CC BY
126Гюльшан ПАШАЕВА
Кандидат филологических наук, заместитель директора Центра стратегических исследований при Президенте Азербайджанской Республики
(Баку, Азербайджан).
МОДЕЛИ АВТОНОМИИ В ЕВРОПЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ УРЕГУЛИРОВАНИЯ КОНФЛИКТА В НАГОРНОМ КАРАБАХЕ
Резюме
В статье рассматривается возможность использовать некоторые узловые элементы статуса автономных образований в Европе в качестве базовой модели для урегулирования армяно-азербайджанского нагор-но-карабахского конфликта. Предпола-
гается, что так называемый «промежуточный статус» Нагорного Карабаха, разработанный с учетом европейского опыта, может стать в дальнейшем составной частью процесса определения окончательного статуса этого региона.
В в е д е н и е
Анализируя причины существующих или потенциальных конфликтов на постсоветском пространстве, политики и эксперты нередко ссылаются на несоответствие между современными политико-административными и исторически сложившимися религиозными, этническими или языковыми границами. Между тем с таким несоответствием сталкиваются многие страны. Более того, мировой опыт показывает, что прямолинейные попытки «навести порядок» в этом вопросе чаще всего порождают новые, еще бо-
лее сложные проблемы. В этом контексте большой практический интерес представляет опыт европейской регионализации — долгосрочной стратегии стран — членов ЕС, направленной на систематическое и последовательное расширение компетенции регионов в политической, социально-экономической и культурной сферах. При этом, несмотря на наличие во многих странах ЕС компактно проживающих национальных меньшинств, выделение регионов лишь на основе этнокультурных факторов наблюдается сравнительно редко1, а основной целью региональной политики ЕС остается в первую очередь сокращение разрыва в уровнях социально-экономического развития различных регионов.
Правовой основой регионализма в ЕС является принцип субсидиарности2, определяющий подход к распределению полномочий между различными уровнями властной иерархии. В рамках этого подхода управленческие задачи должны решаться прежде всего на региональном (и/или местном) уровне при условии, что их решение на данном уровне возможно и эффективно. С другой стороны, центральное правительство традиционно оставляет за собой исключительные полномочия в таких сферах, как внешняя политика, оборона, валютное регулирование, таможенная и пограничная службы, конституционное законодательство и т.д., однако учитывает при этом законные интересы регионов. Считается, что такое гармоничное перераспределение прав и обязанностей между центральными и региональными властями благоприятствует становлению процедур и институтов, позволяющих сочетать местное самоуправление с общенациональными интересами, а также смягчать возникающую в многонациональных государствах этническую, религиозную и культурную напряженность.
Длительный и успешный опыт функционирования региональных автономий в ряде стран Европы дает достаточно веские основания рассматривать их как модель для урегулирования различных конфликтов. В подтверждение этой мысли укажем, что на экспертном уровне возможность применения некоторых элементов, например «аландской модели», обсуждалась даже применительно к проблеме так называемых ««северных территорий», и по сей день являющихся главным раздражителем в отношениях между Россией и Японией3. Заметим также, что еще в 1999 году группа членов Парламентской ассамблеи Совета Европы предлагала рассмотреть проект резолюции об универсальных принципах разрешения этнических конфликтов в странах — членах Совета Европы, причем в качестве одного из успешных примеров указывалась именно модель урегулирования конфликта на Аландских островах4.
Начиная с середины 1990-х годов среди представителей ряда международных организаций и государственных структур, экспертного сообщества и общественности стран Южного Кавказа стала довольно популярной идея использовать позитивный опыт ряда автономных образований в Европе в качестве модели для урегулирования региональных конфликтов. Известно, что европейские модели автономий помогают преодолеть издержки чрезмерной центра-
1 См.: Региональная политика стран ЕС / Центр европейских исследований ИМЭМО РАН / Отв. ред. A.B. Кузнецов. М.: ИМЭМО РАН, 2009. С. 9 [http://www.imemo.ru/ru/publ/2009/09024.pdfl (доступность всех интернет-ресурсов проверена по состоянию на 1 июля 2012 г. — Г.П.)
2 См.: Хохлов И.И. Субсидиарность как принцип и механизм политики Евросоюза // Мировая экономика и международные отношения, 2004, № 5. С. 95—101 [http://www.edu.ru/db/portal/e-library/00000045/ Hohlov.pdf].
