CC BY
107
В.П. Реутов
Реутов Валерий Павлович — доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заведующий кафедрой теории и истории государства и права Пермского государственного национального исследовательского университета
Юридическая деятельность граждан и правотворчество:
вопросы соотношения
В современной теории права юридическая деятельность граждан анализируется в основном с двух позиций. Прежде всего, она является объектом изучения в рамках теории юридических фактов. Здесь ее принято делить на правомерную (правомерные деяния) и неправомерную (неправомерные деяния). К последней относятся правонарушения (виновные противоправные деяния) и совершаемые без вины объективно- противоправные действия.
Другая область исследования юридической деятельности — теория правопорядка и правомерного поведения в рамках теории правонарушений как оснований применения юридической ответственности и некоторых иных мер государственного принуждения.
В обоих случаях оценка деятельности граждан принципиально не отличается, хотя имеют место детали, характерные для того или иного взгляда. Так, например, деление правомерных действий на акты и поступки, важное для оценки действий как юридических фактов, не принято исследовать в рамках анализа действий как правомерных или неправомерных. Однако, возможно, это и может иметь значение. Вряд ли поступки, например, могут носить характер правонарушений, но могут быть, скорее всего, объективно-противоправными действиями.
Известная зависимость может иметь место и между оценкой юридических действий как правомерных, неправомерных или объективно-противоправных и их значением как юридических фактов. В частности, объективно-противоправные деяния не могут быть основанием для применения юридической ответственности, но с их совершением может быть связано применение иных мер государственного принуждения. Этот вопрос специально не исследовался. Хотя, возможно, отдельные моменты и могут иметь значение.
Прежде чем говорить о предмете настоящей работы, необходимо сделать еще несколько уточнений. В частности, речь пойдет о понятии юридической деятельности граждан. Для упрощения оставляем в стороне деятельность других индивидуальных субъектов права (иностранцев, например), которая может иметь особенности. Юридическая деятельность граждан далее будет пониматься как деятельность индивидов в сфере права. Названные выше два аспекта ее изучения объединяет то, что юридическая деятельность связана с совершением (принятием) юридических актов (в определенных случаях и поступков), решений совершить определенные юридические деяния (действия или бездействовать), возможность или обязанность совершения которых предусмотрена нормами права.
Встречающееся в литературе понимание юридической деятельности как деятельности юристов1 нельзя признать ошибочной, но следует иметь в виду, что это только часть юридической деятельности, которая, очевидно, не сводится к деятельности юристов.
Итак, юридическая деятельность индивидов — это совершение ими юридически значимых действий, актов поведения, влекущих определенные юридические последствия. Она, так или иначе, связана с возникновением, изменением или прекращением правоотношений. Юридическая деятельность граждан либо предусмотрена прямо в нормах права (правомерная деятельность), либо осуществляется вопреки запретам норм (неправомерная деятельность). Однако имеют место случаи, когда деятельность граждан хотя и не предусмотрена нормами права, но находится в сфере правового регулирования и влечет наступление юридических последствий. Это относится, например, к совершению гражданско-правовых сделок, не предусмотренных в действующем законодательстве2.
Наряду с понятием юридической деятельности, часто используется термин «юридическая практика». Рассматривая их соотношение, В.Н. Карташов пишет, в частности, что одни авторы отождествляют практику и юридическую деятельность, другие, стремясь разграничить, считают практику определенным итогом, объективированным опытом правовой деятельности. Наконец, третьи считают, что
1 См., например: Баранов П.П., Окусов А.П. Аксиология юридической деятельности. Ростов-на-Дону, 2003. С. 3,49, 71 и др.
2 Именно такое понимание юридической деятельности граждан автор настоящей статьи отстаивал еще в первых своих работах. См.: Реутов В.П. Юридическая практика граждан и ее воздействие на право: сборник аспирантских работ. Свердловск, 1968. С. 79.
понятие юридической практики предполагает рассмотрение любого вида юридической деятельности в неразрывном единстве собственно правовой деятельности и сформулированного на ее основе итога, опыта, представленного в виде положений, статистических выкладок и иной информации1.
Анализ соотношения юридической деятельности и практики граждан должен быть основан именно на признании того факта, что для правотворчества имеет значение практика индивидов в первую очередь именно как деятельность. В отличие от правоприменительной практики, где формирование итогов связано с сознательным выбором, отбором вариантов правоприменительными органами, в частности, высшими юрисдикционными структурами, опыт реализации права гражданами складывается в основном стихийно, требует выявления, изучения или опосредования (о чем будет сказано ниже) правоприменительной деятельностью соответствующих властных субъектов.
