CC BY
105
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
^^ Актуальные проблемы конституционного права ^^
ВЗАИМОСВЯЗЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ С ИНЫМИ ИНСТИТУТАМИ И ЕЕ ВЛИЯНИЕ НА ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ
А.Л. МИРОНОВ
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права
Московского университета МВД России С.С. МАИЛЯН
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Научная специальность: 12.00.02 — Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
E-mail: arturmironov@yandex.ru
Аннотация. Рассматривается становление и развитие государственной службы в Российской Федерации, ее взаимодействие с иными институтами, выявляется влияние политики установления государственной службы на государственное управление в целом.
Ключевые слова: государственная служба, государственное управление, государственная власть, государственный служащий.
INTERRELATION OF PUBLIC SERVICE WITH OTHER INSTITUTES AND ITS INFLUENCE ON PUBLIC ADMINISTRATION
A.L. MIRONOV
candidate ofjurisprudence, associate professor of the constitutional and municipal law of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia
S.S. MAILYAN
the doctor ofjurisprudence, the professor, the deserved lawyer of the Russian Federation
Annotation. Article is devoted to formation and development of public service in the Russian Federation as it interacts with other institutes, and also is considered how the policy of establishment of public service influences public administration as a whole.
Key words: public service, public administration, government, civil servant.
Проведенная в России в 1990-х гг. конституционная реформа и осуществляемая ныне административная реформа, которая реализуется в нашей стране начиная с первых лет XXI в., привели к многочисленным изменениям в структурах органов государственной власти всех уровней. Прошедшее десятилетие реформ изменило формы и методы государственного управления, создало целую сеть организаций, осуществляющих координационные функции Президента Российской Федерации, привело к усилению его роли во всех областях государственного и общественного строительства.
Ощутимо возрос объем промышленного производства, финансовые и технологические возможности государственных и коммерческих компаний,
укрепилась обороноспособность и безопасность России, преодолен многолетний кровавый кризис в Чеченской Республике. Государство предприняло ряд мер к концентрации ресурсов на ключевых направлениях общественного развития, где воплощаются радикальные национальные проекты. Созданы государственные корпорации, цель которых — выведение России на передовые рубежи технического прогресса. Все активнее происходит экспансия и интеграция отечественного бизнеса в мировую экономику, страна постепенно возвращает себе статус одной из главных мировых держав. Сегодня без участия Российской Федерации невозможно решение практически ни одной из значимых мировых проблем.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
И все это стало возможным благодаря повороту вектора развития в сторону укрепления государства и усиления его роли во всех областях жизни общества1. Это отнюдь не означает какого-либо движения назад, в сторону тоталитарного строя. Напротив, вместо первоначального отрицания возможностей государства как одной из главных составляющих общественного прогресса, пришло осознание его созидательной роли и крайне широких возможностей в осуществлении масштабных реформ. Роль «ночного сторожа» в экономике, которую отвели государству младореформаторы начала 90-х годов, постепенно сменилась его доминированием в осуществлении наиболее прогрессивных преобразований, коснувшихся самых болевых точек современного российского общества.
Однако, чтобы это стало явью, публичная власть ускоренными темпами прошла путь радикальной модернизации в сторону основанного на мировых ценностях и правах человека правового государства. Не отрицая достижений 90-х годов, которые сегодня нередко замалчиваются или подвергаются жесткой критике, следует прямо сказать, что именно в те годы был заложен фундамент сегодняшних успехов и ускоренного движения вперед. Да, действительно, на первых порах российских реформ было допущено много ошибок, которые сейчас легко критиковать. Но если бы тогда страна не прошла бесконечно трудный путь освоения новых для нее демократических ценностей и освоения основ рыночной экономики, вряд ли мы могли бы надеяться на овладение современными темпами развития.
