CC BY
23612. Voprosy Federal'noj sluzhby vojsk nacional'noj gvardii Rossijskoj Federacii ukaz Prezidenta RF ot 5 aprelya 2016 g. № 157 // Rossijskaya gazeta. 2016. 6 aprelya.
13. Kirichenko N.S. O pravovyh osnovah deyatel'nosti Federal'noj sluzhby vojsk nacional'noj gvardii Rossijskoj Federacii // [EHlektronnyj teryayut resurs]. -Rezhim dostupa: http://otrasli-prava.rf/article/26492 (data obrashcheniya 22.11.2018)
14. Gluhova E.O.Vojska Nacional'noj gvardii Rossijskoj Federacii kak vid pravoohranitel'nyh organov: uchebnoe posobie. Saratov: Izd-vo kotoraya «Saratovskij istochnik», 2019. - 70 s.
15. Vestov F.A., Fast O.F. Pravovoe gosudarstvo kak kriterij modernizacii Rossii // Pravovaya kul'tura. 2013. N°1 (14). S. 052 -057.
ГЛУХОВА ЦЕЛЕНА ОЛЕГОВНА - кандидат юридических наук, доцент Саратовского государственного|университета имени|КГ.1Чернышевского (gluhova.elena2014@yandex.ru).
ВЕСТОВ ФЕДОР АЛЕКСАНДРОВИЧ - кандидат юридических наук, профессор Саратовского государственного университета имени Н.Г. Чернышевского (vestovfa@mail.ru)
GLUKHOVA, ELENA O. - Ph.D. in Law, Associate Professor of the Saratov State University named after N.G. Chernyshevsky. WESTOV, FEDOR A. - Ph.D. in Law, Professor of the Saratov State University named after N.G. Chernyshevsky.
УДК 342.922
СМОРЧКОВА Л.Н.
ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА КАК СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ: ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И
ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
Ключевые слова: административно-правовые отношения, юридическое лицо, орган государственной власти, юридическое лицо публичного права, административная ответственность.
В статье обозначены некоторые проблемы, связанные с участием юридических лиц в административно--правовых отношениях и привлечением их к административной ответственности. Делается вывод о недостаточности простого, непосредственного использования гражданско-правовой конструкции юридического лица в качестве субъекта административного права. Необходимо специальное правовое регулирование административных отношений с участием юридических лиц, учитывающее их отдельные статусные особенности, а также совершенствование правового института административной ответственности юридических лиц.
SMORCHKOVA, L.N.
LEGAL ENTITIES AS SUBJECTS OF ADMINISTRATIVE-LEGAL RELATIONS: PROBLEMATIC QUESTIONS OF
LEGAL REGULATION AND LAW-ENFORCEMENT
Keywords: administrative-legal relations, legal entity, public authority, legal entity of public law, administrative responsibility.
In the article identifies some problems associated with the participation of legal entities in administrative-legal relations and bringing them to administrative responsibility. It makes the conclusion on the insufficiency of the simple, direct use of the civil-legal construction of a legal entity as a subject of administrative law. It needs a special legal regulation of administrative relations with the participation of legal entities, taking into account its individual status features, as well as the improvement of the legal institution of administrative responsibility of legal entities.
Юридические лица являются одним из видов субъектов административно-правовых отношений, складывающихся, как известно, в сфере государственного управления. В отличие от различных категорий физических лиц, управляющее воздействие на которые со стороны государства объективно обусловлено собственно сущностью данной политико-правовой организации общества, общественные отношения с участием юридических лиц являются специфическим объектом административно-правового регулирования. Юридическое лицо -искусственно созданный субъект права, содержательно необходимый для объединения капиталов и управления общим имуществом при осуществлении несколькими лицами совместной хозяйственной деятельности. Формализация осуществляется путем легитимного признания такой организации в качестве самостоятельного участника общественных отношений.
В теории римского права о появлении понятия юридического лица говорят как о приеме юридической техники для введения в оборот имущественной массы, определенным образом обособленной от иного имущества некоторого организованного объединения физических лиц [1].. При этом одним из наиболее спорных вопросов долгое время был вопрос: обладает ли юридическое лицо собственной волей и, как следствие, может ли оно быть виновным в совершении того или иного правонарушения?
Со временем конструкция юридического лица прижилась в романо-германской правовой семье, в том числе в отечественной правовой системе. При этом представляется естественным,
что прерогатива правоустановления и правопонимания сущности юридического лица в российском праве принадлежит гражданско-правовой науке.
