Юридические конструкции смешанных ведомственных правовых актов Текст научной статьи по специальности «Право»

Ю.Г. Арзамасов

Арзамасов Юрий Геннадьевич — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры теории права и сравнительного правоведения Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»

Юридические конструкции смешанных ведомственных правовых актов

На сегодняшний день в России официально зарегистрировано 204 627 федеральных законов1. Между тем в процессе правового регулирования общественных отношений принимают участие также и подзаконные акты (нормативные указы Президента Российской Федерации, постановления и другие нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и т. д.).

Значительный блок подзаконных актов составляют нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти2, как их еще называют отечественные ученые юристы и сотрудники Министерства юстиции, — «ведомственные нормативные правовые акты».

По нашему мнению, которое основывается на концептуальных теоретических положениях и правовом опыте, становление новой общеправовой российской парадигмы и строящейся на ее основе правовой системы без ведомственного нормотворческого процесса и его результатов невозможно, поскольку из законов, которые должны регулировать наиболее важные общественные отношения, нельзя делать подробные инструкции, регламентирующие отдельные детали поведения субъектов права и субъектов правоотношений. Такие функции, в связи с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009 (которое продолжает действовать с изм. и доп. от 11 декабря 1997 г., 6 ноября 1998 г., 11 февраля 1999 г., 30 сентября 2002 г., 7 июля 2006 г., 29 декабря 2008 г., 17 марта 2009 г., 20 февраля, 15 мая 2010 г., 21 февраля, 7, 29 июля, 22 декабря 2011 г., 25 апреля, 25 июня, 6 сентября 2012 г.), осуществляют ведомственные нормативные правовые акты3.

1 Данные Министерства юстиции Российской Федерации на 12 ноября 2012 года // http://zakon.scli.ru/ru/legal_ texts/index. php.

2 В XXI веке актуализируется проблема исследования ведомственного нормотворчества и его результатов — ведомственных нормативных правовых актов. Это объясняется, главным образом, тем, что ведомственное нормотворчество и правовая природа ведомственных нормативных правовых актов не имеют монистического решения, поскольку некоторые ученые, пропагандируя вполне состоятельную идею «верховенства закона», предлагают полную ликвидацию всей подсистемы ведомственных нормативных документов. Тем не менее, большинство теоретиков права понимают, какое значение имеют ведомственные нормативные правовые акты в правовом регулировании различных сфер в социуме. См.: Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации: Дис... д-ра юрид. наук. — М., 2004; Боровикова Ю.П. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. — М., 2004; Воронина Т.Н. Нормативные правовые акты МВД России в механизме правового регулирования деятельности органов внутренних дел: Дис.. канд. юрид. наук. — М., 2001; Глебова Н.А. Влияние правоприменительной практики на нормотворческий процесс: на примере деятельности уголовноисполнительной системы России: Дис. канд. юрид. наук. — Рязань, 2011; Долотова Д.В. Техника и технология правовых актов (на примере правовых актов, издаваемых в уголовно-исполнительной системе): Дис. канд. юрид. наук. — Владимир, 2012; Каменева Е.Н. Дефектные акты органов законодательной и исполнительной власти: Дис. канд. юрид. наук. — М., 2002; Карташов Н.Н. Технологии нормотворчества (На примере МВД России): Дис... канд. юрид. наук. — М., 2004; Кучерова Т.Е. Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (вопросы общей теории): Дис. канд. юрид. наук. — М., 2006; Максимова Е.В. Юридическая техника как средство повышения эффективности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти: Дис. канд. юрид. наук. — М., 2009; Червяков Н.Н. Проблемы совершенствования ведомственного нормотворчества: На материалах МВД РФ: Дис. канд. юрид. наук. — М., 2000; Шевченко Д.М. Административно-правовое регулирование банковской деятельности Центральным Банком Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. — М., 2008; Шмакова Н.С. Ведомственное правотворчество: понятие и формы: Дис. канд. юрид. наук. — М., 2006.

3 Как справедливо подчеркивала в своем исследовании Т.Е. Кучерова, «акты министерств призваны осуществлять более конкретное и оперативное регулирование, нежели это делают другие нормативные правовые акты». См.: Кучерова Т.Е. Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (вопросы общей теории): Дис. канд. юрид. наук. — М., 2006. — С. 9—10.

