CC BY
452
ГОСУДАРСТВЕННОЕ И РЕГИОНАЛЬНОЕ
УПРАВЛЕНИЕ
Термины «государственный орган», «орган государственной власти», «орган государственного управления»: что вкладывать в их содержание? (Приглашение к дискуссии)
Николаев
Константин Алексеевич
Кандидат философских наук, доцент, доцент кафедры государственного управления и права Балаковского филиала РАНХиГС
Konstantin A. Nikolaev
Candidate of Philosophical Sciences, Docent, Associate Professor at the Department of Legal Foundations of Public Administration of Balakovo branch of the RANEPA
e-mail: [email protected] Николаев
Владимир Константинович
Кандидат экономических наук, Первый проректор Дальневосточного федерального университета
Vladimir K. Nikolaev
Candidate of Economic Sciences, Prorector for Campus Development of the Far-Eastern Federal University
УДК 323.2
Interprétation of the terms "state body", "body of public authority", "public administration body" (Invitation to discussion)
Анализ терминов «государственный орган», «орган государственной власти», «орган государственного управления», «механизм государства» привёл к выводу об отсутствии единого толкования данных терминов, что создаёт терминологическую путаницу как в законодательных и иных нормативных актах, так и в научной и учебной литературе. В целях разрешения данного недостатка на обсуждение выносятся следующие суждения. Во-первых, предлагается относить к органам государственной публичной власти лишь те органы, которые предусмотрены Конституцией страны, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации и избраны непосредственно гражданами страны (федеральные органы государственной публичной власти), гражданами субъектов Российской Федерации(региональные органы государственной публичной власти). Во-вторых, представляется, что носители государственной публичной власти формируют государственный механизм, в состав которого входят система органов государственного управления, государственных органов специальной компетенции, государственных должностей, государственных органов с аппаратными полномочиями, а также государственные предприятия, государственные учреждения и государственные организации. В-третьих, представляется целесообразным выделяемые ныне единоличные органы, подвести под термин «государственная должность». Наконец, термин «государственный аппарат» можно толковать как термин, обобщающий всех тех лиц, которые занимают должности федеральной государственной гражданской службы и должности государственной службы субъектов Российской Федерации.
Ключевые слова: государственный орган, орган государственной власти, орган государственного управления, орган государственной публичной власти, государственный орган специальной компетенции, государственный орган с аппаратными полномочиями, государственные должности, механизм государства, государственный аппарат.
Analysis of the terms "state body", "body of public authority", "public administration body", "state mechanism" lead to the conclusion of the lack of their uniform interpretation resulting in confusion both in legislative acts, standard acts, in research papers and in the textbooks. We want to discuss a number of statements. First of all, we classify public authorities as the bodies mentioned in the Constitution of the country, Constitutions (charters) of the constituent entities of the Russian Federation and elected by the citizens of the country (federal public authorities), elected by the citizens of the constituent entities (regional public authorities). In the second place, we believe that bearers of public authority construct state mechanism comprising system of the state bodies, competent state bodies, state positions, state apparatus, state-owned enterprises, state institutions and state organizations. In the third place, it seems reasonable to denote the individual bodies by the term "state position". Finally, the term "state apparatus" can be interpreted as the term denoting all the individuals holding the positions of the federal civil service and public administration positions of the Russian Federation.
Keywords: State body, body of public authority, body of state governance, body of public authority, competent state body, body of state apparatus, state positions, state mechanism, state apparatus.
При достаточно большом внимании со стороны многочисленных исследователей к проблемам конституционного и административного права, теории государства и права, государственного управления, к вопросу институциональной составляющей механизма воздействия государства на общество на настоящий момент нет единого подхода к толкованию того, что собой представляют государственные органы, органы государственной власти, органы государственного управления.
