CC BY
524
УДК 340.1
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Иванова Ольга Святославовна
кандидат юридических наук Сыктывкарский государственный университет им. Питирима Сорокина
Чалых Ирина Сергеевна
кандидат юридических наук Сыктывкарский государственный университет им. Питирима Сорокина
ПРАВОВОЙ МОНИТОРИНГ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ:
ПОДХОДЫ К ИНТЕРПРЕТАЦИИ И ПЕРСПЕКТИВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ
В статье представлены результаты комплексного анализа доктринальных интерпретаций категории «правовой мониторинг» и смежных понятий, их структуры и содержания, обозначены перспективные для практического применения правовые конструкции. Исследование института правового мониторинга является относительно новым направлением в отечественной правовой науке, ориентированным на решение проблем эффективности системы права Российской Федерации и оценки качества нормативных правовых актов. Данный комплекс проблем обусловил выработку научно обоснованного подхода к выбору путей совершенствования законодательства, как на стадии правотворчества, так и в аспекте правоприменения, с целью обеспечения внутренней согласованности системы права, оптимизации правового регулирования в государстве. Первичным результатом реализации такого подхода стало доктринальное обоснование и фактическое внедрение в практику института правового мониторинга. Однако до сих пор данный институт не получил системного законодательного оформления, полноценной структуризации, а базовое понятие - единообразной интерпретации, что привело к многообразию в толковании его содержания, введению в научно-правовой оборот ряда понятий, раскрывающих отдельные аспекты правового мониторинга, не позволяющих достоверно оценить эффективность его осуществления в масштабах государства. На основе полученных выводов авторами систематизированы основные структурные элементы института правового мониторинга, представлены практические предложения по его перспективной оптимизации.
Ключевые слова: правовой мониторинг, интерпретация, структура, правотворчество, правоприменение, оптимизация, методика.
Правовой мониторинг - относительно новая область научных исследований, сопряженная с решением проблем эффективности системы права Российской Федерации в неразрывной связи с оценкой качества нормативных правовых актов. Данный комплекс проблем обусловил выработку научно обоснованного подхода к выбору направлений совершенствования законодательства, ориентированных, в конечном счете, на внутреннюю согласованность системы права в целом, обеспечение эффективности правового регулирования в государстве. При этом указанный процесс должен включать в себя не только разрешение вопросов нормотворчества, но и проблем правоприменения, действия правовых норм. Цели выявления недостатков в правовой системе призван служить институт правового мониторинга, рассматриваемый в качестве одного из ключевых инструментов повышения уровня эффективности правового регулирования, обеспечения должного качества принимаемых нормативных правовых актов и их реализации [1, с. 2]. Однако, несмотря на то, что вопросами эффективности правовых норм в юриспруденции так или иначе уделялось внимание всегда, фокусные исследования указанного правового института в отечественной правовой доктрине появились сравнительно недавно.
Общая (базовая) концепция правового мониторинга разрабатывалась в рамках Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Впервые этим вопросом занялись такие ведущие правоведы, как И.Л. Бачило, Ю.А. Тихомиров, продолжили разработку темы В.В. Лапаева, Д.Б. Горохов, М.Д. Чеснокова и др. В дальнейшем эта концепция нашла отражение в ряде научных публикаций сотрудников Института, а также в общих чертах была воспринята российскими органами государственной власти. К примеру, на основе рекомендаций сотрудников Института при Совете Федерации был создан центр мониторинга права. Между тем, несмотря на актуализацию тематики правового мониторинга и попытки нормативного регулирования соответствующего института, сами разработчики концепции признают, что до сих пор не сформулирована единая позиция по вопросу определения понятия «правовой мониторинг» [3, с. 26].
Так, в юридической литературе мониторинг рассматривается как организационный, правовой институт информационно-оценочного, управленческого характера, проявляющийся на всех этапах возникновения и действия права [12, с. 13], как способ рационализации законодательства, устранения пробелов и противоречий в нем [5, с. 463], как научно и методически обоснованная система
144
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова jij- № 6, 2015
© Иванова О.С., Чалых И.С., 2015
Правовой мониторинг в современной России...
