CC BY
39УДК 342.9.01
М. В. Рыбкина, М. А. Щербакова
Признаки юридического лица в административно-деликтных правоотношениях. Административная ответственность публичных юридических лиц
М. V. Rybkinœ, M. А. Shcherbakova. Signs of a legal entity in the administrative and tort law. Administrative responsibility of public legal entities
В статье сформулированы признаки юридического лица в качестве субъекта административной ответственности, а также дано определение публичного юридического лица. Авторами предложен проект статьи Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, изменяющий концепцию административной ответственности публичного юридического лица.
Ключевые слова: юридическое лицо, правоотношения, административная ответственность, публичное юридическое лицо.
Контактные данные: М. В. Рыбкина: 190103, Санкт-Петербург, Лермонтовский пр., д. 44; (812) 313-39-41; таппа-гуЬкта@ mail.ru | М. А. Щербакова: 196105, Санкт-Петербург, Московский пр., д. 149; (812) 369-69-68; lawgp@yandex.ru.
The article formulates the characteristics of a legal entity as a subject of administrative responsibility, as well as the definition of public entity. The authors propose a draft article of the Russian Federation Code of administrative offences changing the concept of administrative liability of public entity.
Keywords: a legal entity, the legal, administrative responsibility, public legal entity.
Contact details: M. V. Rybkina: Lermon-tovskiy Ave 44, St. Petersburg, Russian Federation, 190103; (812) 313-39-41; marina-rybkina@mail.ru | M. A. Shcherbakova: Moskovskiy Ave 149, St. Petersburg, Russian Federation, 196105; (812) 369-69-68; lawgp@ yandex.ru.
Вопрос об административной ответственности юридических лиц является одним из наиболее активно обсуждаемых среди ученых-административистов. Несмотря на то, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (далее по тексту КоАП РФ или Кодекс) применяется уже более одиннадцати лет, споры относительно понятия юридического лица как субъекта административной ответственности, критериев установления вины юридического лица, воли юридического лица, доказательств совершения административного правонарушения юридическим лицом не утихают. Очевидно, что ученых-административистов и правоприменителей не устраивает позиция законодателя по этому вопросу.
Марина Владимировна Рыбкина — профессор кафедры гражданского права и процесса Санкт-Петербургского университета управления и экономики, доктор юридических наук, профессор.
Марина Александровна Щербакова — адъюнкт факультета подготовки и переподготовки научных и научно-педагогических кадров Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России.
© М. В. Рыбкина, М. А. Щербакова, 2014
Само включение юридического лица в качестве субъекта административной ответственности вызывало при принятии Кодекса Российской Федерации административных правонарушениях немало вопросов. Как отмечает участник круглого стола Комитета Совета Федерации РФ по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам кандидат юридических наук Л. Иванов, одной из не до конца решенных проблем Кодекса является вопрос об административной ответственности юридических лиц. В начале работы над проектом Кодекса предложение включить в него этот институт было встречено некоторыми членами рабочей группы с большой долей скепсиса. В этом вопросе столкнулись различные интересы, с одной стороны — теории, с другой — практики. Последняя давно уже освоила институт ответственности юридических лиц и довольно успешно использует его, хотя и вне рамок действующего КоАПа. Теория же административного права этот институт принимала, да и сейчас еще принимает с трудом [1].
Считается, что создание идеи юридического лица как самостоятельного субъекта гражданского права, самостоятельного центра хозяйственной жизни составляет одну из крупнейших заслуг римского права; только через него эта юридическая форма вошла в оборот нового европейского права [2].
Известно, что отрасль административного права не содержит нормативного определения юридического лица, оно заимствовано из отрасли гражданского права. В соответствии с ч. 1 ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Понятие юридического лица отсутствует и в других отраслях российского права.
В связи с этим возникает вопрос: насколько определение, данное отраслью гражданского права, приемлемо для административно-деликтных отношений, ведь перечисленные в ч. 1. ст. 48 ГК РФ признаки характеризуют юридическое лицо как участника гражданского оборота.
Рассматривая вопрос о сущности юридического лица, С. И. Архипов отмечает, что категория юридического лица обладает межотраслевым характером, поскольку находит свое отражение и использование в различных правовых сферах, т. е. это феномен не столько гражданско-правовой, сколько общеправовой [3, с. 80]. Действительно, формально, не вникая в существо признаков юридического лица, мы можем отметить, что сам термин «юридическое лицо» носит межотраслевой характер. Однако раскрытие характеристик юридического лица, определенных отраслью гражданского права, позволяет прийти к выводу, что они не совсем приемлемы для отрасли административного права, а также для административно-деликтных правоотношений.
М. М. Оланцев, изучая вопрос об установлении административной ответственности организаций, отмечает, что данная проблема является «вершиной айсберга», отражая отсутствие в административно-правовой доктрине сколь-нибудь развитого учения о лицах; можно утверждать, что, имея на протяжении десятков лет дело только с физическими лицами в качестве субъектов ответственности, административно-деликтное право оказалось не вполне готово воспринять коллективных субъектов [4, с. 301].