Как известно, Конституция Российской Федерации констатирует, во-первых, то, что в стране государственная власть разделена на законодательную, исполнительную и судебную. А во-вторых, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны [1, с. 10]. Кроме того, в первой главе Конституции в различных контекстах постоянно используется термин «орган государственной власти» - статьи 3, 5, 11, 15.
Вместе с тем, в Конституции России, например, парламент страны не определяется именно как властный орган: Федеральное Собрание Российской Федерации есть представительный и законодательный орган страны, причём орган, действующий постоянно [1, с. 94, 99]. Конституционно и законодательно закрепляя положение о том, что судебная власть в стране осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства [1, с.118; 3, с. 1], и суды не определяются как органы власти. Так, Конституционный Суд Российской Федерации есть судебный орган конституционного контроля [2, с. 1], в свою очередь, Верховый Суд Российской Федерации есть высший судебный орган по гражданским делам, делам по разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам [1, с. 126; 5, с. 2]. И только Правительство Российской Федерации конституционно и законодательно определено как высший исполнительный орган государственной власти, орган, осуществляющий исполнительную власть [1, с. 110; 4, с. 1].
Федеральное законодательство не упорядоченно использует термины «государственный орган», «орган государственной власти». Так, в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в перечне основных терминов, используемых в данном законе, указан термин «федеральные органы государственной власти». Причём, к таковым отнесены лишь те, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами страны в соответствии с Конституцией России, федеральными законами [7, с. 2]. Кстати, относительно органов государственной власти субъектов Российской Федерации такое ограничение отсутствует: к таковым отнесены не только те органы, которые избираются непосредственно гражданами,
но и иные региональные органы государственной власти, предусмотренные конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации [7, с. 2]. В свою очередь, в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» при определении терминов «государственные должности Российской Федерации» и «государственные должности субъектов Российской Федерации» используются термины «федеральные государственные органы», «государственные органы субъектов Российской Федерации» [8, с. 1]. А в Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» под термином «государственные органы» предлагается иметь в виду органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иные государственные органы, которые образуются в соответствии с федеральным и региональным законодательством [9, с. 1].
В специальной литературе возможно под воздействием правовой неопределённости при употреблении терминов «государственный орган», «орган государственной власти» [20, с. 24], а также в связи с употреблением в теории государственного управления и такого термина, как «орган государственного управления» сформировались различные толкования смысла указанных терминов.
Один из первых разработчиков теории государственного управления в современной России Г.В. Атаманчук в качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного управления выделяет государственный орган, формирующий и реализующий государственные управляющие воздействия и представляющий собой «единичную структуру власти, формально созданную государством для осуществления закреплённых за ней» целей и функций государства. Причём, синонимами термина «государственный орган» выступают термины «орган государства», «орган государственной власти», «орган местного самоуправления» [14, с. 194-195]. Отождествление терминов «орган государства» и «орган государственной власти» встречается, как свидетельствуют авторы коллективной работы «Конституционное право России», и в работах по конституционному праву, причём даже в том случае, когда выделяются как отдельно существующие органы государственной власти, государственные органы и органы государственной власти со специальным статусом [22, с. 411, 413].
Н.И. Глазунова также рассматривает государственный орган как системообразующий элемент управляющего воздействия государства на общество, трактуя его как образование, учреждённое в официальном (юридическом) порядке, выполняющее от имени государства какую-либо одну или несколько его функций в соответствии со своим специальным общественным предназначением, обладающее организационным единством и собственной компетенцией [16, с. 150]. Вместе с тем, дальнейшие рассуждения о сущности государственного органа и его системности достаточно противоречивы. С одной стороны, в систему государственных органов вводятся как субъекты государственной власти, так и субъекты государственного управления, создаваемые в качестве рабочего механизма, обеспечивающего эффективную организацию и функционирование представительной, исполнительной и судебной власти [16, с. 151]. С другой стороны, сущность государственного органа предлагается определять как целостную совокупность следующих компонентов:
- Во-первых, это политический компонент, т.е. то, что государственный орган обладает государственно-властным характером.