3 См.: Икэгами М. Рост доверия, безопасность человека, смягчение суверенитета: решение проблемы «северных территорий», подсказанное «аландской моделью». B кн.: Аналитические доклады Научно-координационного совета по международным исследованиям МГИМО (У) МИД России, октябрь 2007, Выпуск 4 (19); Развитие и стабильность в Северо-Восточной Азии. Материалы Четвертой российско-японской научно-практической конференции, 18 октября 2006 года, Москва. С. 28—31 [http://www.mgimo.ru/files/ 11817/ad-19.pdf].
4 См.: Resolution of Ethnic Conflicts in Council of Europe Member States. Motion for a Resolution. Doc. 8425, 28 May 1999 [http://www.assembly.coe.int/Mainf.asp?link=/Documents/WorkingDocs/Doc99/EDOC8425.htm].
лизации управления, создать благоприятные возможности для социально-экономического развития и сохранения национально-культурной идентичности меньшинств в рамках единого государства. И хотя посредничество Минской группы ОБСЕ пока не привело к видимым успехам в процессе урегулирования конфликта в Нагорном Карабахе, очевидно, что изучение европейского опыта имеет большое практическое значение и для Азербайджана, и для Армении, так как позволяет конфликтующим сторонам очертить для себя основные контуры той автономии, которая может быть предоставлена армянскому населению региона.
Одним из возможных вариантов выхода из сложившегося тупика может стать предоставление Нагорному Карабаху так называемого «промежуточного статуса», позволяющего сторонам временно отойти от крайних точек зрения по определению статуса, сосредоточившись на решении насущных социально-экономических и гуманитарных проблем региона. В Баку полагают, что такой подход, обеспечив легитимность этой самоуправляющейся территории, позволит армянской и азербайджанской общинам Нагорного Карабаха, опираясь на европейскую практику, самостоятельно сформировать законодательные, исполнительные, муниципальные и иные местные органы, в результате деятельности которых и будут созданы благоприятные условия для выработки консенсусного решения по поводу окончательного статуса этого региона.
Европейские автономии: от противостояния к сотрудничеству
За долгие годы развития ведущие европейские страны смогли создать многообразные формы автономных образований, пользующихся различной степенью самоуправления для защиты коллективных прав этнических, языковых и религиозных меньшинств. По образному выражению Р. Лапидус, автора книги «Автономия: гибкие решения этнических конфликтов», автономия — это «средство для диффузии полномочий, которое нацелено на сохранение целостности государства и уважение многообразия его населе-ния»5. На практике решение этой двуединой задачи достигается тем, что при принятии решений по важнейшим вопросам используется механизм учета мнения не только большинства, но и меньшинства, то есть в данном случае «принцип консенсуса» оказывается не менее значимым, чем «принцип большинства»6. На первый взгляд такой механизм не вполне соответствует общепринятой формуле «один человек — один голос». Однако опыт показывает целесообразность применения особых согласительных механизмов для принятия консенсусных решений, в случае если какая-либо из сторон (центральное правительство или автономия) считает, что другая сторона превысила свои законодательные полномочия.
С учетом этого особый интерес представляют такие примеры автономных образований, как Аландские острова (Финляндия) и Трентино — Альто-Адидже/Южный Тироль (Италия). Несмотря на различный исторический опыт, эти европейские автономии объединяет ряд общих факторов, учет которых может оказаться полезным при урегулировании конфликта вокруг Нагорного Карабаха.
5 Lapidoth R. Autonomy — Flexible Solutions to Ethnic Conflicts. Washington D.C.: United State Institute of Peace, 1997. P. 3.
6 Фляйнер Т. Правовые механизмы и процедуры для предотвращения и решения национальных конфликтов из опыта швейцарской Конституции // Казанский федералист, 2003, № 3 (7) [http://www.kazanfed.ru/ dokladi/jornal/kazfed_7.pdf|.
■ Во-первых, эти автономии фактически представляют собой национально-территориальные образования, большинство населения которых принадлежит к этнической общине, являющейся, в свою очередь, меньшинством в рамках всего государства.
■ Во-вторых, с целью сохранения идентичности меньшинства эти автономии обладают правом самостоятельно формировать собственные законодательные, исполнительные и иные местные органы.
■ В-третьих, каждая из этих моделей автономий постоянно эволюционирует, что приводит к динамичному перераспределению полномочий между центральным правительством и органами власти автономного региона, а также влияет на состав полномочий, относящихся к предметам их совместного ведения.
