Теория и методология изучения эффективности законодательства в процессе правового мониторинга Текст научной статьи по специальности «Право»

Анализ состояния законодательства показывает, что в настоящее время качество принимаемых нормативных правовых актов находится не на высоком уровне, принимается большое количество несовершенных, противоречивых нормативно-правовых актов, порождающих коллизии и пробелы в правовом регулировании, что негативно сказывается на процессе их реализации.

Решение данной проблемы достигается путем организации и проведения правового мониторинга, понимаемого нами как научно и методически обоснованная система деятельности по наблюдению, анализу и оценке информации, принимаемых и действующих нормативно-правовых актов, практике их применения, прогноза эффективности законодательства и выработке на этой основе предложений по совершенствованию нормотворческой и правоприменительной деятельности. В юридической науке можно встретить и другие определения, данные правовому явлению [1, с. 385; 2, с. 30; 3, с. 16; 4, с. 7; 5, с. 160; 6, с. 161].

Современная юридическая наука непосредственно к проблемам правового мониторинга обратилась совсем недавно. Усилиями ученых-юристов [2] и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации положено начало разработке концепции правового мониторинга. Подготовлена методика его организации и проведения [7], применяемая в системе органов исполнительной власти Российской Федерации.

Верхняя палата Федерального Собрания Российской Федерации совместно с научными, общественными и иными организациями проводит систематическую комплексную работу по созданию системы правового мониторинга в стране. За последние годы удалось достичь определенных результатов как в сфере развития его концептуальных и методологических основ, так и в части внедрения правового мониторинга в механизм принятия и реализации законов [8, с. 49].

В деле формирования научных основ правового мониторинга немалая заслуга принадлежит Институту законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. В стенах Института были проведены многие новаторские исследования в данной сфере. Научные публикации посвящены как правовому мониторингу [9; 10; 11], так и вопросам его использования в различных сферах жизни общества [12, с. 4-13].

В последнее время активизировалась работа Министерства юстиции РФ по правовому обеспечению организации и проведения мониторинга. Приказом Министерства юстиции от 4 марта 2010 г. № 51 утверждено «Положение о Департаменте законопроектной деятельности и мониторинга правоприменения» [13].

К числу субъектов, выполняющих правовой мониторинг, следует отнести суды и Прокуратуру РФ, которые постоянно отслеживают и анализируют состояние законодательства и практику его применения. Правовой мониторинг становится инструментом многих подразделений аппаратов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.

Президентом Российской Федерации 20 мая 2011 г. подписан Указ «О мониторинге правоприменения в России» [14]. «В рамках мониторинга, - отметил Д.А. Медведев, - предписано, чтобы Министерство юстиции (при помощи других структур) анализировало выполнение решений Конституционного суда, постановлений Европейского суда по правам человека, в связи с которыми необходимы принятие, изменение или отмена законодательных и иных нормативных правовых актов. Правовому мониторингу подлежит анализ актов Президента Российской Федерации, Правительства, федеральных, региональных и муниципальных органов. По результатам мониторинга будет представляться ежегодный доклад. Цель понятна - совершенствование правовой системы» [15].

Особое внимание к данной проблеме, справедливо считает В.В. Лапаева, «обусловлено тем, что и в органах государственной власти, и в научном сообществе есть заметная обеспокоенность недостаточной эффективностью правового регулирования в целом, ряде значимых сфер общественной жизни» [16, с. 5]. К числу наиболее значимых аспектов данной проблемы относятся вопросы теории и методологии изучения эффективности законодательства в процессе правового мониторинга.

Длительное время юридическая наука уделяла самое пристальное внимание проблемам эффективности действия правовых норм. В советский период в рамках теории права и отраслевых наук изучение эффективности законодательства активно проводилось такими видными учеными, как: С.С. Алексеев, А.Б. Венгеров, В.В. Глазырин, В.П. Казимирчук, Д. А. Керимов, В.Н. Кудрявцев, Б.М.

Лазарев, В.В. Лапаева, В.И. Никитинский, А.С. Пашков, А.С. Пиголкин, И.С. Самощенко, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, Л.С. Явич и др. Для советской доктрины можно считать наиболее разработанными в классическом понимании эффективности правовых норм как «соотношение между фактическим результатом их действий и теми социальными целями, для которых эти нормы приняты» [17, с. 22].

Рассматривая вышеуказанное понятие эффективности правовых норм, В.В. Лапаева отмечает, что подобный инструменталистский, легистский подход к праву, вполне естественный для своего времени, был разработан применительно к иному, отличному от формирующегося в настоящее время, типу правопонимания и основанному на нем типу нормативного регулирования. Поэтому с позиций подобного подхода должны быть соответствующим образом пересмотрены основные теоретические ориентиры отечественной юриспруденции, в том числе положения теории эффективности законодательства [16, с. 6].

Не возвращаясь к старому спору о легистском понимании права, хотелось бы отметить, что фундаментальные основы доктрины правового мониторинга были заложены еще в советский период развития юридической науки в России, когда вопросам оценки эффективности правовых норм уделялось значительное внимание. В рамках разработки теоретических проблем социологии права уже тогда была создана методология изучения эффективности норм права, основанная на установлении степени достижения целей правотворческого органа. Сбрасывать со счетов это научное наследие было бы ошибкой [18].

Однако имеющийся в данной области большой научный потенциал не может быть использован без соответствующего теоретического переосмысления. В основу современной теории эффективности правовых норм следует заложить гарантированные государством права и свободы человека и, соответственно, под целями нормативно-правового акта понимать систему норм защиты прав и свобод человека и гражданина, согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, закрепленным в Конституции РФ. Наиболее эффективным должен являться тот правовой акт, который обеспечивает результативность действия всех средств, призванных обеспечить достижение его целей. Недооценка их, неправильный выбор ведут к снижению эффективности реализации норм права.

