Актуальные проблемы развития государственной гражданской службы Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

Гриднев В. П.

Актуальные проблемы развития государственной гражданской службы Российской Федерации

Гриднев Валерий Павлович

Северо-Западный институт управления — филиал РАНХиГС (Санкт-Петербург) Профессор кафедры государственной политики и государственного управления Доктор исторических наук, профессор valerijgridnev@yandex.ru

РЕФЕРАТ

Статья посвящена актуальным проблемам совершенствования института государственной гражданской службы Российской Федерации. В ней раскрывается основное содержание государственной политики в сфере гражданской службы, направленной на создание нормативной правовой базы, системы управления государственной службой, формирование высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего результативность и эффективность государственного управления. В статье сформулированы авторские предложения по решению актуальных вопросов дальнейшего развития государственной гражданской службы Российской Федерации.

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА

государственная гражданская служба, государственная политика, развитие института гражданской службы

Gridnev V. P.

Actual Problems of Development Public Civil Service Russian Federation Gridnev Valery Pavlovich

North-West Institute of Management — branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public

Administration (Saint-Petersburg, Russian Federation)

Professor of Chair of a State Policy and Public Administration

Doctor of Science (History), Professor

valerijgridnev@yandex.ru

ABSTRACT

Article is devoted to actual problems of improvement of institute of the public civil service of the Russian Federation. In it the main maintenance of a state policy in the sphere of the civil service directed on creation of regulatory legal base, a control system of public service, formation of highly skilled personnel structure of the public service providing productivity and efficiency of public administration reveals. In article author's offers on the solution of topical issues of further development of the public civil service of the Russian Federation are formulated.

KEYWORDS

public civil service, state policy, development of institute of civil service

Одним из приоритетных направлений в деятельности органов государственной власти является дальнейшее развитие системы государственной службы Российской Федерации, повышение результативности и эффективности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих1.

1 О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (по сост. на 28 декабря 2013 г.) Ч. 2 п. 8 ст. 47 ; ч. 14, 17 ст. 50;

ч. 5 ст. 51 ; ч. 1 п. 1 ст. 52 // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215; Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 г. // Российская газета. 2013. 13 декабря.

>

к <

к <

< >

о О

< Общий вектор инновационного развития государственной службы был задан * федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской ^ Федерации (2003-2005 годы)», утвержденной 19 ноября 2002 г. Указом Президен-к та Российской Федерации № 13361 и продленной на период 2006-2007 гг. Указом

1 Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. № 14372. Она предус-^ матривала целый комплекс мероприятий, связанных с созданием законодательной с базы государственной службы, совершенствованием организационной деятель-=Ц ности органов государственной власти и государственных гражданских служащих, ^ увеличением открытости государственной гражданской службы, улучшением рабо-

2 ты по подготовке, отбору, продвижению кадров; внедрением современных инфор-х мационных технологий на государственной службе и др.

^ Новый импульс развитию государственной гражданской службы придала федераль-^ ная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Рос-^ сийской Федерации (2009-2013 годы)», утвержденная Указом Президента Российской о Федерации от 10 марта 2009 г. № 2613. Цель и основные задачи программы — соз-^ дание системы управления государственной службой, формирование высококвали-^ фицированного кадрового состава государственной гражданской службы, обеспе-о чивающего эффективность государственного управления; развитие гражданского Г общества и инновационной экономики, разработка и введение антикоррупционных стандартов в виде установления для государственной службы единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции; развитие механизма предупреждения коррупции, выявления и разрешения конфликта интересов на государственной гражданской службе и др.

Одной из основных задач программы в соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ4 «О системе государственной службы Российской Федерации» являлось создание системы управления государственной службой на федеральном и региональных уровнях федерального государственного органа по управлению государственной службой и государственного органа субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой5.