комплексной оценки форм, содержания и реализации нормативных актов с целью реальной оптимизации нормотворческого и правоприменительного процесса [7, с. 15], как система информационных наблюдений, дающая возможность анализировать и оценивать: результаты законопроектной деятельности (правотворческий процесс), качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией, эффективность их практического действия, реализации (правоприменительный процесс) [3, с. 31-32]. Некоторые авторы расширяют понятие мониторинга, включая в него также контроль, прогнозирование, разработку приемов и способов обеспечения оптимального состояния правового пространства, корректировку нежелательных тенденций развития законодательства и т.д.
Более того, в отечественной правовой доктрине отсутствует и единый подход к формулировке исследуемого понятия. Учеными предлагаются дефиниции «мониторинг правового пространства», «мониторинг правоприменительной практики», «мониторинг нормативных правовых актов», «правовой мониторинг», «коллизионный мониторинг» и пр. При этом следует согласиться с мнением ряда исследователей, что применение различных понятий мониторинга или сужает, или излишне расширяет деятельность по его проведению, а для обеспечения терминологического единства следует использовать понятие «правовой мониторинг», включающее оценку качества и эффективности нормотворческого процесса, действующих нормативных правовых актов и правоприменительной практики. В свою очередь универсальный характер данного понятия позволит не только единообразно толковать мониторинговую деятельность различными субъектами, но и использовать общую терминологию в нормативных правовых актах, которые устанавливают основы, порядок организации и проведения правового мониторинга [11, с. 11].
В данной связи можно согласиться с точкой зрения, согласно которой правовой мониторинг, выступающий в качестве родового понятия для разного рода действий по сбору и систематизации юридической информации, наблюдений, анализа и оценок явлений правовой действительности, фактически охватывает все основные виды юридической деятельности: правотворчество, правоинтерпретацию, правоприменение, надзор и контроль, обеспечение прав и свобод личности, правосудие, юридическое образование [2, с. 79]. Вместе с тем, сравнительный анализ объема и содержания понятий мониторинга в юридической сфере позволяет выделить их общий признак - правовой мониторинг есть систематическая деятельность, которая на практике сводится к мониторингу законодательства (процесса и результатов правотворчества)
и правоприменения [11, с. 12]. Именно эти аспекты правового мониторинга нашли сегодня свое нормативное закрепление [14].
Таким образом, правовая сущность исследуемого явления, несмотря на значительное исследовательское внимание, не изменилась - это, в первую очередь, система наблюдения и оценки явлений и процессов. Особенность ее в том, что данные явления и процессы имеют единую правовую природу, что и определяет специфику объектов, субъектного состава, а также методики мониторинга. Результаты правового мониторинга дают возможность обнаружить, спрогнозировать и скорректировать негативные тенденции в правовом регулировании, подобрать эффективные способы обеспечения оптимального состояния правового пространства. Представляется, что использование этих результатов вполне можно было бы рассматривать как развитие, продолжение отношений в рамках правового мониторинга (на это, несмотря на фрагментарный характер, ориентируют и результаты правового регулирования процесса мониторинга).
Объектами правового мониторинга зачастую выступают нормативные правовые акты, их совокупности или структурные части, отдельные статьи, нормы права. В то же время, в зависимости от целей мониторинга, к числу его объектов можно отнести и правовое пространство в целом, правовые отрасли и институты, регулирующие соответствующие сферы общественной жизни, комплексы нормативно-правовых актов, регулирующих отдельные сферы общественных отношений [6, с. 162]. Особыми объектами мониторинга являются и акты правоприменения, а также отношения, связанные с реализацией правовых норм.