■ В-четвертых, для устойчивого функционирования эти автономии имеют стройную систему гарантий7, в том числе и международных.
Следует также отметить, что в позитивном развитии конфликтных ситуаций вокруг ряда европейских автономий важную роль сыграли те соседние страны, которые, с одной стороны, в силу этнического родства поддерживали население этих автономий в их противостоянии с центром, с другой — строго придерживались основных принципов международного права. В частности, надо напомнить о взвешенной позиции Швеции, согласившейся с решением Лиги Наций о принадлежности Аландских островов Финляндии8.
На протяжении многих лет существовали серьезные проблемы и в отношениях Австрии и Италии из-за ситуации в Южном Тироле, где на протяжении веков проживали различные этнические группы, чей фактический статус зависел от принадлежности этого региона тому или иному государственному образованию. До Первой мировой войны регион Трентино — Южный Тироль входил в состав Австро-Венгерской империи, а итальянцы, составляющие большинство населения в Трентино, являлись национальным меньшинством в этой империи. Однако в 1919 году, согласно Сен-Жерменскому договору, де-юре оформившему распад Империи, все территории южнее перевала Бреннер отошли к Италии. На этих территориях был создан регион Венеция — Тридентина, состоящий из италоязычного Трентино и Альто-Адидже, заселенного преимущественно немецкоговорящим населением, которое уже, в свою очередь, превратилось в национальное меньшинство в Итальянском государстве. Стоит также напомнить, что в этом регионе издавна проживало еще одно этническое меньшинство — ладинцы, чей язык относится к ретороманской подгруппе языков и которые в настоящее время составляют около 4% населения Южного Тироля9.
Надо заметить, что, несмотря на итоги Первой мировой войны, в Австрии не считали вопрос Южного Тироля окончательно закрытым и особенно большие надежды в связи с этим возлагали на Германию и тесное сотрудничество между режимами Гитлера и Муссолини. Однако государственные интересы Германии и Италии взяли верх, и немецкоязычному населению Южного Тироля фактически была предложена альтернатива: либо покинуть родину, приняв германское гражданство, либо остаться и столкнуться с реальной угрозой ассимиляции со стороны итальянцев.
Первая попытка окончательного урегулирования проблемы была предпринята в 1946 году после подписания межгосударственного договора между Австрией и Италией
7 О системе гарантий в урегулировании конфликтов см.: Wolff St. Guarantees and Conflict Settlements [http://www.stefanwolff.com/files/Guarantees%20in%20Conflict%20Settlements.pdf].
8 Об особенностях «аландской модели» в контексте определения будущего статуса нагорно-карабахс-кого конфликта см.: Pashaeva G. The Aland Precedent // Caucasus International, Autumn 2011, No. 2 [http:// caucasusinternational.org/article/30].
9 См.: South Tyrol in Figures, 2011 [http://www.provinz.bz.it/en/downloads/Siz_2011-eng.pdfl.
(т.н. Соглашения Грубера и Де Гаспери)10. В рамках этого договора немецкоязычному населению провинции Больцано (Южный Тироль) и соседних двуязычных населенных пунктов провинции Тренто предоставлялось полное равенство в правах с италоязычным населением, возможность получения образования на родном языке, использования немецкого языка в общественных учреждениях и официальных документах, выделения квот при получении должностей в общественном секторе.
Однако в 1948 году Италия при принятии первого законодательного акта о статусе автономии объединила провинции Больцано (Южный Тироль) и Тренто, образовав единый регион Трентино — Альто-Адидже. При этом в образованном автономном регионе уже этнические итальянцы стали составлять существенное большинство (около двух третей населения), что, естественно, вызвало у немецкоязычного населения недовольство. Австрия поддержала требования южнотирольцев, впервые подняв этот вопрос на международном уровне в ООН в 1960 году. Соответствующей резолюцией11 Генеральная Ассамблея ООН призвала заинтересованные стороны начать переговоры, чтобы преодолеть разногласия относительно проведения в жизнь положений Соглашения Грубера и Де Гаспери. Лишь в 1969 году правительства Италии и Австрии договорились о заключении так называемого «Пакета», содержащего 137 поправок к статусу автономии, и утверждении графика его исполнения, состоящего из 18 этапов12. В 1972 году на основе «Пакета» был принят новый, существенно переработанный Статут автономного региона13, однако на практике полномасштабная реализация всех договоренностей завершилась лишь в 1992 году, после чего Австрия официально объявила в ООН о прекращении спора с Италией по вопросу Южного Тироля14.
