CC BY
25
Оценка эффективности государственного управления в теоретическом аспекте - это процедура сравнения результатов тех или иных решений с критериальными признаками, воплощающими официально признанные ценности, интересы, цели и нормы. Процедура оценивания - это одновременно и процесс выявления противоречия между субъективным и объективным факторами управления. Такие противоречия вполне естественны: невозможно (да и нет необходимости) полностью учесть в целях и стратегиях, проектах и планах все многообразие объективных тенденций и потребностей, интересов и запросов общества, а также предусмотреть влияние постоянно меняющихся ситуаций. Решения фиксируют определенную дистанцию между сущим и должным, действительным и желаемым, реализованными и потенциальными возможностями государства и общества. Противоречия между достигнутыми результатами и нереализованными возможностями, между использованными и невостребованными ресурсами, между показателями на входе и на выходе управляющей системы детерминируются неадекватностью целей и средств масштабу реальных возможностей и объективных потребностей, а также объему запасов ресурсов.
Для поиска и уточнения концептуальных и методических подходов к исследуемой теме достаточно продуктивными представляются взгляды ученых по вопросам эффективности административно-правовых норм. В советский период развития отечественной правовой науки проблематика изучения эффективности законодательства находилась в центре внимания ученых, однако имеющийся в этой области большой научный задел [1; 2; 3; 3; 4; 5; 6] не может быть использован без соответствующего теоретического переосмысления. Советская теория эффективности законодательства развивалась в целом в русле инструменталистского подхода к праву как к «средству руководства обществом», инструменту достижения экономических, политических, идеологических и т.д. целей социалистического строительства. В рамках этой теории эффективность правовых норм определялась как «соотношение между фактическим результатом их действия и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты» [3, с. 22]. Само по себе такое определение еще не несет специфической правовой нагрузки, поскольку ничего не добавляет к общепринятому пониманию эффективности как соотношению между целью и результатом того или иного действия. Правовое содержание данного понятия зависит от того, что понимается под целями правовых норм. И в этом смысле весьма показательно следующее положение цитируемой монографии: «Цели, которым служит право, не являются правовыми... Юридические цели всегда лишь одно из самых низших звеньев в той цепи -это непосредственных целей, которым служат данные нормы и институты» [3, с. 37]. Эти непосредственные цели, которые авторы называли
материальными (в отличие от юридических), могли иметь экономический, политический и иной характер.
Подобный инструменталистский подход к праву, вполне естественный для своего времени, был разработан применительно к иному, отличному от современного, типу правопонимания и основанному на нем типу нормативного регулирования. Это отличие состоит в понимании права не как средства решения внешних по отношению к нему социальных (экономических, политических, идеологических и т.п.) задач, а как самодостаточной, самостоятельной ценности, без которой невозможно нормальное свободное развитие общественных отношений. В.В. Лапаева отмечает, что «целью правового регулирования является не достижение внешних по отношению к праву утилитарных целей, а наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, т.е. в конечном итоге -расширение и укрепление сферы свободы в общественной жизни» [7]. С позиций подобного подхода должны быть соответствующим образом пересмотрены основные теоретические ориентиры отечественной юриспруденции (и такая работа в настоящее время ведется), в том числе положения теории эффективности законодательства. Речь должна идти о разработке новой концепции эффективности действия законодательства с учетом складывающихся в стране социально-правовых реалий и изменившегося типа правопонимания (т.е. перехода от легистского правопонимания советского образца, согласно которому право - это совокупность норм, установленных или санкционированных государством и поддерживаемых мерами государственного принуждения [8], к закрепленному в Конституции РФ естественноправовому типу правопонимания [9], трактующему право как систему норм, основанных на прирожденных и неотчуждаемых правах человека).
В данном контексте небезынтересна позиция Р.З. Лившица, отмечающего, что «эффективность правовых норм зависит не только от их содержания, но и от многих, часто неправовых, факторов. Выявление эффективности правовых норм составляет поэтому непростую задачу, ее решение достигается с помощью социологии права, самостоятельной правовой дисциплины. Социологические исследования раскрывают реальную жизнь правовых норм, показывают, применяются ли эти нормы фактически или игнорируются. Социологические исследования включают анализ реальных общественных отношений, динамику их развития, а также отношения людей к нормам» [10, с. 132-133]. Большое значение, по мнению Е.П. Шишкина, имеет анализ конкретных факторов, влияющих на правоприменительную практику [11, с. 104-107].