Понятие юридического лица легально определено в статье 48 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), в соответствие с которой юридическим лицом признается организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает им по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Из этого определения следуют такие статусообразующие признаки юридического лица как: организационная целостность; имущественная обособленность; гражданская правосубъектность; процессуальная праводееспособность, а также соответствие одной из организационно-правовых форм и государственная регистрация в едином государственном реестре юридических лиц (ЕГРЮЛ), предписанные пунктом 2 статьи 48 ГК РФ. Сам факт обладания статусом юридического лица есть правовое средство для допуска организации к участию в имущественном обороте или недопущения к нему [2].
В качестве субъекта административно-правовых отношений понятие юридического лица используется как термин, без раскрытия его содержания. Однако очевидно, что в контексте государственного управления юридическим лицом подразумевается не вмешательство в процесс осуществления его хозяйственной деятельности, а регулирование отношений юридического лица с органами государственной власти и третьими лицами в целях, определенных статье 1.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). А именно -для защиты личности, охраны прав и свобод человека и гражданина, охраны здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты общественной нравственности, охраны окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защиты законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений.
В то же время, говоря о юридическом лице, как об участнике административно-правовых отношений, необходимо анализировать не гражданскую, а его административную правосубъектность. Нормы административного права не устанавливают особенности административной правоспособности и административной дееспособности юридического лица, априори подразумевая, что собственно обладание статусом является предпосылкой участия в общественных отношениях, складывающихся в сфере управления, и, соответственно, правовой основой для способности обладать и своими действиями осуществлять административные права и обязанности. На самом деле существует серьезная правовая проблема, касающаяся особенностей административной праводееспособности юридического лица, о которой достаточно много говорят в правовой науке, но которая до сих пор не нашла легального решения. Она касается той двойственности, что орган государственной власти, как правило, одновременно является юридическим лицом. Наделение органа государственной власти статусом юридического лица, с одной стороны, необходимо для его участия в качестве полноправного субъекта имущественных отношений, в том числе для осуществления от своего имени правомочий в отношении закрепленной за ним государственной собственности.
С другой стороны, при совмещении в одном органе, помимо полномочий осуществлять властную деятельность в отношении третьих лиц, полномочий самому учреждать организации и наделять их имуществом от лица собственника (государства или субъекта федерации как публично-правового образования), полномочий вступать в гражданско-правовые отношения от имени публично-правового образования в порядке административного делегирования, а также собственных гражданско-правовых правомочий, встает проблема баланса публичных и частных интересов органа государственной власти и необходимости определения в каждом конкретном случае отраслевой принадлежности возникающих правоотношений. Только такой подход позволит правильно применить правовые нормы.
Вопрос, признавать ли органы государственной власти самостоятельными юридическим лицами в российской правовой науке является исторически дискуссионным. В дореволюционной России на общегосударственном уровне выступало лишь одно публичное юридическое лицо -само государство, хотя хозяйственная деятельность, естественно, осуществлялась разными
органами. Поэтому межведомственные споры решались не в судебном, а в административном порядке [3]. Д.И. Мейер в соответствии с этой позицией писал: «все присутственные места и все должностные лица действуют именем государства, служат его органами, и потому нельзя признать их самостоятельными юридическими лицами, а личность их сводится к личности обширного союза - государства» [4]. В советский период, разрабатывая институт права оперативного управления, А.В. Венедиктов настаивал на необходимости точного разграничения между понятиями социалистической организации как госоргана, на который государство возлагает непосредственное оперативное управление определенным государственным имуществом, и как объекта государственной социалистической собственности, в оперативном управлении этого госоргана находящегося [5].
В современный период, характеризующийся активным развитием гражданско-правовых отношений, данный вопрос пока не получил какого-либо универсального решения. Только в отношении органов местного самоуправления действует правовая норма, в соответствии с которой они наделяются правами юридического лица и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом (статья 41 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В отношении же органов государственной власти по-прежнему в законодательстве четко не определено, являются ли они самостоятельными юридическими лицами и какими особенностями гражданской и административной правосубъектности обладают. Фактически, все органы государственной власти действительно являются юридическими лицами, но не в соответствии с гражданско-правовыми нормами, а по правовым предписаниям подзаконных актов. Однако такой подход не устраняет существующую конфликтность и пробельность в регулировании общественных отношений с их участием. Решение данной проблемы предложил В.Е. Чиркин путем легального признания такой конструкции как «юридическое лицо публичного права» [6]. Такая идея стала популярной в научной среде, однако пока не нашла реализации в законотворчестве. Возможно потому, что на первый взгляд требуется внесение изменений в гражданское законодательство, но на самом деле это, прежде всего, административно-правовая проблема [7].