- Во-вторых, это социологический компонент, т.е. то, что государственный орган призван решать общезначимые задачи, ориентирован на потребности и интересы общества.
- В-третьих, это юридический компонент, т.е. то, что государственный орган принимает нормативные правовые акты, осуществляет правоприменительную и правоохранительную функции.
- В-четвёртых, это административно-управленческий компонент, т.е. то, что государственный орган выполняет функции по руководству обществом на определённом участке его жизни в безусловном порядке и наделяется для этого необходимыми средствами [16, с. 150]. Вряд ли все перечисленные компоненты характеризуют такие элементы системы государственных органов, как органы государственного управления, создаваемые в качестве рабочего механизма, обеспечивающего эффективную организацию и функционирование представительной, исполнительной и судебной власти.
О важности обращения к термину «государственный орган» пишет А.Б. Агапов, отмечая, что в системе органов государства есть и такие публичные органы, которые формально не отнесены ни к какой ветви власти - ни законодательной, ни исполнительной, ни судебной. Это органы, во-первых, осуществляющие регулирование в сферах деятельности, установленных законодательно, актами Президента и Правительства России. Например, Банк России, координационные органы, создаваемые при Президенте, Правителльстве
России. Во-вторых, органы, осуществляющие специальные полномочия по контролю и надзору, например, Счётная палата России. В-третьих, органы, наделённые публичными полномочиями в политико-правовой сфере, например, ЦИК России, и в сфере социального развития, например, органы Федеральной инспекции труда. [13, с. 119].
Как самостоятельную структурную единицу государственной власти представляет государственный орган и В.Е. Чиркин. Данный орган наделяется государственно-властными полномочиями, позволяющими частично реализовывать функции определенной ветви государственной власти. Вместе с тем, в данном случае термин «государственный орган» присутствует наряду с термином «орган государственной власти». Именно орган государственной власти, по мнению В.Е. Чиркина, учреждает государственный орган, принимающий управленческие решения в пределах своей компетенции и закона, имеющий сложную внутреннюю структуру и включающий государственных служащих в соответствии со штатным расписанием соответствующего органа [28, с. 171]. Кстати, именно такая процедура вытекает из сути Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Как следует из положений статьи 16.1. данного закона, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут формировать государственные органы, учреждать государственные должности [6, ст. 16.1].
Проведя основательный анализ различных подходов к толкованию термина «государственный орган» и системы таковых органов, встречающихся в научных трудах по конституционному праву, авторы коллективного труда «Конституционное право России» предлагают, напротив, рассматривать термин «государственный орган» как более широкий по содержанию, чем термин «орган государственной власти». В данной работе государственный орган трактуется как самостоятельное звено государственного аппарата, которое наделено государственно-властными полномочиями или иными полномочиями, уполномочено государством и обществом на осуществление соответствующих задач и функций и действует в установленном государством порядке. При этом в таком качестве может выступать как отдельный гражданин, так и организованный коллектив граждан [22, с. 417]. Опираясь на данное определение, авторы рассматриваемого коллективного труда полагают возможным разделение государственных органов на органы, имеющие государственно-властные полномочия и органы таковых полномочий не имеющие. В первую группу зачисляются высшие органы государственной власти - глава государства, парламент, правительство, а также органы государственной власти с особым статусом - Счетная палата, Уполномоченный по правам человека. Во вторую группу зачисляются вспомогательные органы высших органов государственной власти -администрация главы государства, аппараты палат парламента, аппарат правительства [22, с. 417]. Представляется интересной предлагаемая градация вспомогательных государственных органов, под которыми понимается коллектив граждан, которые профессионально выполняют координационные, консультативные, экспертные, организационные и иные функции, установленные государством для обеспечения деятельности высших органов государственной власти. Прежде всего, по правовому статусу вспомогательные государственные органы разделяются на конституционные вспомогательные государственные органы (например, Совет Безопасности Российской Федерации), на вспомогательные государственные органы, создаваемые на основе положений закона (например, Аппарат Правительства России) и на вспомогательные государственные органы, создаваемые на основе подзаконных нормативных актов (например, Администрация Президента России) [22, с. 419-420]. Кроме того, выделяются вспомогательные органы с особым статусом - органы межведомственного характера [22, с. 421-424]. В свою очередь, вспомогательные государственные органы разделяются и по сфере деятельности, по выполняемым функциям и ряду других характеристик. Это вспомогательные государственные органы с универсальными функциями (например, исследовательские службы парламентов); вспомогательные государственные органы со специальными функциями (например, органы, создаваемые при парламентах и действующие в финансовой сфере, или межведомственные комиссии Совета Безопасности России) [22, с. 424-426].