В настоящее время в основе научной концепции правового мониторинга лежит понимание эффективности как результативности правового регулирования общественных отношений. При этом в целях достижения эффективности их действия правовые нормы должны быть направлены на: реализацию поставленных законодателем целей; достижение социально полезных результатов; укрепление правопорядка; снижение уровня правонарушений; создание благоприятных условий для реализации прав граждан и иных субъектов права [17]. Необходимо обратить внимание на разработку критериев и системы показателей эффективности правовых норм, их классификации и детализации, способов использования результатов правового мониторинга и механизмов обратной связи правотворческих и правоприменительных органов с институтами гражданского общества [19, с. 118].

В рамках правового мониторинга интерес представляют, прежде всего, правовые факторы эффективности законодательства. В юридической науке к числу основных правовых факторов, влияющих на эффективность российского законодательства (в широком его смысле), относят качество законодательства, качество правоприменительной деятельности и уровень правосознания населения с учетом познавательной, оценочной и регулятивной функций правосознания [16, с. 5-11; 20, с. 267, 268].

Невысокое качество правотворчества в стране не только дестабилизирует экономическую и политическую обстановку, но и актуализирует проблему мониторинга нормативно-правовых актов как на стадии разработки и принятия, так и после вступления их в силу.

Исходя из общих представлений о факторах, влияющих на эффективность действия нормативных правовых актов, субъекты правового мониторинга должны определить те факторы, которые в данном конкретном случае привели к снижению эффективности реализации соответствующих нормативных актов, и предложить меры по преодолению или снижению их негативного воздействия.

Оценка эффективности действия нормативных правовых актов, осуществляемая в процессе правового мониторинга, должна быть направлена, с одной стороны, на определение степени эффективности действия правовых норм, а с другой - на выработку предложений по повышению качества реализации нормативных предписаний. Для решения первой задачи необходимо определить критерии эффективности действия законодательства и основанные на них показатели, позволяющие измерять эффективность законодательства в ходе эмпирического исследования. Решение второй задачи предполагает выявление факторов, влияющих на эффективность реализации законодательства, определение основных направлений негативного влияния и выработку предложения на их преодоление [18].

В числе критериев эффективности нормативно-правовых актов и их действия могут быть выделены:

а) позитивные критерии:

- точное определение цели нормативного правового акта;

- соответствие нормативного правового акта действующему законодательству;

- четкое закрепление в нормативном правовом акте компетенции субъектов правоотношений;

- исполнимость правовых норм, в том числе с точки зрения их финансовой обеспеченности;

- количество и содержание удовлетворенных обращений (предложений, заявлений, жалоб), связанных с применением нормативного правового акта;

- количество и содержание заявлений по вопросам разъяснения нормативного правового акта;

б) негативные критерии:

- положения нормативного правового акта, способствующие возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы;

- несоблюдение органом государственной власти и органом местного самоуправления своей компетенции при издании нормативного правового акта;

- пробелы в правовом регулировании общественных правоотношений;

- коллизия норм права [21, с. 73-80].

Общетеоретическим критерием оценки эффективности действия законодательства (в широком смысле) выступает обеспечение в процессе правоприменения тех прав и свобод, на гарантию которых оно в конечном итоге было направлено. Наиболее эффективными считаются те нормативно-правовые акты, которые призваны в большей степени обеспечить максимально возможную реализацию социальных интересов в сфере своего действия. В этой связи процесс определения эффективности действия законодательства разбивается на два этапа: 1) определение правового качества законодательства (т.е. определение конституционно-правовой природы норм, входящих в законодательный акт); 2) изучение эффективности действия законодательства [16, с. 7].

Решение этой задачи достигается только путем организации и совершенствования системы правового мониторинга, осуществления анализа и прогноза качества законодательства. Выработка конкретных показателей эффективности действия законодательства в каждом отдельном случае требует творческого подхода. Однако в качестве общего методологического принципа исследований В.В. Лапаева предлагает «ориентацию на выявление показателей конфликтности общественных отношений, характеризующих меру удовлетворения правомерных интересов участников регулируемых отношений» [16, с. 10].

При этом накопленный опыт эмпирических исследований эффективности законодательства позволяет применительно к каждой конкретной сфере определить тот допустимый предел конфликтности, при котором норма может считаться эффективной. Косвенное подтверждение данной теории, отмечает ряд авторов, можно обнаружить в исследованиях экономистов, которыми в последние десятилетия интенсивно развивались теории регуляции, институциональной экономики, экономического анализа права и др. [22, с. 74].

Серьезным потенциалом в сфере преодоления конфликтности, а соответственно, и выработки наиболее эффективных нормативных правовых актов обладает правовой мониторинг. Наиболее сложная и актуальная задача, требующая решения в рамках доктринального направления, состоит в разработке методологии мониторинга закона на всех его стадиях: проектной, принятия закона, его реализации, применения и коррекции, определения критериев и показателей оценки эффективности. Значимых результатов за последнее время в исследовании этих проблем достиг Ю.А. Тихомиров [22,

с. 378-395]. В предложенной им концепции механизм реализации закона представлен в виде комплекса следующих средств: организационных, функциональных, социально-психологических, материально-финансовых и юридических. Недооценка любого из указанных средств, считает ученый, снижает эффективность закона.

Изложенное выше приводит к выводу, что оценка эффективности действия нормативно-правовых актов (правовых норм), осуществляемая в процессе правового мониторинга, должна быть направлена:

- во-первых, на определение степени эффективности действия принимаемых законов и практики их применения;

- во-вторых, на выработку конкретных показателей эффективности действия законодательства и предложений по совершенствованию качества законотворчества и его эффективности в будущем.