В указанном постановлении были четко определены виды ведомственных нормативных правовых актов. Там говорится, что ведомственные нормативные правовые акты издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений1.

Между тем, данный список не является полным, поскольку в него не включены различные виды регламентов федеральных органов исполнительной власти, правовой основой для принятия которых стало Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 года № 30 «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»2. Согласно этому документу, каждый федеральный орган исполнительной власти был обязан принять регламент федерального органа исполнительной власти, устанавливающий общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации своих полномочий и взаимодействия с другими органами власти. На сегодняшний день в Минюсте России зарегистрировано 103 795 ведомственных актов, содержащих нормы права3.

Однако приведенный выше перечень ведомственных нормативных правовых актов нельзя назвать исчерпывающим и по той причине, что в современных условиях правового регулирования в нашем государстве широкое распространение имеют не подзаконные нормативные правовые акты, а смешанные акты, то есть смешанные указы Президента Российской Федерации, такие акты принимает также Правительство Российской Федерации, органы местного самоуправления (муниципалитеты, администрации городов, городских районов, городских и сельских поселений и т. п.). Как показывает проведенный анализ, наибольшее количество смешанных актов принимают именно федеральные органы исполнительной власти.

Если провести сравнительные анализ видов правовых актов стран СНГ, то мы увидим, что там министерства и ведомства также широко используют конструкции смешанных актов. Например, постановление Кабинета Министров Украины «Об усилении контроля за режимами потребления электрической и тепловой энергии», которым утверждено Положение о государственном надзоре за режимом потребления электрической и тепловой энергии от 7 августа 1996 года, содержит в себе как определенные предписания конкретным органам исполнительной власти (Министерству энергетики и электрификации и Государственному комитету по использованию ядерной энергии), так и общие правила.

Однако во всех ли юридических конструкциях таких актов содержатся только нормативные и индивидуальные предписания?

Проведенный правовой анализ дает отрицательный ответ на поставленный вопрос. Мы видим, что наряду с нормативными предписаниями в ведомственных актах находятся не только индивидуальные предписания, но и предписания, которые носят интерпретационный, информационный либо другой характер.

Таким образом, многие ведомственные акты нельзя назвать чисто «нормативными правовыми актами», по нашему мнению, следует применять термин «смешанные ведомственные акты» (СВА).

Здесь справедливым будет поставить вопрос: является ли понятие «смешанные ведомственные акты» новой категорией в общей теории права и в административном праве?

В этой связи мы обратимся к истории вопроса. Анализ научных работ советского периода показал, что впервые в юридический обиход термин «смешанный акт» был введен в 1960 году Ц.А. Ям-польской4. Через несколько лет свои взоры к данному термину направил профессор А.В. Мицкевич5.

Что же касается настоящего цикла развития права, связанного с модернизацией в России, то современные исследователи мало внимания уделяют проблемам смешанных актов. В учебной литературе по теории государства и права смешанные ведомственные акты практически не упоминаются.

Обстоятельно данную категорию в своих трудах исследовала Т.В. Кивленок, которая предложила под смешанным правовым актом понимать «оформленную в установленном порядке совокупность юридических предписаний, включающую в себя правовые свойства и элементы различных типов (видов, подвидов) юридических актов, выражающую волю субъекта права, направленную на комплексное регулирование общественных отношений и влекущую определенные социальные и правовые последствия»6.

Из этого определения следует вывод, что виды юридических конструкций СВА не являются однотипными. Несомненно, что юридические конструкции рассматриваемых актов нуждаются в классифицировании. Остановимся на видах юридических конструкций СВА подробнее.

1. Проанализировав современное законодательство Российской Федерации, мы пришли к выводу, что к смешанным правовым актам с нормативными и правореализующими элементами следует

1 Собрание законодательства РФ. — 1997. — № 33. — Ст. 3895.

2 Собрание законодательства РФ. — 2005. — № 4. — Ст. 305.