Используется термин «государственный орган» и при анализе системных характеристик государственного управления.
Так, рассматривая государственный орган в качестве структурного элемента государства, В.И. Кнорринг наделяет его требуемыми правовыми полномочиями, соответствующей компетентностью в рамках установленного территориального масштаба деятельности при решении стоящих перед государством задач. При этом происходит неявное отождествление терминов «государственный орган», «орган государственной власти» и «орган государственного управления». Неслучайно, например, Правительство России, по мнению
В.И. Кнорринга, следует рассматривать как высший исполнительный орган государственного управления. Государственный Совет Российской Федерации, как и ряд подразделений Администрации Президента, отнесены к органам государственной власти. В свою очередь, федеральные, региональные органы управления включают в себя на федеральном уровне общегосударственные законодательные, исполнительные, судебные и иные органы, а на региональном уровне государственный аппарат субъектов Российской Федерации включает в себя свои законодательные, исполнительные и частично судебные органы [21, с. 87-92].
В свою очередь, Д.П. Зеркин и В.Г. Игнатов, анализируя проблему субъекта государственного управления, отделяют друг от друга субъект политики, субъект государственного управления и субъект должностной функции [19, с. 75-76]. Под субъектом политики предлагается понимать источник государственной власти, т.е. народ. Субъект государственного управления - это органы государственной власти, которые наделены «конституционными полномочиями осуществлять власть и непосредственное управление общественными процессами и собственной деятельностью государства» [19, 76]. При этом в число субъектов государственного управления включены как институты политического руководства, так и административного управления. Что касается субъекта должностных функций, то это лица, которые замещают государственные должности государственной службы, политические руководители, должностные лица административного управления. Специфика данного субъекта в сочетании властных и управленческих полномочий, т.е. часть полномочий государственного органа при акценте на личный профессионализм и индивидуальную ответственность за результаты деятельности коллективного органа [19, с. 78].
Последовательное отделение политики и государственного управления проводится в коллективной работе «Государственная политика и управление». С.М. Елисеев как один из авторов данной работы политику толкует как сферу «борьбы за власть и властное распределение ценностей между различными социальными группами» [17, с. 20], причём субъекты политики юридически независимы друг от друга. В свою очередь, государственное управление по отношению к политике есть административно-политическая и профессионально-публичная деятельность, требующая специального знания и специальной подготовки -это деятельность государственных служащих по осуществлению общественной политики. Здесь субъектом государственного управления, по мнению С.М. Елисеева, выступает государство [17, с. 21]. А несколько ранее С.М. Елисеев утверждал, что государственное управление - есть «вид профессиональной политической деятельности правительства, основанный на легитимном принуждении и подчинении, в целях организации и удовлетворения общественных интересов и потребностей» [17, с. 12]. В свою очередь, другой автор данной работы В.М. Меркулов государственное управление отождествляет с государственной администрацией, полагая их производными от системы политической власти, а также вводит термин «политический орган исполнительной власти», отличающийся от органа государственного управления [17, с. 30, 34].