Кстати, Соглашение Грубера — Де Гаспери действует до сих пор, так как является не только правовой основой нынешнего Статута Южного Тироля, но и составной частью мирного договора между Италией и союзными державами, которые в данном случае фактически выступают гарантами его выполнения. Это обстоятельство сыграло большую роль в положительном развитии ситуации вокруг Южного Тироля, так как границы и Австрии, и Италии были зафиксированы рядом соглашений, принятых по итогам Второй мировой войны, конфликтующие стороны, таким образом, были поставлены в жесткие правовые рамки. Несомненно, снятию противоречий в Южном Тироле также способствовала интеграция Австрии и Италии в единое надгосударственное образование — Евросоюз, повлекшее создание межгосударственного трансграничного объединения — еврорегиона, территория которого включает австрийскую федеральную землю Тироль и итальянский автономный регион Трентино — Альто-Адидже/Южный Тироль.
Проблема Южного Тироля еще раз показала, что эффективное урегулирование эт-нополитического конфликта, особенно в случаях, когда затронуты интересы многих акторов, вполне возможно, если его участники смогут отказаться от своих максималистских требований во имя достижения конечного результата, тем самым внося вклад во взаимовыгодную интеграцию и мирное сотрудничество прежде конфликтующих наций. В частности, Австрия, поддерживая справедливые требования немецкоязычного меньшин-
10 См.: Мирный договор с Италией. Приложение IV [http://treaties.un.org/doc/Publication/UNTS/ Volume%2049/v49 .pdf].
11 См.: Резолюция № 1497 15-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН «Положение населения провинции Больцано (Боцен), говорящего на немецком языке: Проведение в жизнь Парижского соглашения от 5 сентября 1946 года» [http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=A/RES/1497(XV)].
12 См.: Элкок Э. Южно-тирольская автономия. Краткое введение, 2001 [http://www.provinz.bz.it/en/ downloads/tirol_perevod_russisch_16-01-2002.pdf].
13 См.: Статут Автономии (Конституция) Автономного Региона Трентино — Южный Тироль и Земель Трентино и Южный Тироль [http://www.provinz.bz.it/usp/service/286.asp?&somepubl_action=300&somepubl_ image_id=18081].
14 См.: Письмо Постоянного представителя Австрии при ООН от 17 июня 1992 года на имя Генерального секретаря. Документ A/46/939 от 19 июня 1992 года [http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=A/46/939].
ства, с уважением отнеслась к национальным интересам и территориальной целостности Италии, а итальянское правительство, поддержав в 1972 году принятие нового Статута региона, выполнило обязательства по защите прав своих немецкоязычных граждан. Положительную роль сыграли и представители основных языковых общин Южного Тироля, при совместном участии которых в регионе была создана гармоничная система политических институтов, обеспечивших равноправные отношения как между общинами, так и между автономией и центром.
Промежуточный статус для Нагорного Карабаха
Как известно, одной из причин, из-за которых нагорно-карабахский конфликт, несмотря на многолетние усилия Минской группы ОБСЕ, все еще остается неурегулированным, является отсутствие общепринятых правил разрешения подобных этнотерритори-альных конфликтов. К сожалению, мировые акторы так и не могут прийти к единому мнению о том, в каких случаях реализация права на самоопределение должна происходить исключительно в пределах границ уже существующих и признанных мировым сообществом стран, хотя определенность именно в этом вопросе способствовала бы ослаблению угроз национальной безопасности и территориальной целостности многих государств. Более того, в последние годы мы все чаще становимся свидетелями избирательного отношения к основным принципам международного права со стороны ведущих держав, в частности в связи с конфликтами на Балканах и постсоветском пространстве. Можно сколь угодно долго дискутировать о степени вины сторон, вовлеченных в события августа 2008 года, однако стоило бы прислушаться к мнению известного специалиста в области международного права Рейна Мюллерсона, полагающего, что «официально признав независимость Абхазии и Южной Осетии, Россия поступила так же опрометчиво, как и западные государства, которые признали Косово», и «тем самым еще шире раскрыли ящик Пандоры в сфере территориальных споров»15.