3 См.: http://zakon.scli.ru/ru/legal_texts/index.php

4 См.: Ямпольская Ц.А. О правовых актах Совета народного хозяйства // Советское государство и право. — 1960. — № 11. — С. 87.

5 См.: Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. — М., 1967. — С. 28.

6 Кивленок Т.В. Смешанные правовые акты: Монография. — Владимир, 2007. — С. 82.

относить не только сами нормативные правовые акты, но и такие источники права, если речь вести об источниках права в «узком» смысле, как нормативные договоры. Таким образом, по видам источников права юридические конструкции смешанных ведомственных правовых документов можно подразделить на конструкции смешанных ведомственных актов и юридические конструкции смешанных ведомственных договоров1.

2. Классическим, по нашему мнению, является вариант, когда в правовом акте федерального органа исполнительной власти содержатся как нормативные, так и индивидуальные предписания.

3. Следующий вариант — это когда вместе с нормативными предписаниями содержатся и декларативные предписания. Примером могут служить различные Концепции развития федеральных органов исполнительной власти, которые по сложившейся ведомственной традиции утверждаются приказами федеральных министерств.

4. Существуют также правовые акты, в которых содержатся как нормативные предписания, так и индивидуальные и доктринальные.

5. Встречаются акты, в которых наряду с нормативными предписаниями закреплены также разъяснения о их применении.

6. Вместе с нормативными предписаниями в ведомственном акте могут быть закреплены индивидуальные, доктринальные и интерпретационные предписания.

7. Существуют также ведомственные правовые акты, содержащие как нормативные предписания, так и статистическую информацию.

Между тем на практике можно будет обнаружить и другие конструкции смешанных ведомственных актов.

Однако, правды ради, следует сказать, что были и противники конструкций смешанных ведомственных актов, которые аргументировали свое отрицательное отношение к рассматриваемым актам тем, что такая научная категория «якобы не объясняет юридических свойств данных актов». Так, негативные суждения по поводу принятия смешанных ведомственных актов, хотя и не в категоричной форме, одним из первых высказал А.Ф. Ноздрачев. В частности, он писал, что «индивидуальные предписания, содержащиеся в ведомственных нормативных актах размывают их нормативную природу, она становится не определенной»2. Потом отечественные правоведы, как теоретики права, так и административисты, практически потеряли интерес к данной проблематике и о смешанных актах в литературе имеются лишь отдельные упоминания3.

В последнее время в юридической литературе можно наблюдать и такую негативную тенденцию, как излишняя синонимичность понятий. Так, например, Р.А. Ижокин в своем исследовании издание «смешанных» и «нетипичных» правовых актов использовал в качестве родового. Смешанные правовые акты он назвал один из основных видов нетипичных правовых актов, которые включают в себя правовые свойства и элементы различных типов (видов, подвидов) юридических актов: нормативные правовые акты с элементами толкования, правореализации или правоприменения, смешанные правовые акты с интерпретационными и правоприменительными элементами.

По нашему мнению, необходимо четко разграничивать понятия «нетипичный правовой акт» и «смешанный правовой акт». Смешанные акты на сегодняшний день как раз стали типичным явлением, а не исключением из правил. При этом, под нетипичными ведомственными правовыми актами следует понимать такие акты, которые не соответствуют официальной классификации актов по видам (формам), которая предусмотрена нормами Постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 года № 1009.

Нетипичные правовые акты могут издаваться в таких формах, как порядок, наставление, устав. Такие акты также можно отнести к разряду оспоримых, которые могут быть отменены полностью либо частично в ходе судебного разбирательства, принесения протеста прокурором, либо заместителем прокурора.

Если следовать логике Р.А. Ижокина, то к нетипичным правовым актам можно отнести и все виды регламентов, поскольку в Постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 года № 1009, как уже было отмечено, о регламентах федеральных органов исполнительной власти не говорится.

Д.В. Долотова в своем диссертационном исследовании «Техника и технология правовых актов (на примере правовых актов, издаваемых в уголовно-исполнительной системе)» критику СВА основывала на двух моментах: 1) «наличие в акте нормативных и индивидуальных правовых предписаний не позволяет определить целевую направленность такого акта»; 2) смешанный ведомственный правовой акт «не вписывается ни в систему источников права (в силу наличия индивидуально-правовых предписаний), ни в систему правоприменительных актов (в силу наличия нормативных предписаний)».