Данная система уполномочена координировать деятельность органов государственной власти при решении вопросов:

• поступления на государственную гражданскую службу;

• формирования кадрового резерва;

• прохождения и прекращения государственной службы;

• использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы;

• профессионального образования и дополнительного профессионального образования государственных служащих;

• проведения ротации государственных служащих;

• осуществления вневедомственного контроля над соблюдением в государственных органах федеральных и региональных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации о государственной службе.

Несомненно, созданная система управления позволит существенно повысить результативность и эффективность деятельности института государственной гражданской службы и конкурентоспособность Российской Федерации.

1 СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4664.

2 СЗ РФ. 2005. № 51. Ст. 5514.

3 СЗ РФ. 2009. № 11. Ст. 1277.

4 О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27 мая

2003 г. № 58-ФЗ (по сост. на 2 июля 2013 г.) Ст. 16 // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

5 О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля

2004 г. № 79-ФЗ (по сост. на 28 декабря 2013 г.) П. 5 ст. 19 // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

>

К сожалению, до сих пор федеральный орган управления государственной службой не учрежден. X

В настоящее время уполномоченным государственным органом по управлению государственной службой является Администрация Президента Российской Федерации, которая обеспечивает деятельность Президента Российской Федерации и осуществляет контроль над исполнением его решений. В составе Администрации создано самостоятельное подразделение — Управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров (далее — Управление), призванное:

• участвовать в обеспечении реализации Президентом Российской Федерации его полномочий по решению кадровых вопросов и полномочий по проведению государственной политики в области государственной службы Российской Федерации;

• осуществлять контроль над исполнением федеральных законов в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации, указов, распоряжений, поручений и его указаний по вопросам государственной службы и кадров;

• готовить предложения Президенту Российской Федерации по вопросам реформирования и развития государственной службы, а также по вопросам кадровой политики;

• осуществлять содействие Президенту Российской Федерации в определении основных направлений кадровой политики, реформирования и развития государственной службы, обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти по этим вопросам и др.1 Важной составляющей системы управления государственной службой в настоящее

время является Комиссия при Президенте Российской Федерации по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров, учрежденная Указом Президента Российской Федерации от 09 февраля 2013 г. № 126 (ред. от 24.10.2013) «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров» (вместе с «Положением о Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров»). Комиссия образована в целях содействия развитию системы государственной службы, совершенствования порядка формирования и эффективного использования резерва управленческих кадров2.

По мнению автора, было бы рациональным создание специального, отдельного, самостоятельного федерального органа управления вне президентских управленческих структур с оптимальным кадровым составом гражданских служащих и широкими полномочиями по организации и регулированию государственной гражданской службы всех государственных органов Российской Федерации. Создание такого органа позволило бы значительно повысить результативность и эффективность работы государственных органов, обеспечить необходимый контроль над деятельностью соответствующих должностных лиц.

Следующим приоритетным направлением федеральной программы являлось формирование современной антикоррупционной политики, направленной на противодействие коррупции в государственных органах3.

1 Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. № 490 (по сост. на 3 декабря 2013 г.) // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1395; Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров: Указ Президента Российской Федерации от 04 декабря 2009 г. № 1382 (по сост. на 03 декабря 2013 г.) // СЗ РФ. 2009. № 49. Ч. 2. Ст. 5922.

2 СЗ РФ. 2013. № 6. Ст. 500.

3 О противодействии коррупции [Электронный ресурс] // Федеральный портал государственной службы и управленческих кадров. Ш_: http://gossluzhba.gov.ru/Page/Index/O_protivodeystvii_ korruptsii (дата обращения: 01.04.2014).

о; <

<

<

< Коррупция представляет социальную угрозу, так как она непосредственно или X опосредованно влияет на общественные ценности, нравственные и государствен-^ ные устои, подрывая веру в справедливость принимаемых государственных решений. Опасность коррупции заключается в том, что за принимаемыми решениями гражданских служащих стоит практическая деятельность, которая не всегда может иметь для общества и государства позитивный характер. Коррупция снижает эффективность экономической политики и побуждает частный бизнес действовать в теневом секторе, нарушая налоговое, административное и уголовное законодательство. В то же время фактором, способствующим развитию коррупции, является сложная система государственного управления, где взятки в некоторых случаях считаются действенным средством принятия управленческих решений.