В связи с этим обоснована точка зрения В.В. Лапаевой в части социального содержания законодательной нормы, которая характеризуется тем, что в ней должен быть найден правовой компромисс различных социальных интересов, основанный на принципе формального равенства. Суть его состоит в следующем: всякому интересу, попадающему в сферу действия данной нормы, обеспечена равная с другими свобода реализации в той мере, в какой это не противоречит свободной реализации других интересов (таким образом, ни один социальный интерес не может
осуществляться за счет подавления интересов других социальных групп и слоев общества). Таков, по существу, правовой смысл требования, закрепленного в ч. 3 ст. 17 Конституции РФ: «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц» [7].
Пространство, в рамках которого различные социальные интересы могут быть согласованы и реализованы по общей для них правовой норме, называют пространством правообразующего интереса [12, с. 164-175]. Правообразующий интерес - это абстрактно-правовая конструкция выражения общего интереса всех субъектов в регулируемой сфере общественной жизни. Здесь речь идет о таком общем интересе, когда различные (личные, групповые, коллективные и т.д.) интересы субъектов социальной жизни могут быть учтены и согласованы на основе одинаково справедливой для всех общеправовой позиции. Это отнюдь не тот коллективистский и антииндивидуалистический «общий интерес» социалистического общества, который в виде отчужденного от людей, высшего «интереса целого» противопоставлялся реальным интересам членов общества и подавлял их. Задача законодателя - выявить пространство правообразующего интереса и очертить его с помощью надлежащей общезначимой и общеобязательной правовой нормы. Причем искомая правовая норма - это правовая форма компромисса и осуществления различных конфликтующих интересов и одновременно правовой способ разрешения конфликтов, а вовсе не средство преодоления различий в интересах разных социальных групп путем их насильственной унификации. Это означает, что об эффективности законодательства имеет смысл говорить лишь применительно к правовому законодательству, направленному на обеспечение и защиту прав и свобод человека (в противном случае вопрос лишается правового смысла). При таком подходе структурными компонентами определения права выступает естественное, позитивное и субъективное право. На этой ступени раскрываются новые качественные параметры: социально-ценностное содержание правового регулирования. Весь процесс правотворчества берет свое начало с видения законодателем социальных ценностей и целенаправленном стремлении придать естественному праву форму закона. Ценностный критерий призван показать новый подход к оценке цели и правового средства. В данном случае специфической чертой цели является не просто идеальный, мыслительный образ нормы права, а ее социально-ценностная основа. Правовые средства, будучи материализованной формой цели - ценностями, также содержат в себе ценностные признаки и черты. Однако одного наличия цели и правовых средств при всей их ценностной ориентации недостаточно для достижения воли законодателя [13]. Скажем, существует цель законодателя, которая предполагает общечеловеческие ценности и международное право в качестве приоритетных. Можно ли дать гарантию, что она будет реально достигнута? Такую гарантию дать нельзя. Об этом убедительно говорит судьба «Декларации прав и свобод человека», признанной в России международным правовым актом, который и должен выступать в качестве приоритетной цели
в системе правового регулирования. На практике же мы видим иное. Она оказалась всего лишь декларацией, а не общеобязательным правовым актом прямого действия. Многие нормы текущего законодательства также не соответствуют ей. Незащищенными оказались дети, женщины, пенсионеры, беженцы. Иными словами, неэффективность первоначальной цели законодателя очевидна. Это положение в немалой степени объясняется тем, что цель законодателя оказалась неопосредованной механизмом реализации. Примерно такая же участь постигла действующую Конституцию РФ, закрепляющую права и свободы человека и гражданина.
Таким образом, разработка конкретных показателей эффективности действия законодательства и деятельности органов исполнительной власти в каждом отдельном случае требует творческого подхода. Так, В.В. Лапаева в качестве общего методологического принципа исследований предлагает ориентироваться на выявление показателей конфликтности общественных отношений, характеризующих меру удовлетворения правомерных интересов участников регулируемых отношений [7]. Использование в процессе исследований такого показателя эффективности правовой нормы как степень конфликтности отношений, урегулированных этой нормой, предполагает знание о каком-то оптимальном для данной сферы уровне конфликтности (с учетом конкретной социально-политической, экономической, нравственной и т.п. ситуации). Полное отсутствие социальных конфликтов не может быть критерием для оценки эффективности действия права, поскольку демократическое развитие всегда сопряжено с многочисленными социальными конфликтами, многие из которых должны решаться в правовом поле. Поэтому речь может идти о достижении некой оптимальной степени конфликтности ситуации, означающей, что существующее правовое регулирование обеспечивает необходимую и достаточную меру свободы в реализации правомерных интересов субъектов социального общения. В противном случае мы имеем дело либо со слишком жесткой законодательной политикой, ущемляющей свободу людей в общественных отношениях, либо с недостаточной правовой урегулированностью, ведущей к хаосу и произволу. И в том, и в другом случаях законодательство, не выполняющее свою роль по упорядочиванию социальных конфликтов и закреплению нормативно-правовой модели их разрешения, является неэффективным. Накопление опыта эмпирических исследований эффективности законодательства позволит применительно к каждой конкретной сфере определить тот допустимый предел конфликтности, при котором норма может считаться эффективной. Однако сначала целесообразно обратиться к опыту и знаниям экспертов и использовать методы экспертных оценок.