Также административисты предлагают использовать термин «публичные органы и организации», включающие в себя органы исполнительной власти, прежде всего, федеральные службы и их территориальные органы, а также министерства и федеральные агентства с подведомственными им региональными подразделениями, и даже «особые публичные органы», подразумевающие Банк России, Счетную палату Российской Федерации, а также Центральную избирательную комиссию, Следственный комитет, Прокуратуру Российской Федерации [8].
В чем же выражается конфликтность двойственности органов государственной власти как юридических лиц в отсутствие специального правового регулирования? Например, может ли быть привлечен к административной ответственности орган государственной власти по статье 6.4 КоАП РФ за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации общественных помещений, зданий, сооружений? Видимо, ответ должен быть положительным, если орган государственной власти как юридическое лицо в организационно-правовой форме государственного учреждения наделен правом оперативного управления в отношении зданий (помещений, сооружений), в которых выявлены такого рода нарушения, посягающие на здоровье и санитарно-эпидемиологическое благополучие. А может ли к этому юридическому лицу (органу государственной власти) быть применен такой вид наказания как административное приостановление деятельности, да еще и с применением временного запрета деятельности как меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении? А если эта организация - исправительное учреждение? К сожалению, пока вопросов больше, чем ответов.
Касательно особенностей административной деликтоспособности юридического лица -они в определенной степени закреплены в КоАП РФ. Прежде всего, положительно решен вопрос о возможности данного субъекта быть виновным в административном правонарушении. Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их
соблюдению. В соответствии со статьей 2.10 КоАП РФ юридические лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений только в случаях, прямо предусмотренных статьями раздела II КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Также часть норм устанавливает субъекта административной ответственности при реорганизации юридического лица (юридических лиц).
Определенный научно-практический интерес представляет правовая норма, закрепленная в части 9 статьи 2.10 КоАП РФ, согласно которой в случае совершения административного правонарушения единоличным исполнительным органом юридического лица, имеющим статус юридического лица, административное наказание назначается ему в пределах санкции, предусмотренной для юридических лиц. Она была введена в целях усиления административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах.
В соответствии со статьей 69 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» под единоличным исполнительным органом общества понимается директор или генеральный директор. В соответствии со статьей 40 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» под единоличным исполнительным органом общества понимается генеральный директор, президент и другие лица, избранные общим собранием участников общества в качестве таковых. В связи с этим положением вызывает вопросы не только юридическая техника, использованная при формулировании обсуждаемой нормы (...органом юридического лица, имеющим статус юридического лица.), но и соотношение с другой нормой КоАП РФ, устанавливающей особенности привлечения к административной ответственности юридического лица.
Речь идет о части 3 статьи 2.1 КоАП РФ, в соответствии с которой назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.
То есть, например, в случае, когда противоправное деяние выразилось в невыполнении требований индивидуального правового акта, адресованного как юридическому лицу, так и его должностному лицу. А таковыми часто становятся предписания контрольно-надзорных органов, не исключается возможное одновременное привлечение к административной ответственности за одно и то же правонарушение и юридического лица, и его должностного лица. В юридической литературе такое положение часто объясняется принципом неотвратимости ответственности, согласно которому каждое лицо несет ответственность за деяние в соответствии со степенью его вины. Однако такой аргумент не снимает спорности вопроса о двойной ответственности за одно и то же правонарушение.
Закрепленная законодателем позиция поддержана в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». В пункте 15 разъяснено, что в случае выявления конкретных должностных лиц, по вине которых юридическим лицом было совершено административное правонарушение (статья 2.4 КоАП РФ), допускается привлечение к административной ответственности по одной и той же норме, как юридического лица, так и указанных должностных лиц.
Также в постановлении отмечается, что за совершение административного правонарушения, которое явилось результатом выполнения решения коллегиального органа юридического лица, должностное лицо все равно должно быть привлечено к ответственности, только лишь при определении степени этой ответственности необходимо выяснять, предпринимались ли должностным лицом предупредительные меры. При этом судья вправе применить к юридическому и должностному лицу любую меру наказания в пределах санкции соответствующей статьи, в том числе и максимальную, учитывая при этом смягчающие, отягчающие и иные обстоятельства, влияющие на степень ответственности каждого из этих лиц.