Позитивная деятельность индивидов, связанная с исполнением правовых предписаний и использованием предоставленных нормами прав, несомненно, относится к юридической практике. Что касается правонарушений, то относить их к практике вряд ли целесообразно. Водораздел состоит в субъективном отношении лиц, совершающих правонарушения, к своим действиям. Цели, преследуемые субъектами при этом, а, следовательно, и соответствующая оценка общества и государства, лежат вне сферы позитивного правового регулирования2.
Разумеется, негативная деятельность граждан, совершение ими правонарушений и объективно противоправных действий, также может оказывать существенное влияние на правотворчество. Но механизм этого влияния иной. Отличается своеобразием и влияние на правотворчество деятельности граждан, которая прямо не запрещена нормами права, но приводит к негативным последствиям, связана с причинением вреда интересам общества или законным интересам других субъектов права.
Если правонарушения, несомненно, не следует относить к юридической практике, то оценить природу деятельности прямо не запрещенной, но приносящей вред обществу, значительно труднее. Она, несомненно, происходит в правовой сфере, влечет определенные последствия и, по крайней мере, до определенной поры не осознается в качестве приносящей вред другим. До введения государством запрета на нее она не может быть признана противоправной. По аналогии с ошибочной юридической деятельностью в сфере правоприменения такую деятельность можно оценивать как ошибочную, поскольку здесь, как и при ошибочной правоприменительной практике, субъективная сторона деяний не содержит мотивов и целей, отличных от целей правового регулирования. По крайней мере, они не только не очевидны, но и не доказуемы.
Этот вывод был сделан мной еще в упомянутой выше статье 1974 года. В последнее время он получил дополнительное обоснование и развитие в работах В.Н. Карташова, который, в частности, пишет о такого рода деятельности как неосознанной в полной мере в качестве противоправной, содержащей добросовестное заблуждение, «непреднамеренность в мыслях». Автор продолжает далее, что именно по этим признакам следует отграничивать ошибочную юридическую деятельность от правонарушений. Она занимает, по его мнению, самостоятельное место в правовой системе3. В этом В.Н. Карташов прав и правота его может быть подтверждена еще и особенностями механизма влияния этой деятельности на правотворчество.
Что же касается правонарушений, то они объективно присутствуют в правовой реальности, занимают определенное место, противостоят собственно нормальной правовой жизни. К их характеристике при описании можно смело применять приставку «анти». Это антиобщественные, антиправо-вые, а зачастую и античеловеческие явления4. Законодатель оценивает степень их вредности и опасности и принимает соответствующие решения.
Теперь непосредственно о влиянии юридической деятельности граждан на правотворчество. Начнем с антисоциального и даже конкретно с преступного поведения. Можно смело предположить, что основной перечень преступных деяний, сформировавшийся за годы становления правовых систем, примерно одинаков, по крайней мере, в рамках одной правовой семьи. Разумеется, он меняется в зависимости от смены способа производства, изменения конкретных социально-экономических условий и влияния самых разных факторов экономического, политического, нравственного, религиозного развития общества. Законодатель, как заметил классик, не только борется с преступлениями, но и сам их создает.
Современные исследователи правосозидательного процесса отдают должное роли индивидов в трансформации правовых норм, устанавливающих те или иные запреты в отношении поведения, при-
1 См.: Общая теория государства и права. Академический курс: в 2 т. / отв. ред. М.Н. Марченко. М.,1998. Т. 2. С. 243.
2 См. подробнее: Реутов В.П. О понятии юридической практики // Государство. Право. Законность. Пермь, 1974. Вып. 5. С. 90—93.
3 Карташов В.Н. Введение в общую теорию правовой системы общества. Ярославль, 2001. Ч. 7: Социальноправовые отклонения в правовой системе общества. С. 63—67.
4 См. подробнее: Реутов В.П. Правовая жизнь, правовая система, юридическая практика: проблемы соотношения // Юридическая наука, практика и перспективы их развития: сборник научных трудов. Пермь, 2005. С. 5—12.
носящего вред обществу. Делается это, прежде всего, в рамках анализа так называемой конфликтной модели взаимодействия субъектов.