Косвенное подтверждение данной теории можно обнаружить в исследованиях экономистов, которыми в последние десятилетия интенсивно развивались теории регуляции, институциональной экономики, экономического анализа права и др., позволяющие обнаружить сложные взаимосвязи этих явлений. Американский ученый Р. Познер выделяет ряд
ключевых понятий и связей между ними, в частности правовое опосредование соотношения цены и величины спроса.
Во Франции в рамках указанных теорий рассматриваются институты как способы преодоления социальных конфликтов и поиска компромиссов. Институты как структурная форма, как способ вступления индивидов в общественные отношения выступают не ограничителями рыночной экономики, а условиями роста. Причем управленческий и регулятивный потенциал институтов оставляет поле для маневра экономических агентов. Конституционализм поддерживает идею о центральном месте права, конвенций, договоров и форм организации в качестве основы для объяснения природы социально-экономических явлений [14, с. 21-31, 45-55].
Серьезным потенциалом в сфере преодоления социальных конфликтов, а соответственно, и выработке наиболее эффективных административноправовых норм, регулирующих деятельность исполнительной власти, обладает правовой мониторинг.
В последние годы тема правового мониторинга активно обсуждается в юридической литературе. Данное направление исследуется в большей степени в привязке к вопросам оценки качества законодательства и эффективности его применения. В указанном контексте правовой мониторинг можно отнести к «самым необходимым современным инструментам управления делами государства и развития гражданского общества» [15, с. 5]. Кроме того, правовой мониторинг имеет важное значение для открытости государственной деятельности, информированности граждан и общественности о состоянии правовой основы развития России, а также для повышения уровня правосознания и правовой культуры общества в целом [16, с. 21].
Полагаем, что обязательное введение правового мониторинга в практическую деятельность органов власти обусловлено необходимостью обеспечения стабильности законодательства.
Очевидно, что стремительный рост массива российского законодательства не всегда характеризует его с положительной стороны.
В подтверждение отмеченному достаточно привести статистические данные, содержащиеся в докладе Совета Федерации 2008 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Так, в 2008 г. в Государственную Думу было внесено всеми субъектами права законодательной инициативы 1 376 законопроектов, в том числе:
Президентом РФ - 35; Советом Федерации - 10; членами Совета Федерации
- 100; депутатами Государственной Думы - 582; Правительством РФ - 116; законодательными (представительными) органами власти субъектов Федерации - 571; Верховным судом РФ - 7; Высшим арбитражным судом РФ - 1.
Всего в 2008 г. было принято 337 федеральных законов. Обращает на себя внимание тот факт, что только 70 из них являются новыми, устанавливающими ранее отсутствующие нормы (20,8 % общего количества принятых), в том числе два одновременно вносят изменения в действующие
законы; 43 закона ратифицируют международные договоры Российской Федерации (12,76 %); 19 бюджетных законов (5,64 %). А вот 262 закона (77,74 %) вносят изменения в действующие законы, что на 8 % выше уровня 2006-2007 гг. Таким образом, осуществляя свою деятельность в 2008 г., российские законодатели почти 78 % своих усилий затратили на исправление допущенных недостатков, т.е. на доработку «выпущенной продукции», и лишь около 21 % - на «выпуск» новой.
«Рекордсменами» - наиболее динамично изменяемыми среди
кодифицированных актов - явились Кодекс РФ об административных правонарушениях и Налоговый кодекс РФ. Только за 2008 г. 17 федеральных законов вносили изменения в КоАП РФ и 16 - в НК РФ. Очевидно, что столь частые изменения в действующее законодательство вызваны не столько потребностями времени, объективной действительностью, сколько недостаточным его качеством, что отрицательно сказывается на стабильности всей правовой системы.