А.И. Радченко оперирует термином «орган государственного управления», толкуя его как организационно-оформленную группу должностных лиц и государственных служащих, которая наделена компетенцией и средствами, необходимыми для управления соответствующим территориальным образованием, соответствующей отраслью хозяйства, сферой общественной жизни. При этом к таковым органам предлагается относить лишь органы исполнительной власти, что вытекает как из толкования их правового статуса, так и предлагаемой их классификации [25, с. 126-127]. В административном праве термин «государственные органы управления», равно как и термины «исполнительные органы», «исполнительные органы государственной власти», часто воспринимают как синонимы термина «органы исполнительной власти» [15, с. 188].
Отдельные исследователи в целях описания средства реализации государством своих задач и функций вводят термин «государственный механизм», толкуя его в узком и широком смысле. В узком смысле слова - это совокупность всех государственных органов, осуществляющих государственную власть и реализующих функции государства, т.е. государственный аппарат [26, с. 65]. При широком толковании - это совокупность государственных органов, государственных предприятий, учреждений, организаций, выполняющих функции государства [22, с. 420; 26, с. 65]. При этом Д.В. Березовский подчёркивает, что иногда государственный аппарат понимается как совокупность органов государственного управления, что характерно, по его мнению, для науки административного права [26, с. 65]. Анализ совокупности признаков государственного органа позволил Д.В. Березовскому сформулировать следующее определение термина «государственный орган» -это «юридически и организационно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделённая государственно-властными полномочиями и уполномоченная в пределах своей компетенции непосредственно осуществлять функции государства» [26, с. 70]. Причём
государственные органы разделяются на законодательные (представительные), исполнительные, судебные, а также органы особой компетенции, не относящиеся ни к одной из ветвей власти, реализующие специальные государственные функции [26, с. 70].
Как составную часть государственного аппарата государственный орган рассматривает С.В. Плешенков. При этом государственный орган наделяется совокупностью черт и свойств, которые подчёркивают принадлежность к осуществлению государственной власти и функций государственного управления [24, с. 21]. Отождествляют государственный аппарат как часть механизма государства с системой государственных органов авторы сайта «yurist-online.com». При этом под государственным органом предлагается понимать одно лицо либо организованную группу лиц, которые специально назначены для реализации государственной власти в предусмотренных законом случаях. К таковым авторы сайта относят органы законодательной, исполнительной, судебной власти, а также единоличные государственные органы, в частности, такой государственный орган, как президент [18].
Проведённый анализ позволяет заключить следующее.
Во-первых, относительно соотношения содержания терминов «государственный орган» и «орган государственной власти» сформировались три основных подхода. В рамках первого подхода содержание данных терминов отождествляется: термины «государственный орган» и «орган государственной власти» есть синонимы. В рамках второго подхода содержание термина «государственный орган» толкуется шире, чем содержание термина «орган государственной власти»: органы государственной власти лишь часть системы государственных органов. В рамках третьего подхода термин «государственный орган» в содержательном плане выступает как вторичный по отношению к содержанию термина «орган государственной власти», так как именно органы государственной власти учреждают государственные органы для обеспечения эффективности своего функционирования.
Во-вторых, остаётся неопределённым место термина «орган государственного управления» в ряду терминов «государственный орган», «орган государственной власти». Так, согласно позиции некоторых авторов, все эти три термина по своему содержанию равнозначны и могут применяться произвольно при описании властно-управленческого воздействия государства на общество. В соответствии с другой точкой зрения, в число органов государственного управления входят как институты политического руководства, так и институты административного управления. Есть и противоположная точка зрения, согласно которой политические органы и органы государственного управления различаются по своему содержанию, по порядку своего формирования и по своим основополагающим характеристикам. Причём политическим органом может выступать и орган государственной исполнительной власти. Наконец, весьма распространенным можно считать позицию, согласно которой органы государственного управления есть органы исполнительной ветви власти.