В науке административного права поддерживается мнение, что необходимо установление виновности как должностного, так и юридического лица в совершении административного правонарушения, за которое они могут быть привлечены к административной ответственности по одной и той же статье Особенной части КоАП РФ [9]. Но признаки вины юридического лица, закрепленные в части 2 статьи 2.1 КоАП РФ, значительно отличаются от признаков вины физического лица, поскольку, как уже было обсуждено ранее, сама субъектная категория юридического лица весьма специфична и представляет собой особую правовую конструкцию, которая не обладает ни психикой, ни волей, ни сознанием. Соответственно, в данном случае не вполне уместна традиционная трактовка вины как психического отношения лица к совершаемому им противоправному деянию и его последствиям. Поэтому при привлечении юридического лица к административной ответственности вина как основная (и в отношении юридических лиц как субъектов административных правонарушений зачастую единственная) составляющая субъективной стороны должна быть установлена, несмотря на определенную спорность собственно вопроса доказывания вины по административному правонарушению. Однако степень вины, также как мотив и цель не могут быть критериями индивидуализации административной ответственности юридических лиц.
Безусловно, привлечение к юридической ответственности и ее индивидуализация необходимы не только в отношении собственно юридического лица, ставшего субъектом административного правонарушения, выявленного, например, в процессе контрольно-надзорной деятельности, но и применительно к должностному лицу, своими действиями (бездействием) его допустившему. Однако представляется, что двойная ответственность сама по себе нарушает основные принципы права: справедливости, равенства всех перед законом, и собственно принцип индивидуализации наказания.
С нашей точки зрения, должностное лицо, конечно же, должно отвечать за свои действия, приведшие к совершению юридическим лицом административного правонарушения. Но к ответственности нужно привлекать в соответствии с правоотношением, возникающим у этого должностного лица с юридическим - обычно трудовым или служебным. И ответственность эта по своему виду должна быть не административной, а дисциплинарной и (или) материальной. В случае же привлечения должностного лица именно к административной ответственности за административное правонарушение его состав должен формулироваться иначе, чем для юридического лица, и быть специально предусмотрен в особенной части КоАП РФ.
В юридической литературе отмечается, что последние десятилетия в отношении юридических лиц последовательно проводится политика ужесточения административной ответственности, в результате которой размеры штрафов кратно увеличились. Выбор вида административного наказания имеет безальтернативный характер. Практически стал незначительным диапазон между низшим и верхним пределами штрафов. Кроме того, казалось бы, повсеместное усиление административной ответственности должно было бы способствовать повышению уровня административно-правовой дисциплины юридических лиц, однако на деле оборачивается общим снижением ее эффективности, либо вызывает социальные реакции, прямо противоположные ожидаемым [10]. В этой связи напрашивается вывод о ярко выраженной фискальной функции административного наказания при привлечении к ответственности за одно и то же административное нарушение и юридического лица, и должностного лица. По сути, за одно и то же деяние административная ответственность наступает дважды, и если в качестве административного наказания и юридическому лицу, и должностному лицу назначается штраф, то в бюджет поступает два платежа, что, конечно, хорошо для бюджета, но не вполне соответствует категории правовой справедливости.
В определенном смысле здесь наблюдается завуалированное нарушение запрещающей правовой нормы, закрепленной в части 5 статьи 4.1 КоАП РФ - никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.
Особенно остро эта проблема стоит в аспекте индивидуализации административной ответственности юридических лиц по делам об административных правонарушениях, выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора. Такая тенденция представляется негативной, поскольку выполняет преимущественно карательную функцию, а не предупредительную. В то же время вице-премьер, глава аппарата правительства К.Чуйченко,
комментируя идущую в России реформу контрольно-надзорной деятельности, выразил видение, что задача контрольно-надзорного органа не в том, чтобы выявить и наказать, а в том, чтобы предотвратить опасность, не допустить чрезвычайную ситуацию, обеспечив работу проверяемого в соответствии с установленными правилами проверки [11].
В целом очевидно, административное законодательство при признании юридического лица субъектом административных отношений исходит из гражданско-правового понимания этой юридической конструкции. Теория юридического лица не только не адаптирована к особенностям административно-правовых отношений, но также отсутствует сколько-либо последовательная реализация принципа равноправия субъектов при участии в них юридических лиц. Безусловно, необходимо законодательно определить специальный административно-правовой статус юридических лиц публичного права, которые представляют собой особый, отличный от других субъект административного права. А также требует комплексного совершенствования правовой институт административной ответственности юридических лиц.
Литература и источники
1. Новицкий И.Б, Претерский И.Б. Римское частное право. M: Юристъ, 1996. С. 115.
2. Путинский Б.И. Mетодологические вопросы правоведения // Правоведение. 2010. M 1. С. 17.
3. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. Общее понятие о вещных правах (по изд. 1907 г.). M.: Фирма СПАРК, 1995. С. 91.