По нашему мнению, комплексность мероприятий, проводимых в процессе правового мониторинга, позволит дать вполне аргументированную оценку качества административно-правовой нормы и эффективности ее применения. К сожалению, в настоящее время в России на федеральном уровне отсутствуют нормативное правовое регулирование, порядок организации и проведения правового мониторинга. Полагаем, что на федеральном уровне правовой базой организации и проведения правового мониторинга должен стать федеральный закон «О нормативных правовых актах Российской Федерации». Кроме того, должна быть разработана методика проведения правового мониторинга, устанавливающая совокупность мер
организационно-правового характера, направленных на исследование качества административно-правовых норм, а также эффективности их применения. Так, осуществляя оценку эффективности правовой нормы, необходимо учитывать, что с точки зрения юридической формы правовая природа законодательной (в том числе административно-правовой ) нормы обеспечивается в случаях, когда:
- правильно определен предмет законодательного регулирования, т.е. характер регулируемых отношений соответствует отраслевой принадлежности нормы;
- уровень нормативного акта, частью которого является рассматриваемая норма (федеральный конституционный закон, федеральный закон, закон субъекта Федерации, подзаконный нормативный правовой акт), соответствует предмету регулирования;
- верно определен круг субъектов правового регулирования;
- найден надлежащий баланс прав и обязанностей (т.е. координация прав и обязанностей соответствует требованиям правового принципа равенства между правами и обязанностями субъектов регулирования, между правами человека и соответствующими обязанностями государственных органов и т.д.);
- требования нормы, с одной стороны, достаточны для обеспечения полноты регулирования, а с другой - не носят избыточный характер;
- предусмотренная нормой санкция адекватна (соразмерна) характеру правонарушения;
- содержащиеся в норме санкции или поощрения достаточны, чтобы выполнять стимулирующую функцию;
- правильно выбран способ правового воздействия (обязывание, дозволение, запрет);
- отсутствуют двусмысленности в формулировках;
- нет внутренних противоречий в положениях данной нормы;
- отсутствуют коллизии между данной нормой и иными положениями соответствующего нормативного акта;
- обеспечена «вписанность» положений нормы в систему действующего законодательства в целом и т.д.
Правовое качество формально-юридических аспектов законодательства не в меньшей степени, чем правовое качество его социального содержания, определяется в конечном счете соблюдением принципа формального равенства субъектов правового регулирования. Ведь даже самые незначительные погрешности в юридической технике, ведущие к нечеткости законодательных формулировок, на стадии правоприменения могут стать причиной неоднозначного толкования законодательных положений и приводить к нарушению гарантированного Конституцией РФ (ч. 1 ст. 19) равенства всех перед законом и судом.
Литература
1. Пашков А.С., Чечот Д.М. Эффективность правового регулирования и методы ее выявления // Советское государство и право. 1965. № 8.
2. Фаткуллин Ф.Н., Чулюкин Л.Д. Социальная ценность и эффективность правовой нормы. Казань, 1977.
3. Эффективность правовых норм / Отв. ред. В.И. Никитинский, В.В. Глазырин. М., 1980.
4. Эффективность гражданского законодательства / Отв. ред. В.П. Грибанов. М., 1984.
5. Эффективность правовых средств обеспечения качества продукции / Отв. ред. В.П. Грибанов. М., 1987.
6. Эффективность природоохранительной деятельности. Алма-Ата, 1988.
7. Лапаева В.В. Методология изучения эффективности действия законодательства в процессе правового мониторинга // Законодательство и экономика. 2008. № 10.
8. Лапаева В.В. Легизм как тип правопонимания // Законодательство и экономика. 2007. № 6.
9. Конституции РФ. М., 1993.
10. Лившиц Р.З. Теория права. М., 1994.
11. Шишкин Е.П. Факторы, определяющие эффективность норм права // Советское государство и право. 1973. № 5.
12. Лапаева В.В. Социология права. М., 2008.
13. Черненко А.К. Критерии и методы эффективности правотворчества и правореализации // Гуманитар. науки в Сибири. 2001. № 9.
14. Одинцова А.В. Французский регуляционизм. Институциональные системы и институциональные трансформации. М., 2009.
15. Миронов С.М. Теория и практика мониторинга правового пространства и правоприменительной практики: итоги и перспективы // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. 2006. № 4-5.
16. Бачило И.Л. Мониторинг правовой системы - путь к укреплению правового государства // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. 2006. № 4-5.