В-третьих, неясно значение терминов «государственный механизм» («механизм государства») и «государственный аппарат». В одном случае государственный механизм связывают с системой государственных органов, осуществляющих задачи и функции государства, отождествляя содержание термина «государственный механизм» с содержанием термина «государственный аппарат». В результате в структуру государственного аппарата включают государственные органы всех ветвей власти. Вместе с тем, распространено мнение, согласно которому государственный аппарат включает в себя лишь органы исполнительной власти. В другом случае содержание термина «государственный механизм» предельно расширяют, включая в него не только систему государственных органов, но и систему государственных предприятий, учреждений и организаций.
В-четвёртых, нет единого мнения по поводу включения в содержание термина «государственный орган» как отдельных лиц, так и коллективов, организованных групп лиц. Притом, что данная позиция преобладает в соответствующей литературе, вместе с тем встречаются попытки ввести представление о субъекте должностных функций, т.е. о лицах, которые замещают должности государственной гражданской службы, должностные лица административного управления, выступают в качестве политических руководителей. Эти лица наделены определёнными государственными полномочиями и несут индивидуальную ответственность за подготовку, принятие и исполнение государственных решений.
Таким образом, вполне справедливо утверждение о том, что как в законодательстве, так и в специальной литературе отсутствует чёткий правовой статус термина «государственный орган» [20, с. 25], равно как отсутствует и общепринятое толкование терминов «орган государственной власти», «орган государственного управления». Вместе с тем, вряд ли оправданно считать, что введение термина «государственный орган» не обоснованно, ибо данный термин нарушает стройность и иерархичность системы органов власти в стране.
Тем более сомнительно утверждение о том, что те государственные образования, которые ныне подпадают под содержание термина «государственный орган» со временем «будут упразднены и воссозданы в рамках системы органов исполнительной власти либо могут получить статус общественных объединений, осуществляющих гражданский контроль» [20, с. 26]. Вряд ли, скажем, Администрация Президента России, ныне это государственный орган [12], будет преобразована в орган исполнительной власти или получит статус общественного объединения. Вместе с тем, данный элемент должен занимать вполне определённое место в системе органов государства.
В целях упорядочения терминологии, используемой при описании вопросов институциональной составляющей механизма воздействия государства на общество, можно предложить следующее.
Во-первых, как показал анализ проблемы соотношения власти народа и публичной власти, ранее предпринятой авторами данной статьи, население, выступая в качестве политико-территориального коллектива, путём выборов вручает избранным своим представителям право на осуществление ими публичной власти [23, с. 7]. В рассматриваемом контексте, видами публичной власти следует считать государственную публичную власть, расщепляемую в федеративном государстве на федеральную и региональную.
Так как государственная публичная власть передаётся гражданами избранным ими представителям, к органам государственной публичной власти целесообразно относить лишь те, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации и избраны непосредственно гражданами в соответствии с Конституцией страны и российским законодательством. К таковым на федеральном уровне, безусловно, относятся Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в той мере, в какой, согласно законодательству наделение полномочиями члена Совета Федерации осуществляется на основе волеизъявления избирателей данного субъекта Российской Федерации [10, ст. 1]. На региональном уровне к таковым относятся законодательные (представительные) органы государственной публичной власти.