Подробно исследовавшие данную проблему Н.А. Придворов и В.В. Трофимов отмечают, что конфликтные состояния, в частности между интересами индивида и общества, могут иметь правосозидательное значение. Важно вовремя сделать необходимые выводы и принять нужные решения1. Выводы при этом могут быть двух видов. Одни состоят в том, что законодатель в нормативных актах должен установить очередные запреты и ответственность за их неисполнение. Хотя, как уже отмечено, в современных государствах перечень противоправных действий во многом совпадает, постоянно во всех государствах растет число конкретных норм-запретов. По крайней мере, в отношении России это совершенно очевидно. Только за последнее время в законодательство Российской Федерации были внесены новые составы преступлений, предусматривающих ответственность за различные виды мошенничества, появились новые составы административных проступков в сфере регулирования дорожного движения, охраны авторских прав и т. д.
Скорее всего, этот путь если и не тупиковый, то, во всяком случае, малоэффективный. Гораздо важнее и эффективнее было бы создание предпосылок и условий, при которых было бы невыгодно или невозможно само поведение, приносящее вред или представляющее опасность для общества. Этого можно добиться,. лишь тщательно продумывая предлагаемые меры и глубоко прорабатывая формулировки принимаемых государством нормативных актов. Нормы, с одной стороны, имея общий характер, не должны быть чересчур абстрактными. С другой — не должны быть слишком частными или даже конкретными, соответствовать уровню регулирования (федеральному, субъекта федерации, муниципальному и т. д.)2.
Несколько слов о поведении граждан, названого здесь ошибочной деятельностью, а с точки зрения психологической характеристики должного быть по преимуществу отнесенным к маргинальному. Представляется, что явно общественно вредные и опасные действия индивидов могут быть законодателем запрещены сравнительно быстро (иногда и поспешно) в силу очевидности (иногда — кажущейся) приносимого ими вреда. Но маргинальное поведение (ошибочная деятельность) требует для своей оценки более тщательного анализа, взвешивания всех возможных последствий.
Дело в том, что необоснованные запреты, которые возможны при отсутствии взвешенного отношения, когда решения принимаются без проведения социологических исследований и при необходимости социально-правовых экспериментов, оказываются, как правило, неэффективными. Но главное — они резко снижают активную социальную роль индивидов, активную жизненную позицию, как говорили в недавнем прошлом. Отсюда падение роли социальных норм в регулировании межличностных и иных общественных отношений. А это, в свою очередь, неизбежно приводит к уменьшению вклада индивидов в совершенствование и развитие права.
Данный вывод очевиден для сторонников социологического и современного нормативного подхода к праву. Но его признают и авторы, придерживающиеся естественно-правовых взглядов. Последовательный сторонник либертарно- юридического правопонимания В.В. Лапаева пишет, в частности, о том, что с точки зрения либертарной концепции люди должны быть не только адресатами действующего права, но одновременно и соучастниками его создания, его творцами и защитниками. Это должна обеспечить демократическая процедура правообразования, способная создать условия для будущих адресатов нормы для участия в ее создании наряду с другими3.
Заметим попутно, что демократический характер выявления (формирования) закрепляемой в законе воли (независимо от того, чем она представляется законодателю) должен пронизывать весь процесс правосозидания и являться обязательным условием влияния деятельности индивидов на процесс правотворчества и содержание принимаемых нормативных актов. Показательно, что в этом вопросе разногласия между представителями разных школ правопонимания, как уже упомянуто, отсутствуют.
Естественно, что исследователи уделяют данной проблеме достаточное внимание. В общественном сознании все прочнее укрепляется мысль о том, что право, его нормы должны представлять собой компромисс интересов всех причастных субъектов, достижимый лишь в условиях развитой системы политических институтов, гарантирующих демократический характер процесса формирования права.
Однако сама по себе демократия, понимаемая как непосредственное решение вопросов, в том числе правотворчества, самим населением, так и через представителей (в частности, принятие законов парламентом), отнюдь не является гарантией существования качественных нормативных актов и исключения правотворческих ошибок. Даже принятый подавляющим большинст-
1 См.: Придворов Н.А., Трофимов В.В. Правообразование и правообразующие факторы в праве. М., 2012. С. 257.
2 См.: Трофимов В.В. Правообразование в современном обществе: теоретико-методологический аспект. Саратов, 2009. С. 281.
3 См.: Лапаева В.В. Типы правопонимания: правовая теория и практика. М., 2012. С.384.