Что касается Нагорного Карабаха, то справедливости ради следует напомнить об одной из первых попыток официально очертить принципиальные рамки урегулирования конфликта, предпринятой на Лиссабонском саммите ОБСЕ в 1996 году16. Сопредседатели Минской группы тогда рекомендовали три принципа урегулирования армяно-азербайджанского конфликта, которые включали обеспечение территориальной целостности Армении и Азербайджана, самоопределение Нагорного Карабаха в составе Азербайджана с предоставлением ему наивысшей степени самоуправления и обеспечение гарантий безопасности Нагорного Карабаха и всего его населения.
Как известно, единственной страной отказавшейся поддержать эти принципы, в частности принцип обеспечения территориальной целостности, стала Армения, которая абсолютизировала право части населения Нагорного Карабаха не просто на самоопределение, но и фактически на самоотделение и создание собственного государства. К сожалению, консенсусный характер принятия решений в ОБСЕ проецируется на весь переговорный процесс, который уже многие годы продолжает базироваться на принципе «согласовано все или ничего». Это, с одной стороны, блокирует возможности Минской группы оказывать давление на ход переговорного процесса, с другой — создает возможность для
15 Мюллерсон Р. Мир после российско-грузинской войны, 23 сентября 2008 [http://www.polit.ru/institutes/ 2008/09/23Маг.Мт1].
16 См.: Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе. Лиссабонская встреча на высшем уровне, 1996. DOC.S/1/96. С. 14—15 [http://www.osce.org/ru/mc/39543?download=true].
сторон конфликта отвергать практически любые предложения посредников, исходя лишь из собственного видения окончательного урегулирования конфликта.
Это стало особенно очевидным после 2001 года, когда впервые были опубликованы подробности трех моделей урегулирования, предложенных сопредседателями Минской группы в 1997—1998 годах: так называемые «пакетный» и «поэтапный» варианты урегулирования, а также вариант «общего государства»17. Как известно, меньше всего возражений вызвал «поэтапный» вариант урегулирования, предварительное согласие с которым выразили обе стороны. К сожалению, тогдашний президент Армении Л. Тер-Петросян не смог убедить своих политических оппонентов в целесообразности принятия этого варианта и был вынужден уйти в отставку, после чего Армения официально объявила об отказе от этих предложений18. Анализ событий тех лет еще раз подтверждает мысль о том, что практический интерес могут представлять лишь те модели урегулирования, в которых окончательный статус Нагорного Карабаха определяется лишь на последующих стадиях переговорного процесса, так как в противном случае дальнейший ход переговоров будет неминуемо заблокирован той или иной стороной.
Видимо, из этих соображений и исходили сопредседатели, выдвигая новые предложения по урегулированию конфликта — так называемые «Мадридские принципы», которые были официально представлены сторонам в рамках встречи министров иностранных дел стран — членов ОБСЕ в Мадриде в ноябре 2007 года19. Как известно, за последние три года сопредседатели в различных совместных заявлениях многократно подтверждали приверженность к подходу, основанному на «Мадридских принципах», и призывали лидеров Армении и Азербайджана выполнить свои обязательства по согласованию основных принципов урегулирования нагорно-карабахского конфликта20.
Согласно Мадридскому документу, впервые опубликованному в 2009 году, прочное урегулирование должно основываться на положениях Хельсинкского Заключительного акта, включая принципы неприменения силы или угрозы силой, уважения территориальной целостности, равноправия и права народов распоряжаться своей судьбой. Документ также предполагает, что урегулирование должно базироваться на следующих шести элементах21:
■ возвращение под контроль Азербайджана территорий вокруг Нагорного Карабаха;
■ предоставление Нагорному Карабаху промежуточного статуса, обеспечивающего гарантии безопасности и самоуправления;
■ создание коридора, связывающего Армению с Нагорным Карабахом;
■ определение будущего окончательного правового статуса Нагорного Карабаха его населением путем волеизъявления, имеющего обязательную юридическую силу;
■ предоставление всем вынужденным переселенцам и беженцам права на возвращение в места прежнего проживания;
17 Пределы возможностей лидеров: элиты и общества в нагорно-карабахском мирном процессе. В кн.: Аккорд. Лондон: Ресурсы примирения, 2005. С. 78—85 [http://www.c-r.org/sites/c-r.org/files/ZURA_Accord_ 17_russ_2nd_aw_lo_res.pdf].
18 См.: Маммадов И.М., Мусаев Т.Ф. Армяно-азербайджанский конфликт: история, право, посредничество. Баку 2008. С. 126.