И хотя именно в 1990-е гг. государство достигло, пожалуй, пика своего падения, это падение было одновременно и ломкой старых представлений, и прежнего, советского, бюрократического аппарата. Вместе со структурными подвижками в России, после нескольких десятков лет исторического перерыва, вновь возродилась подлинная, во многом вобравшая в себя отечественную традицию государственная служба2.
Произошло это сразу после принятия в 1993 г. Конституции Российской Федерации, не только закрепившей новый курс развития России, но и ставшей фундаментом уже двадцатилетних демократических преобразований. Появление и развитие современной государственной службы происходило
также весьма быстро и потому довольно противоречиво.
Первой ступенью в этом процессе стало появление Указа Президента Российской Федерации 22 декабря 1993 г. № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе»3. Вскоре в аппаратах федеральных органов государственной власти появилась целая корпорация федеральных государственных служащих. Апробация новинки была признана успешной, и 31 января 1995 г. на основе Конституции России 1993 г. был принят первый основополагающий для всей системы государственной службы законодательный акт — Федеральный закон № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»4. Затем последовал Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»5.
Одновременно была принята целая серия подзаконных нормативных правовых актов, ведущее место среди которых заняли указы Президента Российской Федерации, сформировавшие систему государственных должностей и их градацию, а также конкретные условия материально-технического и денежного обеспечения государственных служащих, благодаря чему они стали своего рода привилегированной кастой среди всего государственного аппарата. Здесь надо заметить, что на многие категории служащих статус государственных служащих и особенно условия государственной службы не распространялись. Это касалось лишь тех, чьи должности попали в специально созданный Реестр государственных должностей Российской Федера-ции6.
Государственная служба как система социальных институтов включает организационно-управленческий, социально-экономический, социально-правовой, государственных социальных услуг, информационно-коммуникативный, интеллектуально-духовный институты7. В качестве системы социальных институтов государственная служба взаимодействует с важнейшими институтами общества и во многом воспринимает их влияние через уточнение целей и задач, а также условий своей деятельности.
Государственная служба тесно связана со следующими институтами:
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
1) институтом права, поскольку государственная служба существует в правовом качестве и подвергается довольно жесткой правовой регламентации, что придает ей черты социально-правового института;
2) экономическими институтами, так как она призвана обеспечивать проведение государственной политики в экономической области, осуществлять поддержку реального сектора экономики, гарантировать соблюдение экономических прав и свобод, регулировать рыночные отношения и т.п., что наделяет государственную службу статусом социально-экономического института;
3) институтами гражданского общества, ибо она является опосредующим звеном в системе взаимодействия государства и гражданского общества, выступая в этом случае, как было отмечено выше, в качестве социального института, с одной стороны, реализуя функции государственного регулирования общественных процессов, в том числе и деятельности институтов гражданского общества, а с другой, — подвергаясь социальному (общественному) контролю;
4) институтами, относящимися к социальной сфере общества, так как регулирование широкого круга социальных проблем, касающихся вопросов социальной защиты населения, здравоохранения, образования, социального обеспечения, создания современной социальной инфраструктуры и т.д., находятся в непосредственном ведении государственной службы по их ведомственной принадлежности; в связи с этим государственная служба выступает в качестве института государственных социальных услуг;
5) институтами культурно-духовной сферы общества, поскольку сама государственная служба воспринимает существующие в обществе системы ценностей и моральных норм, а ее особое место в системе отношений «общество — государство» предполагает культивирование в среде государственных служащих высоких этических качеств, способных служить социальными ориентирами в обществе, что придает государственной службе черты социально-культурного института8.
Как организационно-управленческий институт государственная служба имеет следующие признаки: во-первых, это объединение государственных
служащих, реализующих функции управления государственными делами и организации социума; во-вторых, это упорядоченное структурное образование, совокупность организационных норм, способов, процедур, правил, стандартов и традиций упорядочения, регулирования и координации совместной деятельности государственных служащих, придания взаимодействию компонентов государственной службы согласованности для достижения ее целей9.
