинств защищены международным договором, который предусматривал развитие автономии. В-третьих, имеют значение защитная роль Австрии по отношению к Южному Тиролю и затем положительное влияние евроинтеграции. В-четвертых, сотрудничество немцев и ладинов, «меньшинства в меньшинстве», позволило последним добиться для себя более серьезных гарантий прав, чем другим носителям данного языка в Европе. В-пятых, длительное доминирование в политической жизни провинции Южнотирольской народной партии - партии немецкого и ладинского населения - помогло последовательно добиваться защиты прав меньшинств. В-шестых, имеет место политика «маленьких шагов» - продвижение не сразу,
медленно, десятилетиями, но вперед. В-седьмых, важны небольшие размеры автономии [7, с. 107].
Южный Тироль как модель успешной автономии, защищающей права меньшинств, и образец для заимствования. Ответ на вопрос о том, насколько подходит южно-тирольская модель на роль образца, рекомендуемого международному сообществу в качестве способа обеспечения мирного сосуществования национальных меньшинств, зависит от трактовки степени уникальности этого опыта. Если речь идет о простом заимствовании, то вряд ли оно может принести те же результаты, что и в Южном Тироле, поскольку совокупность указанных в предыдущем пункте факторов, способствовавших развитию автономии Южного Тироля, делает проблематичным использование всего опыта в комплексе в качестве модели. Более взвешенной представляется позиция авторов, подчеркивающих сложный, комплексный и уникальный характер механизма данной автономии, который вряд ли может быть воспроизведен в других условиях, что не исключает использования отдельных конкретных достижений данной автономии, в частности ротации и паритета [7, с. 108-109].
Список литературы
1. Аксак А. Южный Тироль: Почти образцовое решение проблемы сепаратизма. 01.02.2017 // Сайт «Внешполитэксперт» Центра общественно-политических проектов и коммуникаций. - Режим доступа: http://fp-expert.ru/blog/557-южный-тироль-почти-образцовое-решение-проблемы-сепаратизма.Ь1т1 (Дата обращения 25.05.2017.)
2. Кравчук предложил сделать Крым Южным Тиролем. - Режим доступа: https:// www.unian.net/politics/1231488-kravchuk-rasskazal-kak-vemut-okkupirovannyiy-kryim.html (Дата обращения 25.05.2017.)
3. Пашаева Г. Модели автономий в Европе и перспективы урегулирования конфликта в Нагорном Карабахе // Кавказ и глобализация. - М., 2012. - Т. 6, № 4. -С. 7-17.
4. Сорвина М. Ю. Современная мирная инициатива по урегулированию межэтнической проблемы Южного Тироля // Проблемы толерантности: История и современность: Материалы Междунар. научн. конф., г. Череповец, 16-18 апреля 2015 г. - Череповец, 2015. - C. 83-85.
5. Bursese E.M. Autodeterminaciones posibles: A propósito de los conflictos en Escocia, Cataluña y Euskadi // Pensar en derecho. - Madrid, 2016. - N 8. - P. 151-205.
6. Das Südtirol-Handbuch. - 30 Aufl. - Bozen: Südtiroler Landesregierung, 2017. -270 S.
7. Perathoner Ch. Die Südtirol-Autonomie als internationales Referenzmodell? Die internationale Absicherung und die Verallgemeinerungsfähigkeit der Südtiroler Errungenschaften // Europa ethnica. Zeitschrift fr Minderheitenfragen. - Wien, 2015. -N 3-4. - S. 94-109.
2017.04.013. ДЮАМЕЛЬ О. ТЕРРОРИЗМ И ПОПРАВКИ К КОНСТИТУЦИИ ФРАНЦИИ.
DUHAMEL O. Terrorism and constitutional amendment in France // European constitutional law review. - Cambridge, 2016. - Vol. 12, N 1. -P. 1-5.
Ключевые слова: Конституция Франции; национальная безопасность; терроризм; лишение гражданства; чрезвычайное положение.
Оливье Дюамель, почетный профессор политических наук (Париж, Франция), размышляет о том, что бы произошло, если бы Франция реализовала предложенные президентом страны две поправки к Конституции Франции, касающиеся порядка введения чрезвычайного положения и возможности расширения оснований лишения гражданства. Заявление было сделано президентом Ф. Олландом сразу после серии терактов на стадионе, в кафе и других объектах массового скопления людей 13 ноября 2015 г.
Ситуация с обеспечением национальной безопасности изменилась, пишет автор, поэтому следует по-новому взглянуть на баланс между свободой и безопасностью, на расширение оснований лишения гражданства террористов или лиц, подозреваемых в совершении терактов.
Предложения президента Франции поначалу не вызвали никаких споров. Даже те, кто был против расширения оснований введения чрезвычайного положения, желают усиления безопасности государства на правовой основе. Чрезвычайное положение было «изобретено» во время войны в Алжире в 1955 г. Каждый раз, когда оно вводилось (1961 и 2005), свободы ограничивались. И трудно представить, пишет автор, что права и свободы будут ограничены еще больше, а если к власти придет авторитарный правитель, репрессивные меры станут совсем оскорбительными.
Автор считает, что Конституция Франции в ст. 16 устанавливает серьезные квазидиктаторские условия введения чрезвычайного положения, которые позволяют президенту Республики для