Носителями государственной публичной власти на федеральном уровне также выступает всенародно избираемый Президент Российской Федерации - глава государства. На региональном - высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации), избираемый гражданами, проживающими на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
Во-вторых, органы государственной публичной власти и высшие должностные лица Российской Федерации и её субъектов как носители государственной публичной власти в целях осуществления властно-управленческого воздействия на общество и общественные отношения, поддержания в обществе установленного порядка [27, с. 511] формируют государственный механизм. Посредством государственного механизма определяются и реализуются цели, осуществляются задачи и функции государства. Государственный механизм представляет собой, прежде всего, систему органов государственного управления, государственных органов специальной компетенции, государственных должностей, а также государственных органов с аппаратными полномочиями. Кроме того, целесообразно в состав государственного механизма включать государственные предприятия, государственные учреждения и государственные организации. Эти структуры не наделены ни властными, ни управленческими полномочиями по отношению к обществу, но оказывают гражданам государственные и иные услуги, оплачиваемые полностью или частично за счёт государственного бюджета; участвуют в хозяйственно-экономической, политической и духовной жизни общества, обеспечивая реализацию соответствующих направлений государственной политики; обеспечивают общественную безопасность и общественный порядок.
В-третьих, представляется целесообразным отказаться от разделения органов государства на единоличные и коллективные. Вполне оправдано, выделяемые ныне единоличные органы, подвести под термин «государственная должность».
В-четвёртых, так как в рамках данного исследования интерес представляют такие элементы государственного механизма, как органы государственного управления, государственные органы специальной компетенции, государственные должности, государственные органы с аппаратными полномочиями, следует выяснить, что они собой представляют.
Органы государственного управления призваны реализовывать основные функции государственного управления - прогнозирование, планирование, организации, регулирования, мотивирования и контроля, а также оказывать государственные услуги. С политологической точки зрения, органы государственного управления олицетворяют исполнительную ветвь государственной власти. При этом часть органов государственного
управления наделяется Конституцией страны, российским законодательством властными полномочиями, выражающимися, прежде всего, в праве принятия управленческих решений, закреплённых в нормативных правовых актах, распространяющихся на неопределённый круг лиц и регулирующих разнообразные общественные отношения. Это Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, высшие органы исполнительной ветви государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иные органы исполнительной ветви государственной власти субъектов Российской Федерации, наделённые соответствующими властными полномочиями конституциями (уставами) соответствующих территориальных образований. Другая часть органов государственного управления не наделяется вышеуказанными властными полномочиями. На федеральном уровне это, например, федеральные службы и федеральные агентства, которые призваны реализовывать функции управленческого контроля и надзора, правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению государственным имуществом и в пределах своей компетенции издавать индивидуальные правовые акты [11].
Государственные органы специальной компетенции - это органы судебной системы, олицетворяющие судебную ветвь власти, Центральный банк России, система избирательных комиссий страны, а также органы, выполняющие функции государственного надзора, аудита и контроля, например, Прокуратура Российской Федерации, Счётная палата Российской Федерации, контрольно-счётные органы субъектов Российской Федерации и т.д.
Государственные должности устанавливаются Конституцией страны, федеральным, региональным (для государственных должностей субъектов Российской Федерации) законодательством. Данные должности предназначены для непосредственного исполнения полномочий органов государственной публичной власти, органов государственного управления, государственных органов специальной компетенции. На федеральном уровне - это государственные должности Российской Федерации, на региональном уровне - государственные должности субъектов Российской Федерации.
Государственные органы с аппаратными полномочиями - это органы, призванные осуществлять правовое, информационное, организационное, аналитическое, документационное, финансовое, материально-техническое и хозяйственное обеспечение деятельности органов государственной публичной власти (Аппарат Государственной Думы и Аппарат Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации), главы государства (Администрация Президента Российской Федерации). К таковым также будут относиться структуры с аналогичными функциями, созданные при органах государственного управления и при лицах, замещающих государственные должности.
В-пятых, термин «государственный аппарат» можно толковать как термин, обобщающий всех тех лиц, которые занимают должности федеральной государственной гражданской службы и должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Лица, занимающие данные должности осуществляют профессиональную служебную деятельность, призванную обеспечить исполнение полномочий федеральных и региональных органов государственной публичной власти, главы государства, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, федеральных и региональных органов государственного управления, государственных органов специальной компетенции, лиц, замещающих государственные должности.