Правовой институт государственной службы — это система правовых норм, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы, статуса государственных служащих, гарантий и процедур его реализации, а также механизма прохождения государственной службы10.
Большинство российских ученых-правоведов справедливо полагает, что правовой институт государственной службы имеет публичную природу (так как основан на общих, а не на частных и личных интересах). Вот что по этому поводу пишет, например, Н.М. Казанцев: «Государственная служба, будучи сформирована как публично-правовой институт, доставляет и государству свойства публично-правового института.
Если же государственная служба урегулирована исключительно как институт гражданско-правовых отношений на основе контрактов и трудовых договоров между руководителями государственных органов и гражданами, поступившими на службу, то и само государство перестает быть публично-правовым институтом, становится своего рода частной корпорацией, принадлежащей по очереди то одним, то другим всенародно избранным политикам в течение срока их полномочий, поворачивающих государственный руль до упора то влево, то вправо»11. Вот почему диспозитивный (дозволительный) режим регулирования государственной службы нормами трудового права не соответствует публично-правовой природе этого института, не учитывает неравный статус субъектов права — государства и государственного служащего.
Для государственной службы характерен императивный (разрешительный) режим правового регулирования, который определяется принципом — разрешено только то, что прямо указано
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
в законе. В этой связи государственную службу можно определить как комплексный институт публичного права, образуемый совокупностью норм публичного права (конституционного, административного, финансового, уголовного), регулирующих отношения между государственным служащим и государством по поводу исполнения обязанностей по государственной должности, а также между государственным служащим и гражданином (обществом в целом)12.
Наконец, государственную службу можно отнести к политическим институтам13. Политические институты — это, во-первых, состояние организованной общности, организационная форма объединения людей в особое сообщество, базирующееся на коллективной воле, целях и образах жизнедеятельности; во-вторых, идеальная модель ассоциации людей, формирующаяся по поводу власти и влияния, поддерживающая интеграцию человека и коллектива, управляемость общностью и опирающаяся на коллективные ценности, организационные принципы, рациональные нормы (установления), и в третьих, — реализация и воспроизводство моделей (систем принципов и норм, правил и целей) общения в структуре совокупной практики политической активности индивидов и групп, человеческого социума в целом.
Государственная служба теснейшим образом связана с главным политическим институтом — государством, а государственная (и политическая) власть во многом осуществляется именно через государственную службу, которая реализует волю государства, выраженную в решениях соответствующих ветвей власти, оказывает определяющее воздействие на деятельность и поведение людей и социальных групп с помощью организационных, правовых и идеологических механизмов (авторитета, права, насилия и т.п.)14.
С самого начала оформления системы государственных должностей Российской Федерации и появления развитого законодательства о государственной службе была выделена особая должностная группа — государственные должности Российской Федерации, сводный перечень которых был утвержден Указом Президента России от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации»15.
Надо заметить, что самый первый Указ Президента, утвердивший Положение о федеральной государственной службе, исключил из предмета его регулирования лиц, вопросы прохождения которыми государственной службы и занятия государственных должностей были урегулированы законами Российской Федерации, принятыми до вступления в силу данного Указа. Видимо, именно они послужили прообразом должностных лиц, занимающих должности, позже названные государственными должностями Российской Федерации. Хотя, надо заметить, в Указе они все же были отнесены к системе государственной службы.
Однако, уже в Федеральном законе № 119-ФЗ государственные должности Российской Федерации были вынесены за пределы законодательства о государственной службе. Такой же подход сохранился и в новом основополагающем Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»16.
Подобная устойчивая традиция основывалась на том, что государственные должности Российской Федерации не просто выделялись своим статусом из должностей государственной службы. Последние обеспечивали исполнение полномочий по государственным должностям Российской Федерации и в силу этого не могли быть рядоположены с должностями государственной службы. При этом сами государственные должности обычно предусматривались Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, где в основном и осуществлялось регулирование их особенностей и деятельности лиц, замещающих государственные должности.
