CC BY
637
Н.А. Глебова
ВЕДОМСТВЕННОЕ НОРМОТВОРЧЕСТВО
Отличительной особенностью современного этапа развития общества и государства является постоянно повышающийся интерес к праву и, в частности, к процессу его создания.
Совершенствование правовой основы государственной жизни на этапе построения правового государства обусловлено необходимостью эффективного использования правовых инструментов в управлении общественными процессами. Весьма действенным регулятором данного рода и является стабильная правотворческая работа государственных органов.
Законодатель же объективно не в состоянии предусмотреть и регламентировать всю совокупность нуждающихся в регулировании общественных отношений. Да и не должен. Поэтому основная причина возникновения, существования и развития ведомственного нормотворчества - объективная потребность в детализации и уточнении правовой регламентации отношений, возникающих в определенных сферах деятельности. Более того, это было бы намного эффективнее и результативнее.
Отсутствие ведомственного нормотворчества наложило бы на законодательные органы чрезмерную нагрузку, что отрицательно сказалось бы на качестве принимаемых законов. Без ведомственного нормотворчества деятельность по реализации основных направлений государственной политики была бы значительно затруднена, а то и невозможна. В связи с этим регулированием локальных вопросов, касающихся сферы деятельности конкретного профиля, должны заниматься конкретные министерства и ведомства. Таким образом, ведомственное нормотворчество является базой для упорядоченного и закономерного осуществления деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Ведомственное нормотворчество является одним из компонентов правовой системы государства, при помощи которого право эффективно воздействует на складывающиеся общественные отношения. В тоже время и нормотворческая деятельность не изолирована от социальных процессов, которые прямо или косвенно влияют на формирование норм права, и, как известно, на конечный продукт этой деятельности - ведомственный акт. Как по этому поводу пишет С.В. Поленина, «действие социальных факторов находит свое отражение в нормативных правовых актах и, следовательно, он есть конечный объект их применения»1.
По мнению Н.С. Шмаковой ведомственное нормотворчество «является объективно незаменимым и необходимым средством правового регулирования отношений в обществе»2.
В научной литературе отмечается, что к деятельности по регулированию ведомственных вопросов создания норм права применяется термин «ведомственное правотворчество»3. Елеонский В.О. использует термин «внутриведомственное поднормотворчество»4. Однако, представляется, что в данном случае эти понятия являются тождественными, так как и то и другое означает деятельность по созданию нормы права. Говоря о правовом регулировании на уровне министерств и ведомств, все же уместнее употреблять категорию «нормотворчество».
Главная функцией ведомственного нормотворчества является создание норм права, другие его функции (изменение или отмена норм права) носят скорее вспомогательный характер.
1 Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М, 1996. С. 78.
2 Шмакова Н.С. Ведомственное нормотворчество: понятие и формы: Автореф. дисс. ...канд. юрид. наук. -М., 2006 . - 33 с. 2 Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М, 1996. С. 78.
3 См. напр.: Шмакова Н.С. Ведомственное нормотворчество: понятие и формы: Автореф. дисс. .канд. юрид. наук. - М., 2006 . - с. 3; Кожевин В.И. Некоторые аспекты нормативно-правовой основы деятельности органов внутренних дел//Актуальные проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в современных условиях.: Вестник БЮИ МВД России. Барнаул, 2000. С. 142.
4 Елеонский В.О. Нормотворчество в органах внутренних дел: Автореф. дисс. .канд. юрид. наук. М., 1992. С. 16-17.
В соответствии со ст. 104 Конституции Российской Федерации1 среди субъектов, обладающих правом законодательной инициативы федеральных органов исполнительной власти нет. Тем не менее, участвовать в процессе создания норм права они могут.
Помимо собственно нормотворчества министерства и ведомства включены в состав комиссий, работающих над проектами законодательных актов. Это не есть нормотворчество в чистом виде, а лишь выполнение отдельных нормотворческих функций, позволяющих принимать нормативные акты более высокого качества и с соблюдением принципов законности, справедливости и целесообразности.
Конечным итогом нормотворческой работы министерств и ведомств является нормативный правовой акт, совокупность которых представляет собой особый блок в нормативной системе государства. Шмакова Н.С. определяет, что «непреложным правилом должно быть следующее положение: законы регулируют кардинальные вопросы жизни страны; указы и постановления касаются основных социально-экономических, культурных и других важных вопросов; ведомственные акты должны опосредовать, во-первых, вопросы, имеющие отраслевое значение, и, во-вторых, межотраслевые и надотраслевые вопросы...» .
В настоящее время в сфере принятия нормативных правовых актов, в отношении их подготовки и государственной регистрации, действуют Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. №1009 , обеспечивающие своевременное принятие нормативных правовых актов во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ. Согласно данному постановлению нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.
Хотя ведомственное нормотворчество характеризуется упрощенным порядком подготовки актов, подзаконностью и дополняющим значением по отношению к актам высших законодательных органов, тем не менее, требования к их качеству должны оставаться на высоком уровне.
Как отмечает Ю.Г. Арзамасов, ведомственное нормотворчество может осуществляться как на компетенционной, так и на делегированной основе .
Так, например, Министерство юстиции РФ наделено полномочиями по нормативноправовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний5. Министерство
внутренних дел РФ осуществляет нормативно-правовое регулирование в сфере внутренних дел
6
и вопросов миграции .