1 Согласно части 3 статьи 421 ГК РФ, элементы смешанного договора признаются равнозначными.

2 См.: Ноздрачев А.Ф. Нормативные акты министерств и ведомств СССР: Дис. канд. юрид. наук. — М., 1968.

3 См.: Бахрах Б.Н. Административное право: Учебник для вузов. — М., 1996; Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации. — М., 2004.

В качестве примера такого акта она привела Приказ ФСИН России от 26 ноября 2010 года № 489 «О комиссии федеральной службы исполнения наказаний по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих ФСИН России и урегулированию конфликта интересов», которым были утверждены как персональный состав комиссии, так и положение об этой комиссии1.

Между тем здесь мы не видим ничего противозаконного, поскольку налицо синтез, можно даже сказать — удачный синтез, нормативных и индивидуальных предписаний.

Как показывает проведенный анализ конструкций ведомственных правовых актов и ведомственного нормотворческого процесса, в федеральных органах исполнительной власти смешанные акты имеют широкое распространение. В основном это касается таких правовых актов, как приказы, постановления, распоряжения. В конструкции данных актов, в основе своей состоящей из нормативных предписаний, содержится, как правило, пункт, возлагающий обязанность за исполнение данного акта на конкретное должностное лицо (заместителя министра, руководителя департамента и т. п.).

Чисто нормативными правовыми актами являются только лишь инструкции, так как они всегда нормативны, то есть состоят из правил поведения, детализирующих и конкретизирующих положения федеральных законов и других нормативных правовых актов.

По нашему мнению, основная проблема «мертвых» ведомственных правовых актов, то есть актов, нормы которых не работают, не регулируют общественные отношения, зачастую заключается в том, что в ведомственных правовых актах отсутствует ответственность за неисполнение своих обязанностей должностными лицами. Это аксиома в нашем государстве, где уровень правовой культуры и правосознания не так высок, что если в нормативном правовом акте нет ответственности, то нет и его эффективной реализации.

Издание смешанных актов, которые сочетают в себе черты нормативного правового акта и акта применения права, в нормотворческой практике федеральных органов исполнительной власти имеют широкое распространение. Так, например, ФСИН России принимает информационные письма, которые на практике территориальные органы ФСИН России воспринимают как нормативные указания.

Плюсы смешанных ведомственных актов.

1. Смешанные ведомственные акты оптимизируют правовую регуляцию путем утверждения ответственных лиц и вообще ответственности, способствуют воплощению норм законов, нормативных актов Президента и Правительства в практическую плоскость.

Подтверждением сказанному может служить Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 31 января 2012 года № 58 «Об утверждении сроков и единого расписания проведения единого государственного экзамена, его продолжительности по каждому общеобразовательному предмету, перечня дополнительных устройств и материалов, пользование которыми разрешено на едином государственном экзамене по отдельным общеобразовательным предметам в 2012 году», в котором, помимо расписания экзаменов, процедурных норм, регламентирующих продолжительность ЕГЭ по различным предметам и регламентации того, какими дополнительными устройствами и материалами можно пользоваться по математике, физике, химии и географии, содержится пункт 3, в котором говорится, что «контроль за исполнением настоящего приказа возложить на заместителя Министра Дулинова М.В.».

Фактически в данном пункте содержится не что иное, как индивидуальное, адресованное к конкретному лицу предписание. И в этом есть определенные плюсы, поскольку граждане, сдающие ЕГЭ, и их родители в случае каких-либо нарушений уже знают, кто ответственный за данный участок работы, кто контролирует проведение ЕГЭ в нашей стране.

2. Более того, как показали «полевые исследования», то есть анкетирование правоохранительных государственных служащих системы МВД России, ФСИН России, ФНС, практически 98% респондентов высказались за то, чтобы было как можно меньше актов, регламентирующих их деятельность, и содержались эти акты в отдельной книге.