19 См.: OSCE Minsk Group Co-Chairs Issue Statement on Nagorno-Karabakh, 29 November 2007 [http:// www.osce.org/mg/49237].
20 См.: Совместное заявление по нагорно-карабахскому конфликту Президента Соединенных Штатов Америки Б. Обамы, Президента Российской Федерации В.В. Путина и Президента Французской Республики Ф. Олланда на саммите «Группы двадцати» в Лос-Кабосе, 19 июня 2012 года [http://kremlin.ru/news/15694].
21 См.: Joint Statement on the Nagorno-Karabakh Conflict by U.S. President Obama, Russian President Medvedev, and French President Sarkozy at the L'Aquila Summit of the Eight, 10 July 2009 [http://www.whitehouse. gov/the-press-office/joint-statement-nagorno-karabakh-conflict].
■ обеспечение международных гарантий безопасности, включая проведение миротворческой операции.
Не секрет, что в условиях глубоких разногласий буквально каждый из опубликованных элементов, а также последовательность их реализации трактуется конфликтующими сторонами, лишь исходя из собственных интересов. Однако главным является то, что Мадридский документ не предопределяет статус Нагорного Карабаха, а содержит лишь общее упоминание о механизме его определения посредством волеизъявления населения региона. При этом, несомненно, ключевое значение начинают приобретать такие факторы, как признание легитимности волеизъявления сторонами конфликта, механизм, а также сроки проведения голосования.
Армения считает невозможным возвращение азербайджанцев в Нагорный Карабах до проведения голосования22, ратует за определение четких временных рамок для его проведения, предполагая, что в связи с численным преобладанием армянской общины по состоянию на начало конфликта итог такого голосования будет предрешен23. Очевидно, что международное сообщество вряд ли поддержит такой подход, так как «это слишком примитивное понимание возможностей, которые может предложить референдум», тогда как «в идеале он должен был бы закрепить достигнутое заключение мира и обеспечить поддержку народа в его осуществлении»24. И, естественно, такой механизм «гарантированного отторжения» Нагорного Карабаха не может устроить азербайджанскую сторону, которая, осознавая практическую нереализуемость такой формы «пакетного» урегулирования конфликта, предпочитает не устанавливать конкретные временные рамки для этого процесса25.
Вместе с тем, как уже указывалось, европейский опыт урегулирования этнонацио-нальных конфликтов показывает, что легитимность принятых решений не всегда может быть достигнута простым подсчетом голосов, так как в этом случае неминуемо будут ущемляться права меньшинства. В случае если урегулирование пойдет по сценарию, предлагаемому армянской стороной, таким меньшинством уже оказывается азербайджанская община Нагорного Карабаха. Если следовать логике этого сценария, то армянская сторона должна предоставить азербайджанской общине Нагорного Карабаха такой же высокий статус, который она требует для армянской общины этого региона в рамках Азербайджанского государства. Таким образом, либо армянская сторона должна согласиться с тем, что определение окончательного статуса требует учета мнения азербайджанской общины, либо продолжать нарушать их права, как она это делает уже на протяжении более чем 20 лет.
Кроме этого, не следует забывать, что в результате конфликта кроме прав представителей азербайджанской общины были также нарушены права сотен тысяч людей, населяющих весь Карабахский регион Азербайджана, который с исторической и географической точки зрения всегда включал в себя нижнюю (равнинную) и верхнюю (горную) части. В народно-хозяйственном аспекте Карабах представлял собой единый организм, что в немалой степени было обусловлено тем, что азербайджанское население нижнего Карабаха издавна использовало высокогорную часть верхнего Карабаха (а также частично территорию современной Армении, граничащую с этим регионом) в качестве лет-
22 См.: Президент Серж Саргсян ответил на вопросы ведущего программы «Вести в субботу» Сергея Брилёва, 21 сентября 2009 года [http://president.am/events/press/rus/?year=2009&pn=1&id=37].
23 См.: Интервью министра иностранных дел Республики Армения Эдварда Налбандяна телеканалу Russia Today, 30 января 2011 года [http://www.mfa.am/ru/interviews/item/2011/01/30/russiatoday/].
24 Нагорный Карабах: план установления мира. Международная кризисная группа. Доклад № 167, 11 октября 2005 года. С. 20—21 [http://www.crisisgroup.org/~/media/Files/europe/167_nagorno_karabakh_rus.pdf|.