Представляется, что данные предложения не только поспособствуют устранению терминологической неоднозначности при использовании исследуемых терминов как в нормотворческой деятельности, так и в специальной литературе по соответствующей проблематике, но и сыграют определённую психологическую роль во взаимоотношениях органов государства с обществом. Ведь при сложившейся российской ментальности акцентирование внимания на том, что органы государства, лица, занимающие государственные должности, властвуют при осуществлении своих полномочий, пусть и не всегда обоснованно, но создает впечатление и у граждан, и у чиновников, что последние могут творить всё, что им заблагорассудится. Поэтому целесообразно формирование чиновникам имиджа управляющих, «нанятых» обществом для реализации потребностей и интересов граждан. Что, по сути, и должно происходить в рамках демократического социального государства.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // СПС «Гарант».
2. Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 27 июля
1994 г. № 1-ФКЗ // СПС «Гарант».
3. Федеральный конституционный закон «О судебной системе РФ» от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ // СПС «Гарант».
4. Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ // СПС «Гарант».
5. Федеральный конституционный закон «О Верховном Суде РФ» от 05 февраля 2014 № 3-ФКЗ // СПС «Гарант».
6. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // СПС «Гарант».
7. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ // СПС «Гарант».
8. Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // СПС «Гарант».
9. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ // СПС «Гарант».
10. Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ // СПС «Гарант».
11. Указ Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 // СПС «Гарант».
12. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» от 6 апреля 2004 г. № 490 // СПС «Гарант».
13. Агапов А.Б. Административное право: учебник / А.Б. Агапов. - 7-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство Юрайт, 2011. - 820 с.
14. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е, дополн. - М.: Омега-Л, 2004 г. - 584 с.
15. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. - 3-е изд., пересмот. и доп. - И.: Норма, 2007. - 816 с.
16. Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: учеб. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - 560 с.
17. Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть I. Концепции и проблемы государственной политики и управления / Под ред. Л.В. Сморгунова. - М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2006. - 384 с.
18. Государственный орган - понятие, признаки, виды [Электронный ресурс] // http://yurist-online.com/ ш1^^уш^ат/ШегаШга/ stati/tgp/045.php.
19. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления: Курс лекций. Изд. 3-е, доп. и перераб. - М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: издательский центр «МарТ», 2007. - 544 с.
20. Кириенко Г.С. К вопросу об эволюции понимания сущности и значения термина государственные органы»: конституционно-правовое исследование // Государственная власть и местное самоуправление. 2016, № 8, с. 22-27.
21. Кнорринг В.И. Основы государственного и муниципального управления: Учебник / В.И. Кнорринг. -3-е изд., доп. - М.: Издательство «Экзамен», 2006. - 477 с.
22. Конституционное право России: учебник для студентов вузов /[Б.С. Эбзеев и др.]; под ред. Б.С. Эбзеева, А.С. Прудникова. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНТЬТ-ДАНА, 2012. - 671 с.
23. Николаев К.А., Николаев В.К. Власть народа и публичная власть: что скрывается за сложившимися штампами? (Приглашение к дискуссии) // Актуальные проблемы современности: наука и общество. 2014, № 2, с. 3-8
24. Плешенков С.В. Контекстуальный анализ содержания понятия «региональная государственная власть» // Государственная власть и местное самоуправление. 2016, № 8, с. 18-21.
25. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход / Учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ИКЦ «Март»; Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ», 2007. - 608 с.
26. Теория государства и права: учебник / коллектив авторов; отв. ред. А.В. Малько. - 4-е изд., стер. -М.: КНОРУС, 2014. - 400 с.
27. Хейвуд Э. Политология: Учебник для студентов вузов / Пер. с англ. Под ред. Г.Г. Водолазова, В.Ю. Бельского. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. - 544 с.
28. Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления: учебник / В.Е. Чиркин. - 3-е изд., перераб. - М.: Норма, 2008. - 448 с.