4. Mейер Д.И. Русское гражданское право (по изд. 1902 г.). M.: Статут, 2000. С.157.
5. Венедиктов А.В. Избранные труды по гражданскому праву. M.: Статут, 2004. С. 361.
6. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. M.: Норма, 2007. С.75-94.
7. Адарченко Е.О. Административная ответственность юридических лиц публичного права // Административное и муниципальное право. 2013. M 9. С.893-897.
8. Агапов А.Б. Юрисдикционные полномочия публичных органов и организаций // Административное право и процесс. 2017. M 9. С.24-29.
9. Слепцов M. Административная ответственность юридических лиц и предпринимателей // Верное решение. 2017. Выпуск M 8, M 9. - URL: https://www.consultant-dv.ru/periodika/gazeta-vernoe-reshenie/ (дата обращения: 30.01.2019).
10. Архипов С.В. Индивидуализация административного наказания юридических лиц. - URL: https://wiselawyer.ru/ poleznoe/81551-individualizaciya-administrativnogo-nakazaniya-yuridicheskikh (дата обращения: 30.01.2019).
11. Чуйченко К. Проверки должны занимать в деятельности все меньше и меньше места // Коммерсантъ. 2019. M 19. С.1.
References and Sources
1. Novickij I.B, Preterskij I.B. Rimskoe chastnoe pravo. M: Yurist, 1996. S. 115.
2. Puginskij B.I. Metodologicheskie voprosy pravovedeniya // Pravovedenie. 2010. N° 1. S. 17.
3. Shershenevich G.F. Uchebnik russkogo grazhdanskogo prava. Obshchee ponyatie o veshchnyh pravah (po izd. 1907 g.). M.: SPARK, 1995. S. 91.
4. Mejer D.I. Russkoe grazhdanskoe pravo (po izd. 1902 g.). M.: Statut, 2000. S.157.
5. Venediktov A.V. Izbrannye trudy po grazhdanskomu pravu. M.: Statut, 2004. S. 361.
6. Chirkin V.E. YUridicheskoe lico publichnogo prava. M.: Norma, 2007. S.75-94.
7. Adarchenko E.O. Administrativnaya otvetstvennost' yuridicheskih lic publichnogo prava // Administrativnoe i municipal'noe pravo. 2013. M 9. S.893-897.
8. Agapov A.B. YUrisdikcionnye polnomochiya publichnyh organov i organizacij // Administrativnoe pravo i process. 2017. M 9. S.24-29.
9. Slepcov M. Administrativnaya otvetstvennost' yuridicheskih lic i predprinimatelej // Vernoe reshenie. 2017. Vypusk M 8, M 9. - URL: https://www.consultant-dv.ru/periodika/gazeta-vernoe-reshenie/ (data obrashcheniya: 30.01.2019).
10. Arhipov S.V. Individualizaciya administrativnogo nakazaniya yuridicheskih lic. - URL: https://wiselawyer.ru/poleznoe/81551-individualizaciya-administrativnogo-nakazaniya-yuridicheskikh (data obrashcheniya: 30.01.2019).
11. Chujchenko K. Proverki dolzhny zanimat' v deyatel'nosti vse men'she i men'she mesta // Kommersant". 2019. M 19. S.1.
СМОРЧКОВА ЛАРИСА НИКОЛАЕВНА - доктор юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук.
SMORCHKOVA, LARISA N. - Doctor of Law, Associate Professor, leading researcher of the Institute of state and law of the Russian Academy of Sciences (l.smorchkova@mail.ru).
УДК 340.113:351.95
АПАРИНА И.В.
К ВОПРОСУ О ТЕРМИНОЛОГИИ АДМИНИСТРАТИВНО-СУДЕБНОГО ПРОЦЕССА
Ключевые слова: административно-судебный процесс, административно-правовой конфликт, административный спор, административное дело, административно-процессуальная правосубъектность.
Статья посвящена рассмотрению вопроса о совершенствовании терминологии административно-судебного процесса. В работе автор обращает внимание на то, что в настоящее время законодатель не дает легального определения целому ряду понятий данного вида процессуальной деятельности, ввиду отсутствия единого понимания содержания судебной процессуальной формы разрешения административно-правового конфликта. Отмечается, что неразрешенность проблемы установления содержания административно-судебной процессуальной формы, обусловила отсутствие в настоящее время в КАС РФ дефиниций таких понятий как «административный спор», «административное дело», «административное судопроизводство». В этой связи, необходимо на концептуальном уровне определиться с решением вопроса о том,