вом путем референдума закон может быть по разным причинам, в том числе из-за социальной неоднородности общества, наличия острых социальных и национальных конфликтов и т. п., быть ошибочным и принести вред развитию общества и интересам его членов, в том числе тех, кто инициировал принятие акта.
Среди демократических институтов и процедур, пожалуй, наибольшую ценность представляют институты, призванные обеспечить научную обоснованность принимаемых законов — экспертноаналитические и консультативные советы, осуществляющие общественные и профессиональные экспертизы проектов и проводящие мониторинг допущенных ошибок. Формирование оптимальной системы таких структур, придание им соответствующего правового статуса позволит создать в правотворческих органах обстановку открытости, обеспечит возможность участия в обсуждении предлагаемых проектов заинтересованных субъектов, в том числе, и граждан. Об этом убедительно пишет А.В. Малько. Он приводит и первые примеры непосредственного участия граждан в формировании законодательства, что уже давно практикуется в большинстве современных государств1.
Еще одним проявлением открытости и демократизма правотворчества, обеспечивающим возможность учета мнения граждан, является обобщение государственными структурами заявлений, жалоб и обращений граждан. Именно благодаря обращениям так называемых обманутых дольщиков было создано особое регулирование участия граждан в долевом строительстве. Проблемы определения содержания и порядка регулирования и размеров тарифов на коммунальные услуги, которые ставятся в многочисленных жалобах граждан, требуют сегодня решения и совершенствования соответствующих правовых норм. Граждане в своих обращениях поднимают и ряд других актуальных проблем, нуждающихся во вмешательстве законодателя.
Учет мнения граждан возможен и опосредованно, через правоприменительную практику субъектов, обладающих соответствующими полномочиями. Анализ статистических данных, свидетельствующих об объеме юридически значимых действий граждан, позволяет законодателю корректировать действующее законодательство и даже «работать на опережение». Так, например, регистрация актов гражданского состояния и анализ соответствующей статистики позволяют принимать грамотные решения о необходимости внесения изменений в демографическую политику государства и соответствующие нормативные акты. Именно таким путем произошли современные изменения законодательства в области стимулирования рождаемости.
Убедительные статистические данные, свидетельствующие об уровне фактического исполнения решений судов о взыскании алиментов на содержание детей, требующие принципиальных изменений законодательства, приведены, например, в статье Т.В. Шершень2.
Особенностью рассмотренных путей влияния практики граждан на развитие законодательства является необходимость тщательного изучения всех возможных экономических, социальных, политических и нравственных последствий предлагаемых изменений. Точнее, пожалуй, сказать, что необходимость такая есть всегда, при любых путях. Но последствия ошибок, допущенных при оценке последствий, возможных при изменении законодательства, вызванных влиянием практики граждан, могут быть особенно пагубными. Поэтому должны быть при оценке использованы возможности всех отраслей знаний, а не только юриспруденции. При этом юридическая наука до поры в известной степени остается как бы «в тени».
Это положение вполне объяснимо. Ибо в данной ситуации зачастую нет готовых решений. Есть лишь возможные варианты. И окончательный выбор еще надлежит сделать с учетом мнения различных слоев и групп населения, разных научных школ и всех возможных последствий (в том числе, отдаленных).
Наибольшего внимания заслуживает рассмотрение пути, связанного с опосредованным воздействием практики граждан на законодательство через правоприменительную практику субъектов, обладающих соответствующими полномочиями. В данном случае имеется в виду не изучение результатов, обобщение статистических данных, о чем речь шла выше, а выработка правоприменительными органами, в первую очередь судебными, определенных итогов, результатов, вытекающих из оценки юридического опыта граждан.
Отвлекаясь от многочисленных споров по поводу юридической природы вырабатываемых положений, вполне допуская, что природа их далеко не всегда одинакова, надо признать, что правополо-жения, правовые позиции, прецеденты толкования, наконец, просто прецеденты выступают зачастую прообразами будущих правовых норм и «перекочевывают» в действующее законодательство3.
1 См.: Малько А.В. Теория правовой политики. М., 2012. С. 165—185.
2 См.: Шершень Т.В. Проблемные вопросы принудительного исполнения решений судов о взыскании алиментов в пользу несовершеннолетних детей: теоретический и практический аспекты // Российский судья. 2013. № 3. С. 20—23.
3 Этот путь воздействия был описан автором в статье в 1970 году. См.: Реутов В.П. Стадии воздействия юридической практики на развитие законодательства // Правоведение. 1970. № 3. С. 115—119.