Также следует акцентировать внимание на субъектах правового мониторинга, в перечень которых, ввиду разноаспектной включенности такового в их деятельность, входят Президент Российской Федерации, органы прокуратуры, органы юстиции, суды, особенно Верховный Суд и Конституционный Суд России, законодательные органы, ряд государственных органов исполнительной власти, создаваемые последними центры мониторинга [4, с. 25-26], а также такие негосударственные институты, как: экспертные советы при высших органах государственной власти; научные организации и объединения; образовательные учреждения высшего образования, корпоративные объединения, правозащитные организации, политические партии и др. Однако некой целостной, упорядоченной, скоординированной системы субъектов правового мониторинга пока не сформировано. При этом необходимо особо подчеркнуть, что механизм правового мониторинга полноценно не охватывает органы судебной власти. Данные инициативные участники не имеют обязанности по проведению мониторинговых исследований
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова «S> № 6, 2015
145
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
на постоянной (в том числе плановой) основе, но могут оказывать влияние на формирование проектов ежегодного плана мониторинга правоприменения и итогового доклада, формируемого по результатам проведения мониторинга, путем направления своих предложений непосредственно в Министерство юстиции Российской Федерации либо в иные федеральные и региональные органы государственной власти, а также посредством представления в Министерство юстиции материалов, отражающих результаты самостоятельно проведенных мониторинговых исследований [8, с. 58]. Кроме того, высшие суды России компетентны определять направления совершенствования федерального законодательства - по предметам своего ведения - в соответствии с положениями ст. 104 Конституции Российской Федерации, наделяющей их правом законодательной инициативы. Представляется, развитие института правового мониторинга как системы научно-теоретической и практической деятельности, основанное на привлечении к участию в ней профильных органов и организаций, квалифицированных специалистов, общественности позволило бы повысить качество и результативность такой деятельности.
В качестве целей правового мониторинга в литературе называют: рационализацию и повышение социально-экономической эффективности нормативно-правовых актов, оптимизацию нормотворческого процесса, систематизацию действующего законодательства; совершенствование законодательства и устранение пробелов в нем [5, с. 463; 7, с. 15]. В свою очередь Ю.А. Тихомиров, подчеркивая деятельностную составляющую мониторинга, определяет в качестве его целей: обеспечение систематического наблюдения, анализ, оценку и корректировку деятельности органа публичной власти [12, с. 13]. Также к основным целям правового мониторинга относят: оценку эффективности функционирования всей правовой системы; создание постоянно действующей системы обратной связи между субъектом нормотворческой деятельности и правоприменителем; подготовку предложений по совершенствованию законодательства. Конечной же целью правового мониторинга признается создание эффективного механизма правотворчества, отражающего общественные потребности на следующих стадиях: правотворческой деятельности по законодательному обеспечению государственной политики; подзаконного правотворчества; правоприменительной деятельности; осуществления правосудия [3, с. 35].
При этом контент-анализ доктринальных позиций по данному вопросу позволяет прийти к выводу, что ключевым элементом понятия правового мониторинга и его основной целью выступает определение эффективности принятых и реализуемых правовых норм. Действительно, право со-
храняет свою социальную ценность, может быть эффективным регулятором общественных отношений только в том случае, если его нормы реализуются в действительности и реально влияют на общественные отношения. Право - один из наиболее эффективных способов управленческого воздействия на общественные отношения, имеющего конкретные цели и задачи, реализация которых существенно затрудняется, если правовые нормы по тем или иным причинам не могут оказывать эффективного регулирующего воздействия.
Правовое регулирование достаточно сложный процесс, являющийся одной из форм воздействия на общественные отношения наряду со многими другими. Поэтому, как справедливо отмечено в юридической литературе, при осуществлении управленческого воздействия часто бывает трудно вычленить собственно нормативный аспект воздействия на объект управления [13, с. 5]. Это затрудняет и определение критериев для оценки эффективности правового воздействия.
В отечественной доктрине предлагаются различные критерии определения эффективности правового регулирования, детальное обобщение которых приводится в работах Ю.А. Тихомирова. Так, часто эффективность правовых норм определятся как соотношение между фактическими результатами их действия и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты. Формулирование целей правовых норм предопределяет определение показателей их эффективности. Поэтому эффективность действия нормы рассматривается и как количественный показатель, отражающий степень соответствия реальных отношений типовой мере, содержащейся в конкретном акте. При этом ряд авторов справедливо отмечают, что эффективным регулирование является в том случае, если достижение этих задач обеспечивается при минимально возможных для всех членов общества издержках [13, с. 6].