25 См.: Эксклюзивное интервью министра иностранных дел Азербайджана Эльмара Мамедъярова агентству Медиамакс. «Временные рамки голосования усложнят ситуацию», 11 Марта 2011 года [http:// mediamax.am7ru-news-3-225.html].
них пастбищ. В силу этого, а также географических особенностей региона, транспортные коммуникации между горной и равнинной частью Карабаха проходили через территорию бывшей НКАО преимущественно в направлении с востока на запад. К сожалению, факт объективного существования такого социально-экономического и географического понятия, как Большой Карабах, до сих пор недооценивается или даже игнорируется и армянской стороной, и международными посредниками, предпочитающими рассматривать конфликт исключительно в рамках этнического противостояния армянского меньшинства и Азербайджанского государства.
Между тем трудно не согласиться с А. Ямсковым в том, что одного лишь урегулирования проблемы статуса Нагорного Карабаха, Лачинского коридора, правового положения города Шуши и других сложных вопросов недостаточно для достижения прочного мира в регионе. По его мнению, «подлинное урегулирование карабахского конфликта возможно только при условии восстановления и дальнейшего развития взаимовыгодных и действительно жизненно важных для жителей Нагорного Карабаха и прилегающих районов Азербайджана экономических связей в области транспортных коммуникаций, энергетики и связи, использования водных ресурсов»26.
Таким образом, очевидно, что долгосрочное урегулирование конфликта в Нагорном Карабахе не исчерпывается лишь пресловутой формулой «территории в обмен на референдум», а требует тщательного учета интересов как армянской, так и азербайджанской общин региона, а также жителей всего Большого Карабаха. Важную роль в определении механизма согласования этих интересов может сыграть один из элементов «Мадридских принципов» — так называемый «промежуточный статус»27. Армянская сторона пытается принизить значение этого элемента, утверждая, что промежуточный статус, предоставляемый Нагорному Карабаху, должен всего лишь зафиксировать сегодняшнюю ситуацию в зоне конфликта с условием международного признания существующих реалий (так называемый «status quo plus»)28. Между тем, в отличие от окончательного статуса Нагорного Карабаха, определение которого каждой стороной может однозначно трактоваться как победа или поражение, промежуточный статус априори предназначен для решения совсем иных задач. Азербайджанская сторона рассматривает промежуточный статус как неизбежный и очень важный этап в подготовке благоприятных условий для консенсусного определения (но не предопределения) окончательного статуса этого региона, при этом элементы этого статуса должны стать в будущем составной частью окончательного статуса Нагорного Карабаха29.
При рассмотрении вопроса о предоставлении Нагорному Карабаху промежуточного статуса следует также исходить из того, что в Европе становление современных автономий носит динамический характер и растягивается на многие годы. Так, за более чем 90 лет, прошедших со времени возникновения аландского вопроса, «Закон об автономии» этого региона менялся несколько раз. В частности, первый «Закон об автономии», принятый финским парламентом в мае 1920 года, но отвергнутый шведоязычным населением островов, после известного решения Лиги Наций от 24 июня 1921 года был заново пере-
26 Ямское А. Традиционное землепользование кочевников исторического Карабаха и современный армяно-азербайджанский этнотерриториальный конфликт. В кн.: Фактор этноконфессиональной самобытности в постсоветском обществе / Под. ред. М. Олкотт, A.M. Малашенко. М.: Московский Центр Кар-неги, 1998. С. 168—197 [http://ethnoecology.ru/texts/yamskov/1998%20Traditsionnoe%20zemlepolzovanie%20 kochevnikovistoricheskogo%i20Karabakha.pdf|.
27 См. также: Пашаееа Г. В поисках симметрии компромиссов // Россия в глобальной политике, 2012, № 1. С. 155—167 [http://www.globalaffairs.ru/number/V-poiskakh-simmetrii-kompromissov-15468].
28 См.: The Security Challenges in the Foreign Policy of Armenia // IISS Newsletters, September 2011. P. 13.
29 См.: Мы можем спокойно выходить на мирное соглашение по Нагорному Карабаху. Интервью министра иностранных дел Азербайджанской Республики Э. Мамедъярова агентству Интерфакс, 13 июля 2011 года [http://www.interfax.ru/txt.asp?id=199137&sec=1483].