По сути, отрасли административного права, учитывая по сравнению с отраслью гражданского права иной предмет и метод правового регулирования, нет никакого дела ни до обособленного имущества, ни до возможности быть
истцом и ответчиком в суде. Если в отрасли гражданского права причиной определения правового статуса юридического лица явилась исторически и экономически обоснованная необходимость регламентации общественных отношений по объединению человеческого ресурса, имущественного капитала, предопределенная совместным достижением экономических целей, необходимостью установления правового статуса образованной и функционирующей совместной организации людей, порядка образования и ликвидации, порядка входа и выхода людей, порядка осуществления деятельности и т. д., то все вышеперечисленное не является предметом рассмотрения отрасли административного права. Исследуя указанную проблему, Э. М. Цыганков отмечает, что в отличие от физического лица юридическое лицо — искусственный субъект, юридическая конструкция, созданная гражданским законодательством и правом в целях совершенствования хозяйственного оборота и развития его правового регулирования. Основные признаки и характеристики юридического лица как субъекта права и ответственности закреплены в гражданском законодательстве, не могут универсально изменяться в угоду законодательным претензиям и требованиям других отраслей законодательства и права. То есть если юридическое лицо выступает в качестве субъекта отношений, регулируемых другой отраслью законодательства, то эта отрасль законодательства может использовать юридическое лицо только с теми признаками и характеристиками, которые даны для юридического лица в гражданском законодательстве [5, с. 140].
Рядом авторов также подчеркивается, что юридическое лицо — это юридическая конструкция, введенная для регламентации правоотношений. В частности, Д. Н. Новокрещеный отмечает, что юридическое лицо — субъект права, который существует только в правовой действительности в силу указания на это в правовых нормах. В реальной действительности юридическое лицо не существует. Данный признак отличает юридическое лицо от гражданина, который имеет физическое воплощение в реальной действительности, но становится субъектом права, потому что его правосубъектность закреплена в законе [6, с. 70].
Юридическое лицо, по мнению Е. Ю. Антоновой, это всего лишь юридическая конструкция, обозначающая организацию как участника правоотношений [7, с. 83]. Однако необходимо, чтобы эта юридическая конструкция содержала в себе набор свойств и характеристик, позволяющих определить суть юридического лица с точки зрения участия в административно-деликтных правоотношениях или, другими словами, как правонарушителя и участника производства по делу об административных правоотношениях.
Полагаем, что достижению указанной цели способствовало бы выделение совокупности двух необходимых признаков юридического лица: материального и формального.
Материальное понимание юридического лица необходимо для того, чтобы понять реальный механизм совершения юридическим лицом административного правонарушения. Здесь основным является слово «механизм», которое может служить ключом к пониманию сущности правоотношения вообще и административного в частности [8, с. 29].
С материальной точки зрения регулятивное воздействие нормы на организацию обеспечивается с помощью вменения исполнения определенной (определенных) обязанности на члена (работника, сотрудника, собственника имущества, руководителя) этой организации, при этом сама организация является связующим звеном от содержания обязанности или запрета юриди-
ческой нормы до вменения ее конкретному человеку. Поэтому неисполнение (ненадлежащее исполнение) какой-либо должностной обязанности сотрудником этой организации или ненадлежащий контроль со стороны руководителя организации могут явиться так называемым событием административного правонарушения, но поскольку правонарушение посягает на общественные отношения в какой-либо охраняемой государством сфере и связано в общем с деятельностью юридического лица, то считается, что якобы правонарушение совершено самим юридическим лицом.
Формальным признаком юридического лица является условие официального признания его участником публичных административных, административно-деликтных правоотношений. Таким условием признания юридического лица государством в лице его органов и иными участниками правоотношений является факт его регистрации в установленном Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» порядке, понимаемый как юридический факт начала участия в правоотношениях.
Все вышеизложенное позволило сформулировать определение юридического лица, приемлемое для административно-деликтных правоотношений: юридическое лицо — это коллектив людей (или один человек), являющийся носителем публичных прав и обязанностей в связи с осуществляемой деятельностью, зарегистрированный в качестве юридического лица в установленном законом порядке.
Примечательно, но в последнее десятилетие в науке административного права наблюдается тенденция выделения такой категории, как «публичное юридическое лицо».
В. Е. Чиркин под публичным юридическим лицом понимает юридические лица, создаваемые государством, прежде всего в административно-управленческих целях в социально значимых сферах [9].
Заслуживает внимания классификация публичных юридических лиц, представленная А. Б. Агаповым. Он относит к публичным юридическим лицам публичные органы, публичные корпорации и публичные организации.
К публичным органам им относятся субъекты властной деятельности, кроме органов государственной власти федерального и регионального уровней, а также муниципальных органов, к этой разновидности публичных субъектов относятся также специальные публичные органы — Банк России, наделенный правомочиями федерального органа государственной власти, а также Счетная палата РФ. Публичные органы законодательной, исполнительной и судебной власти определяют статус и предназначение деятельности публичных корпоративных образований — государственных корпораций, акционерных обществ с государственным участием, государственных компаний, государственных (муниципальных) унитарных предприятий.