Проблема оценки и повышения эффективности действия правовых норм нашла свое отражение и в ряде правовых актов. Многие из них содержат достаточно конкретные, чаще всего экономические, показатели эффективности реализации государственной политики в тех или иных сферах жизни общества, включая показатели эффективности правового регулирования этих сфер, рекомендации по повышению эффективности и рациональности управленческих решений, в том числе, правового характера.
Данные показатели содержатся в основном в нормативных правовых актах подзаконного характера. В качестве таковых можно рассматривать: Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» [14], Постановление Правительства Российской Федерации от 19 ав-
146
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова jij- № 6, 2015
Правовой мониторинг в современной России...
густа 2011 г. № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации» [9] и др. Действующие федеральные целевые программы, программы субъектов Федерации и муниципальных образований также, как правило, имеют систему индикаторов, позволяющих определить степень реализации заложенных в них целей и задач. Систему критериев, позволяющих спрогнозировать и выбрать наиболее эффективный механизм реализации соответствующих программных мероприятий, могут включать и сопровождающие их нормативные правовые акты [10].
При этом следует подчеркнуть, что в отдельных субъектах Российской Федерации - г. Москва, Вологодская область, Липецкая область, Московская область, Нижегородская область, Самарская область, Ставропольский край, Ямало-Ненецкий автономный округ и др. - приняты системные меры к осуществлению правового мониторинга, причем и в аспекте нормотворчества, и относительно правоприменения. Свое выражение они нашли, в частности, в закреплении нормативных основ проведения правового мониторинга. Однако следует согласиться с Л.М. Усмановой [15, с. 32-33] в том, что данная деятельность регионов достаточно разрозненна и осуществляется на основе неоднородных показателей, затрудняя обобщение результатов проведенного мониторинга, выявление типичных проблем правотворчества и правоприменения, выработку предложений по их оптимизации на общефедеральном уровне.
Дополним, что необходимым элементом института правового мониторинга выступает и его методология, представляющая собой совокупность способов, методов и средств, обеспечивающих рациональную и эффективную организацию деятельности субъектов мониторинга по осуществлению инвентаризации прогноза, по оценке эффективности и действенности законодательных актов и правоприменительной практики. Ввиду комплексного характера, правовой мониторинг предполагает использование самых различных приемов и способов в зависимости от характера анализируемых правовых норм и результатов их применения. В то же время важнейшими методами правового мониторинга являются такие классические их виды, как: наблюдение, анализ, синтез и оценка полученных сведений. При этом, уточняя характер средств правового мониторинга, Ю.А. Тихомиров справедливо указывает на необходимость использования их в комплексе [13, с. 7].
Учитывая вышеизложенное, можно прийти к выводу, что в современных условиях для эффективного осуществления правового мониторинга требуется унификация и формализация данного института, его структуры и содержания на общегосударственном уровне, сопряженная с последующим
разделением на два ключевых вектора - правотворчество и правоприменение - и опосредованным внедрением в правовую практику всех субъектов Российской Федерации.
В данной связи наиболее перспективными представляются следующие направления оптимизации института правового мониторинга. Во-первых, требуется оперативная разработка и принятие базового федерального закона (что неоднократно, но разноаспектно предлагалось в юридической литературе [15, с. 32]), устанавливающего общие принципы и универсальные методологические основы осуществления правового мониторинга в Российской Федерации, применимые и к сфере правотворчества, и к области правоприменения. В частности, в основу таких принципов должна быть положена конституционность правовых актов [4, с. 26], определяющая оценку соответствия принимаемых и применяемых федеральных и региональных законов, подзаконных актов, включая муниципальные, российской Конституции и, соответственно, конституциям (уставам) субъектов Федерации.