Необходимо заметить, что нормотворческая компетенция министерств и ведомств ограничена их функциями, закрепленными в положениях об этих органах.
Так же и в законе может содержаться либо общее указание на необходимость принятия нормативного правового акта иного вида, либо прямое указание на принятие нормативного правового акта конкретного вида определенным органом по определенному в законе вопросу.
1 Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 года//Российская газета. №7. 21.01.2009.
2 Шмакова Н.С. Указ соч. С. 24.
3 Постановление Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 г. №1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Собрание законодательства РФ. 18.08.1997. №33. Ст. 3895.
4 Арзамасов Ю.Г. Ведомственное нормотворчество: понятие и функции. // Государственная служба. - 4(24). -сентябрь 2003 г.
5 Указ Президента Российской Федерации от 13.10.2004 №1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»// Российская газета. №230. 19.10.2004.
6 Указ Президента Российской Федерации от 19.07.2004 №927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»//Российская газета.№154. 21.07.2004.
Право принятия нормативных правовых актов министерствам может делегировать непосредственно Президент РФ1. В число таких министерств входят Министерство внутренних дел РФ, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство иностранных дел РФ, Министерство обороны РФ, Министерство юстиции РФ, а так же федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.
Нормотворческая деятельность может осуществляется по поручению Правительства РФ, которое согласно ст. 13 ФКЗ РФ «О Правительстве Российской Федерации» реализует право законодательной инициативы и может как самостоятельно, определять порядок подготовки законопроектов, так и поручать эту работу подчиненным ему министерствам.
Однако, не всегда результаты ведомственного нормотворчества - ведомственные акты -являются образцом законности и справедливости. Некоторые из них косвенно содержат положения, ограничивающие права и свободы личности. Это может происходить от того, что сам характер деятельности федерального органа исполнительной власти (например, Федеральной службы исполнения наказания) носит противоречивый характер. Так, осуществляя свои функции по исполнению уголовных наказаний, ФСИН России уже вторгается в сферу «естественных и неотчуждаемых» прав человека и гражданина.
Это обуславливает необходимость жесткого контроля, особенно за деятельностью по принятию ведомственных актов органов, осуществляющих правоохранительные функции. В области ведомственного нормотворчества должны действовать ограничения, способствующие предотвращению злоупотреблений со стороны самих министерств и ведомств, а так же в целом преодолению нестабильности в области правовой регламентации важных сфер правовой жизни.
При принятии ведомственных актов необходимо следовать определенным условиям:
- ориентация на высшие конституционные ценности - человек, его права и свободы, а не собственный интерес;
- воздержание от решения вопросов, входящих в компетенцию других органов и должностных лиц;
- недопустимость выхода за рамки законодательно установленных полномочий для каждого министерства или ведомства;
- исключение чрезмерной ведомственной детализации;
- непротиворечивость ведомственных актов между собой и с другими нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу;
Но, прежде всего, ведомственные акты должны работать, а не быть формальностью, «пустым звуком».
Министерство юстиции РФ играет в ведомственном нормотворчестве особую роль -«выступает в роли первой внешней контрольной инстанции по обеспечению законности результатов ведомственного нормотворчества, то есть реально действующим властным органом, защищающим конституционные права и свободы граждан» . Министерство юстиции РФ осуществляет государственную регистрацию ведомственных нормативных актов, после всестороннего анализа которого дается заключение о ведомственном акте.
Таким образом, регистрационная работа Министерства юстиции РФ является дополнительной мерой для обеспечения соблюдения прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.
Ведомственное нормотворчество представляет собой явление динамичное, из чего следует потребность в постоянном совершенствовании указанной деятельности:
1 Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2008 №724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»// Российская газета. №100. 13.05.2008.
2 Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 17.12.1997 №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»//Российская газета. №245. 23.12.1997.
3 Нормография: теория и методология нормотворчества: учебно-методическое пособие / Под ред. д. ю. н. Ю.Г. Арзамасова. - М., 2007.- С. 369-400.
- усиление роли контрольных функций и установление персональной ответственности за ненадлежащее выполнение ведомственной нормотворческой деятельности;
- укрепление положения закона в иерархии нормативных правовых актов с целью наиболее оптимального соотношения закона и ведомственного акта;
- упорядочение деятельности по подготовке и принятию ведомственных актов;
- обозначение единого принципа систематизации ведомственных актов;
- ужесточение требований к подготовке ведомственных актов;
- преодоление тенденции к дублированию путем последовательного согласования норм ведомственных актов с нормами иных нормативных правовых актов;
- закрепление подразделений и их должностных лиц за подготовкой законопроектов;
- обеспечение взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с палатами Федерального Собрания РФ для достижения лучшего результата в подготовке законопроектов;
- со стороны заинтересованных министерств и ведомств должно осуществляться постоянное организационное и информационное сопровождение законопроектов при их рассмотрении в палатах Федерального Собрания РФ.
Таким образом, ведомственное нормотворчество имеет важное значение в реализации политики государства, поскольку благодаря нему существует реальная возможность урегулировать большинство возникающих в правовой сфере проблем.
Ведомственное нормотворчество занимает самостоятельную позицию по отношению к другим регуляторам жизнедеятельности государства и является неотъемлемой частью правового регулирования, высокая результативность которого определяется научной обоснованностью, целесообразностью и упорядоченностью деятельности.