Для юристов-практиков СВА удобны, так как в них правоприменитель (участковый инспектор, контролер и т. п.) может найти ответы на возникшие в связи с исполнением служебных обязанностей вопросы и будет знать, кто в федеральном органе несет персональную ответственность за данный участок работы, к кому можно будет обратиться в неординарных ситуациях.

Если говорить о преимуществах смешанных ведомственных актов, которые являются определенным синтезом нормативных, индивидуальных и иных предписаний, то главным плюсом данных актов является сокращение документооборота в федеральном органе исполнительной власти, что немаловажно на сегодняшний день, когда количество правовых актов увеличивается очень быстро.

Однако если смотреть на данную проблему с эмпирической точки зрения, оставив на время онтологические, чисто общетеоретические рассуждения, связанные с классификациями правовых актов,

1 См.: Долотова Д.В. Техника и технология правовых актов (на примере правовых актов, издаваемых в уголовноисполнительной системе): Дис. канд. юрид. наук. — Владимир, 2012. — С. 61.

то, по нашему мнению, юридическая наука должна быть не «священной коровой», а системой концепций, определяющей оптимальные пути совершенствования законодательства и различных видов правоприменения.

В этой связи, говоря о положительных моментах смешанных ведомственных правовых актов, следует заметить, что для любого правоприменителя удобнее иметь два-три акта, регламентирующих его деятельность, а не сотни, в которых не разберутся даже высококвалифицированные юристы. Так, например, в МВД России существует более 500 актов, регламентирующих работу кадрового департамента и финансовой службы. Естественно, досконально изучить их не представляется возможным даже высококвалифицированным сотрудникам.

3. Систематизируют в одном акте все виды предписаний, направленных на регулирование конкретной группы общественных отношений.

По нашему мнению, современные теоретики права должны находить оптимальные подходы совершенствования методов и форм права, а не оставаться на канонических позициях, отстаивая устаревшую идею о том, что смешанные акты размывают нормативный характер нормативных правовых актов, затрудняют определение их правовой природы и классифицирование.

При этом важное значение имеет расположение различных предписаний в юридических конструкциях ведомственных актов.

До недавнего времени формы юридических конструкций были закреплены Типовой инструкцией по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, утвержденной Приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 8 ноября 2005 года № 536. Но Приказ Министерства культуры РФ от 11 мая 2010 года № 260 признал утратившим силу данный документ, поскольку 15 июня 2009 года Правительством Российской Федерации было принято постановление № 477 «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти»1.

Поэтому, если раньше законодатель использовал иную форму юридической конструкции, которая была предусмотрена Типовой инструкцией по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, что происходило по незнанию либо умышленно, то это, несомненно, было правотворческой ошибкой2. В итоге каждое федеральное министерство выступит самостоятельным «государством» со своей собственной системой нормативных правовых актов. Так, например, МВД России, согласно пункту 10 Приказа МВД России от 27 июня 2003 года № 484 (в ред. от 8 ноября 2011 г.) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России», издает нормативные правовые акты в виде приказов, директив, положений, уставов, инструкций, правил, наставлений и иных нормативных правовых актов.

Хорошо ли это? Конечно, нет! Поскольку отсутствует гомогенность юридических конструкций ведомственных нормативных правовых актов РФ. Затрудняет это и преподавание курса теории государства и права.

В этом отношении необходимо провести унификацию юридических конструкций ведомственных актов, закрепив виды юридических конструкций в приказе Минюста либо в приложении к видовому Федеральному закону «О нормотворческой деятельности и нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации».

Что касается расположения предписаний в юридических конструкциях смешанных ведомственных актов, то оно должно быть следующим.

Декларативные, статистические, политические предписания должны содержаться, как правило, в преамбулах конструкций смешанных ведомственных актов либо в первых статьях и пунктах актов.

Интерпретационные предписания могут содержаться как в начале, так и в середине юридической конструкции, а вот индивидуальные предписания должны располагаться только в конце правового акта.

1 Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 25. — Ст. 3060.

2 О правотворческих ошибках см.: Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: Материалы Международного научно-практического круглого стола (29—30 мая 2008 года) / Под ред. В.М. Баранова, И.М. Мацкевича. — М., 2009.