Во-вторых, необходимо унифицировать и нормативно закрепить на федеральном уровне методики мониторинга правотворчества и мониторинга правоприменения, взаимосвязанные между собой контрольными индикаторами и выступающие в качестве «рамочных» для единообразной организации и реализации правового мониторинга в субъектах Российской Федерации. Представляется, что в целях соблюдения принципа разделения властей универсальная методика мониторинга правотворчества должна быть формализована посредством федерального закона, а соответствующая методика правоприменения - в указе Президента России, фактически выступившего в авангарде институционализации данного правового процесса.
Дополним, что в аспекте формирования универсальной методики мониторинга правоприменения достаточно перспективным видится подход, основанный на выработке и систематизации комплексных критериев эффективности функционирования публично-властных институтов в современном российском государстве, исходя из адаптивного соотношения универсальных и специальных показателей результативности их деятельности, уровня организации публичной власти и профильной компетенции соответствующих органов. Представляется, что результаты применения такой методики позволят выявить типично проблемные аспекты в организации и деятельности публично-властных институтов, влияющие на результативность последней, и определить первоочередные задачи по системной оптимизации функционирования публично-властных институтов в современном российском государстве.
Итак, правовой мониторинг сегодня становится одним из приоритетных направлений государ-
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова «S> № 6, 2015
147
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ственной деятельности, необходимой для эффективной организации публичного управления. На сегодняшний день сформирована концепция организации правового мониторинга, есть положительный опыт ее реализации. Однако необходимо дальнейшее развитие этого института, в том числе, его правовой регламентации.
Библиографический список
1. Алексеев А.Н. К вопросу о понятии и сущности правового мониторинга // Российская юстиция. - 2011. - № 10. - С. 2-6.
2. Баранов В.М., Мушинский М.А. Мониторинг дефектности нормативных правовых актов // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2011. - № 1. -С. 79-88.
3. Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. - 2007. - № 5. - С. 25-38.
4. Капицына Д.В. Правовой мониторинг (понятие, направления, субъекты, уровни) // Конституционное и муниципальное право. - 2012. - № 8. -С. 25-28.
5. Малько А.В., Соломатин А.Ю. Социальноправовой мониторинг как инструмент продвижения российской правовой реформы // «Черные дыры» в российском законодательстве. - 2007. -№ 6. - С. 463-464.
6. Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: научно-практическое пособие. - М.: Проспект, 2015. - 448 с.
7. Наконечный Я.Е. Значение и роль мониторинга нормативных актов для систематизации российского законодательства // Государственная власть и местное самоуправление. - 2009. - № 9. -С. 14-17.
8. Павлушкин А.В., Глазкова М.Е., Черепанова Е.В. Судебная практика в механизме правового мониторинга // Журнал российского права. -
2014. - № 8. - С. 57-67.
9. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации» // Российская газета. - 2011. - 24 августа. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения: 03.11.2015).
10. Приказ Минэкономразвития Республики Коми от 24 декабря 2012 г. № 502 «Об утверждении форм документов, необходимых для предоставления государственной поддержки инновационной деятельности в форме финансирования инновационных проектов, отобранных на конкурсной основе» (ред. от 19.08.2014) // Бюллетень органов государственной власти Республики Коми. - 2013. - № 2. - Ст. 25. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения: 03.11.2015).
11. Сологуб А.Ю. Правовой мониторинг: понятие и значение // Российская юстиция. - 2015. -№ 8. - С. 11-13.
12. Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. -2006. - № 10. - С. 11-15.
13. Тихомиров Ю.А. Эффективность закона: от цели к результату // Журнал российского права. -2009. - № 4. - С. 3-9.
14. Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» (вместе с «Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации») (ред. от 25.07.2014) // Российская газета. - 2011. - 25 мая. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения: 03.11.2015).
15. Усманова Л.М. Проблемы нормативного закрепления концептуальных основ правового мониторинга в Российской Федерации // Юридический мир. - 2011. - № 7. - С. 31-33.
148
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова jij- № 6, 2015