Одни из этих должностей носили выраженный военизированный характер, другие отражали особенности определенных ветвей власти (например, должности судей), третьи были сугубо гражданскими, а деятельность на них до сих пор регулировалась трудовым законодательством с определенными отягощениями (дополнительные запреты, ограничения, особые порядки назначения и увольнения с должности и т.д.), установленными для таких должностей.
В настоящее время служба на государственных должностях Российской Федерации, как и на государственных должностях ее субъектов, законода-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
тельно выведена из общего контекста государственной службы. Часть 2 ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы» однозначно определяет, что деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, данным Законом не регулируется17. Таким образом, деятельность на государственных должностях действующим законодательством о государственной службе не регулируется и в систему государственной службы не включена. Что касается самих государственных должностей, то с середины 90-х годов прошлого века даже их перечень утвержден всего лишь подзаконным актом — Указом Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации», в который с тех пор трижды вносились дополнения (последнее — в 2008 г.).
1 См.: Буравлев Ю.М. Актуальные задачи совершенствования системы государственной службы в современной России // Российская академия юридических наук. Научные труды. Вып. 3. Т. 1. М.: Издательская группа «Юрист», 2003. С. 317—326.
2 См.: Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: Правовые проблемы взаимодействия: Практика России // Государство и право. 2004. № 1. С. 24—36.
3 САПП. 1993. № 52. Ст. 5073.
4 СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990 (утратил силу).
5 СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 224 (утратил силу).
6 См.: Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. № 33 «О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих» // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 174 (утратил силу).
7 См. напр.: Попова З.С. Государственная служба как система социальных институтов // Российское государство и государственная служба на современном этапе: Материалы научно-практической конференции. М.: Изд-во РАГС, 1998. С. 79; Она же. Институциональный подход к государственной службе // Государственная служба: организация, кадры, управление. М.: Изд-во РАГС, 1999. С. 25, 26; Карпичев В.С. Государственная служба как институт реализации функций государства // Власть и управление (материалы научно-практической конференции). Вып. 4. Ростов н/Д., 1997. С. 46.
8 См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. М, 1996. С. 285.
9 См.: Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционально-функциональный анализ. М: РАГС, 1999. С. 97.
10 См.: Кутафин О.Е. Российская автономия. М.: Проспект, 2006.
11 См.: Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. № 2.
12 См.: Тоффлер Э. Метаморфозы власти. М.: АСТ, 2004.
13 См.: Дегтярев А.А. Основы политической теории. М.: Высшая школа, 1998. С. 21—30. Политические институты можно представить как инструменты реализации власти, поскольку именно в политических институтах воплощаются властные отношения. См.: Алексеева Т.А. Современные политические теории. М.: Российская политическая энциклопедия, 2000. С. 52.
14 См.: Нечипоренко В.С. Государственное управление как основная функция государственной службы // Власть и управление (Материалы научно-практической конференции). Ростов н/Д., 1997. С. 8.
15 СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 173.
16 СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
17 СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
Конституционное право России. 6-е изд., перераб. и доп. Учебник. Гриф МО РФ. Гриф МВД РФ. Гриф УМЦ «Профессиональный учебник». (Серия «Dura lex, sed lex»). Под ред. Б.С. Эбзеева, А.С. Прудникова. Изд-во ЮНИТИ, 2014. 687 с.
Новое, шестое, издание учебника актуализировано с учетом последних изменений в российском законодательстве. Рассмотрены вопросы, традиционно относящиеся к предмету науки конституционного права: конституционные основы гражданского общества, юридические механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина, федеративное устройство, система органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации и др. Большое внимание уделено избирательной системе в России.
Для студентов юридических вузов и факультетов, аспирантов (адъюнктов), преподавателей, практических работников, а также для всех интересующихся проблемами отечественного конституционного права.