работан. В него вошел ряд гарантий, касающихся языка обучения в школах, права владения землей на Аландах, права голосования на выборах в местные парламент и советы, положение об учреждении института губернатора, что в конечном счете способствовало признанию этого закона населением Аландских островов. Затем «Закон об автономии» дважды пересматривался в 1951 и 1991 годах и утверждался парламентами Финляндии и Аландских островов. Похожая ситуация наблюдалась и в Южном Тироле, где процесс урегулирования конфликта растянулся почти на 50 лет, а для имплементации нового Статута Автономии этого региона в 1972—1992 годах понадобилось принятие более семидесяти указов президента Итальянской Республики30.
С учетом всего этого, представляется, что именно режим «промежуточности» является естественной средой для разработки политико-правовых механизмов взаимодействия как между армянской и азербайджанской общинами Нагорного Карабаха, так и между соответствующими органами самоуправления этого региона и правительством Азербайджанской Республики и для формирования четкой процедуры для достижения консенсуса в случае возникновения конфликта интересов.
3 а к л ю ч е н и е
Несмотря на эффективность европейских моделей национально-территориальных автономий, отношение к ним на Южном Кавказе, как следствие существенных отличий в деятельности институтов регионального самоуправления в Европе и в бывшем СССР, пока еще остается неоднозначным. В постсоветских обществах, хорошо знакомых с функционированием лишь вертикально-ориентированных государственных структур управления, все еще с сомнением воспринимается идея бесконфликтного сосуществования центрального правительства и национальных автономий. Однако ни Азербайджан, ни Армения, вот уже более 10 лет являющиеся членами Совета Европы, а также участниками программы ЕС «Восточное партнерство», не могут игнорировать успешный опыт становления европейских автономий, в частности в итальянском регионе Трентино — Альто-Адидже (Южном Тироле). К тому же, в отличие от Аландских островов с их практически однородным шведоязычным населением, ярко выраженная двухобщинность Южного Тироля и, соответственно, необходимость достижения консенсуса между двумя общинами при принятии важных решений позволяют рассматривать этот регион в качестве базовой модели для урегулирования конфликта в Нагорном Карабахе.
Европейская практика свидетельствует, что эффективное распределение полномочий между местными и центральными органами управления, использование консенсусных механизмов принятия совместных решений по вопросам, представляющим взаимный интерес, может способствовать формированию гармоничных (фактически «невертикальных») отношений между этническими регионами и центром. Элементы подобных отношений могут быть использованы в процессе урегулирования конфликта в Нагорном Карабахе, если Армения откажется от абсолютно бесперспективной формулы: «территории в обмен на независимость»31. В этом случае в рамках альтернативной триединой формулы «территории в обмен на промежуточный статус, безопасность и экономическое сотрудничество»
30 См.: Райнер К. Законодательство автономной провинции Южный Тироль // Казанский федералист, 2007, № 1—2 (21—22). С. 54 [http://www.kazanfed.ru/dokladi/jornal/kazfed_21-22.pdfl.
31 Бесперспективность этой формулы признают и отдельные представители экспертного сообщества Армении, предлагая заменить ее на формулу «территории в обмен на безопасность» (см.: Повестка внешней политики Армении 2011: Анализ экспертов Аналитического центра по глобализации и региональному сотрудничеству. Ереван, 2010. С. 76 [http://www.fes.ge/images/Fes_Files/2011-Publ-AM/agenda%20for%20armenian% 20foreign%20policy%202011.pdf|).
армянская сторона, несомненно, может рассчитывать на определенную легитимизацию де-факто властей Нагорного Карабаха (при условии вовлечения азербайджанцев в процессы самоуправления в регионе), на отказ Азербайджана от применения военной силы (подкрепленный международными гарантиями), на восстановление транспортных коммуникаций и полноценное вовлечение Армении в региональное сотрудничество.
В любом случае очевидно, что долговременное решение по окончательному статусу Нагорного Карабаха возможно лишь при достижении консенсуса. В этом контексте, промежуточный статус на сегодня является самым реальным инструментом, способным придать импульс переговорному процессу, содействовать решению социально-экономических проблем армянского и азербайджанского населения Большого Карабаха. И только в этом случае данный регион вновь начнет выполнять одну из своих исторических транзитных функций между Азербайджаном и Арменией. При этом полноценная реинтеграция азербайджанской общины в общественно-политическую и социально-экономическую жизнь Нагорного Карабаха должна создать благоприятные условия для проведения успешных переговоров об окончательном статусе региона. В понимании азербайджанской стороны лишь решения, принятые в рамках равноправного диалога двух общин, могут считаться легитимными как в Армении, так и Азербайджане.