В истории советского права таких примеров было достаточно. Так, Гражданский кодекс 1922 года не предусматривал такие договоры, как хранение имущества одного гражданина другим, купля-продажа дома с условием пожизненного содержания продавца покупателем. Отсутствовали специальные нормы об особых условиях возмещение вреда, причиненного гражданину при спасании им государственного имущества. Однако граждане заключали указанные договоры и спасали государственное имущество от пожаров и иных стихийных бедствий. Возникающие споры рассматривались судами. Решения принимались на основе использования аналогии закона и аналогии права. Выработанные таким путем правила были восприняты законодателем и вошли в ГК РСФСР 1964 года, в котором появились статьи о договоре хранения, заключаемом между гражданами, договоре купли-продажи дома с условием пожизненного содержания продавца покупателем и несколько специальных статей, составивших институт возмещения вреда, причиненного при спасании государственного имущества.
Хотя начало данному процессу было положено деятельностью граждан, первоначальные формулировки принадлежали высшим судебным инстанциям. Огромную роль сыграли научные изыскания известнейших в то время цивилистов. Можно считать, что широкие возможности и реальное воздействие науки на процесс становления норм наблюдается именно в первую очередь при формулировании положений, вырабатываемых в ходе формирования судебной практики, в том числе появляющейся благодаря активной юридической деятельности граждан.
Так, в разработке и формулировании положений, о которых шла выше речь, самое активное участие принимали такие известные цивилисты, как М.И. Бару, А.К. Граве, О.С. Иоффе, В.Ф. Маслов, А.И. Пергамент, Р.О. Халфина, К.К. Яичков и др. Не имея возможности в рамках настоящей работы исследовать проблему более подробно, отмечу лишь в качестве примера, что при анализе юридической природы отношений, возникавших при заключении договоров о купле-продаже дома с условием пожизненного содержания продавца покупателем вывод об их возмездном характере и близости к договорам купли-продажи был сделан впервые В.Ф. Масловым1, а окончательные формулировки содержания договора, вошедшие затем в статьи 253, 254 ГК РСФСР, принадлежат А.А. Ерошенко2. Роль ци-вилистической науки в создании норм, регламентирующих обязательства, возникающие из спасания социалистической собственности, была отмечена в свое время в литературе О.А. Красавчиковым3.
Инициирование гражданами в результате их личного опыта через судебную практику изменений действующего законодательства имеет место и в современных условиях.
Интересный во всех отношениях пример представляет собой дело кадрового военнослужащего Российской армии Константина Маркина, обратившегося в судебные инстанции в связи с отказом предоставить ему трехгодичный отпуск по уходу за ребенком, который положен в аналогичной ситуации женщинам-военнослужащим. После рассмотрения дела в судах России, где ему, в конечном счете, было отказано, он обратился в Европейский суд по правам человека, который рекомендовал России внести необходимые изменения в действующее законодательство.
Показательно, что подробно исследовавшая все возникающие в связи с рассмотрением этого дела проблемы В.В. Лапаева обращает внимание и на то, что при решении многих вопросов необходимо учитывать масштабы возможной подобной практики мужчин-военнслужащих4. Нет сомнений, что необходимые изменения в действующее законодательство будут внесены, а задержка связана с нерешенными вопросами процедуры имплементации решений ЕСПЧ и неполнотой необходимой для этого нормативной базы.
Убеждает в этом еще один пример. Так, практика граждан, предъявляющих иски о компенсации ущерба, связанного с нарушением права на судопроизводство в разумный срок, привела в результате обобщения судебной практики и ряда актов Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского суда по правам человека к принятию двух федеральных законов в 2010 году, внесших соот-
_ _ у** _ _ _ 5
ветствующие изменения в действующее законодательство5.
1 См.: Маслов В.Ф. Договоры с условием пожизненного содержания // Советское государство и право. 1954. № 6. С. 112—116.
2 См.: Ерошенко А.А. О договоре содержания // Советское государство и право. 1955. № 5.
3 См.: Красавчиков О.А. Советская наука гражданского права. Свердловск, 1961. С. 97.
4 См.: Лапаева В.В. Типы правопонимания: правовая теория и практика. М., 2012. С. 569—570.
5 См.: Тетерина Т.В. О праве граждан на судопроизводство в разумный срок // Российский судья. 2013. № 3. С. 36—37.