Корпоративные образования обеспечивают общегосударственные имущественные интересы и наделены правомочиями собственника публичного имущества. Публичные организации действуют в непроизводственной сфере и предназначены для удовлетворения нематериальных потребностей граждан в сферах социальной политики, культуры. Созданные в виде образовательных, медицинских организаций, они оказывают соответствующие публичные услуги всем заинтересованным гражданам. Публичные юридические лица, созданные в форме учреждения, обеспечивают социально-приоритетную деятельность на основе публичных имущественных активов, им предоставляются средства бюджетных финансов, а также в интересах обеспечения целевых функций — государственные или муниципальные объекты недвижимости [10].
Мы полагаем, что целесообразно было бы включить в число публичных юридических лиц исключенные А. Б. Агаповым федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.
Определяя существенные признаки публичного юридического лица, позволяющие выделить его из числа иных юридических лиц, в первую очередь необходимо выделить цель осуществления деятельности данного субъекта правоотношений — реализацию государственных функций. В качестве второго признака публичного юридического лица необходимо отметить финансирование за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов. Перечисление указанных признаков позволяет нам определить понятие публичного юридического лица — публичными юридическими лицами являются государственные и муниципальные учреждения, финансируемые за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, созданные в целях реализации государственных функций.
Необходимость выделения органов власти различных уровней и иных учреждений в отдельный вид юридических лиц и придание ему особого правового статуса продиктовано объективной реальностью.
Многими учеными-административистами подчеркивается бессмысленность существующей позиции по уравниванию юридических лиц, в частности существует мнение, что юридическое лицо само по себе не может воспринять карательные меры и остерегаться в дальнейшем совершения новых правонарушений, так как является абстрактной конструкцией со своим наименованием и обособленным имуществом, которая не может сознательно относиться к своим действиям [11, с. 143-144]. При этом не достигается конечная цель наказания, так как, изымая денежные средства, государство не взыскивает их с частного собственника с последующим использованием на социально-государственные нужды, а лишь переводит свои же деньги с одного лицевого счета на другой. Создается иллюзия наложения взыскания, задействуется значительное количество ресурсов, а в действительности изымаются деньги, отпущенные государством для осуществления тем или иным органом публичных функций. Негативные последствия наказания оказываются направленными на само государство и общество, так как создается угроза сбоев в решении государственным органом возложенных на него социально значимых задач, а действия или бездействия истинных виновных (сотрудников, должностных лиц органа) в совершении административно наказуемого деяния остаются без правовой оценки и наказания [12, с. 107].
Персонифицированная ответственность руководителей или иных должностных лиц публичных юридических лиц позволила бы восполнить некоторые нивелированные законодателем принципы административной ответственности, такие как принцип социальной эффективности административного наказания и принцип применения мер ответственности к непосредственно виновному. В целях реализации указанной выше позиции полагаем, что было бы целесообразно включить в Кодекс ст. 2.11 следующего содержания:
«статья 2.11. Административная ответственность публичных юридических
1. Публичными юридическими лицами являются государственные и муниципальные учреждения, финансируемые за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, созданных в целях реализации государственных функций.
2. К административной ответственности за совершение административного правонарушения, связанного с деятельностью публичного юридического лица, привлекаются должностные лица публичного юридического лица».
Предложенная концепция введения административной ответственности руководителей или иных должностных лиц, публичных юридических лиц, по нашему мнению, является действенной мерой в решении вопроса неэффективности изъятия средств бюджета организаций, финансируемых за счет бюджетных средств, повысить персональную ответственность руководителей, что в целом должно положительно отразиться на деятельности публичных юридических лиц по реализации задач, для которых они были созданы.
литература
1. иванов л. Административная ответственность юридических лиц // Российская юстиция. 2001. № 3.
2. Ельяшевич В. Б. Юридическое лицо, его происхождение и функции в римском частном праве // Журнал Министерства юстиции. 1910. № 5. Май. С. 263-298.
3. Архипов с. и. Сущность юридического лица // Правоведение. 2004. № 5.
4. Оланцев М. М. Юридическое лицо как субъект административной ответственности за нарушение интеллектуальных прав // Бизнес в законе. 2009. № 1.
5. цыганков Э. М. Вопросы налогообложения в соотношении с конституционным, гражданским и административным законодательством (теория, практика, комментарий). Тверь: GM, 2001.
6. Новокрещенов Д. Н. К вопросу о вине юридического лица // Сибирский юридический вестник. Вопросы гражданского права. 2009. № 1.
7. Антонова Е. Ю. Административная ответственность юридических лиц — «испытательный полигон» для корпоративной (коллективной) уголовной ответственности // Законодательство. 2001. № 5.
8. серков П. П. Административная ответственность и правоотношение // Административное право и процесс. 2011. № 9.
9. Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. № 5. С. 16-26.
10. Агапов А. Б. Квалификация корпоративной вины // Научные труды МГЮА. 2010. № 6. С. 1295-1297.
11. таганцев Н. с. Русское уголовное право: лекции. Часть общая. В 2 т. М., 1994. Т. 1.
12. тысенко Е. О. Административно-правовая ответственность воинской части — угроза безопасности государства // Право и безопасность. 2009. № 2.