С целью противодействия коррупции Президентом Российской Федерации были приняты следующие нормативные правовые акты — указы: от 18 мая 2009 г. № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе ^ и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об иму-о ществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»1; от 21 июля 2010 г. № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона „О противодействии коррупции"»2; от 13 марта 2012 г. № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции»3; от 2 апреля 2013 г. № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона „О противодействии коррупции"» (вместе с «Положением о порядке направления запросов в Федеральную службу по финансовому мониторингу при осуществлении проверок в целях противодействия коррупции»)4; от 03 декабря 2013 г. № 878 «Об управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» (вместе с «Положением об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции»)5; от 14 февраля 2014 г. № 80 «О некоторых вопросах организации деятельности по противодействию коррупции»6; от 11 апреля 2014 г. № 226 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014-2015 годы»7 и др.

Реализация вышеперечисленных Указов Президента Российской Федерации активизирует деятельность института государственной гражданской службы по противодействию коррупции, укрепит доверие граждан к государственным служащим Российской Федерации и будет способствовать консолидации общества.

Существенный вклад в борьбу с коррупцией, по мнению автора, могла бы внести ратификация Российской Федерацией ст. 20 «Незаконное обогащение» Конвенции Организации Объединенных Наций Против коррупции8. Она предлагает наказывать за значительное увеличение активов публичного должностного лица9, превышающее

1 СЗ РФ. 2009. № 21. Ст. 2542.

2 СЗ РФ. 2010. № 30. Ст. 4070.

3 СЗ РФ. 2012. № 12. Ст. 1391.

4 СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1670.

5 Там же. № 49. Ч. VII. Ст. 6399.

6 СЗ РФ. 2014. № 7. Ст. 672.

7 Там же. № 15. Ст. 1729.

8 Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. № 58/4. [Электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_121140/ (дата обращения 28. 05. 2014 г.)

9 «Публичное должностное лицо» означает: 1) любое назначаемое или избираемое лицо, замещающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или су-

его законные доходы, которое человек не может обосновать. Эта норма действует < во всех цивилизованных государствах. Как показывает их успешный опыт борьбы * с коррупцией, именно 20-я статья представляет собой наиболее действенный ^ антикоррупционный механизм. к

Председатель Следственного комитета Российской Федерации А. И. Бастрыкин, ^ выступая 27 февраля 2014 г. на расширенном заседании коллегии, посвященном ^ итогам работы следственных органов за 2013 г. и задачам на 2014 г., подчеркнул, ¡Ё что более эффективного способа противодействия коррупции, чем конфискация имущества в качестве меры наказания, он не видит1. ^

С целью недопущения коррупционного поведения гражданских служащих автор ^ статьи считает целесообразным предложить представителям нанимателя — ру- х ководителям государственных органов, лицам, замещающих государственные ^ должности, организовать проведение занятий для гражданских служащих по во- ^ просам противодействия коррупции с использованием обучающих интерактивных ^ технологий, таких как: о

• дискуссии; ^

• разбор конкретных ситуаций; ^

• психологические и иные тренинги; q

• групповые дискуссии; Г

• встречи с представителями государственных и общественных организаций;

• мастер-классы экспертов и специалистов.

Эти занятия следует проводить без отрыва от служебной деятельности государственных гражданских служащих с привлечением в качестве руководителей независимых экспертов — представителей научных и образовательных организаций, приглашаемых органом управления государственной службой по запросу представителя нанимателя и специалистов в сфере гражданской службы.

Обучающие занятия будут способствовать обеспечению выполнения гражданскими служащими норм антикоррупционного поведения.

Как одну из дополнительных мер дальнейшего развития государственной гражданской службы автор предлагает установление в качестве обязательной нормы принятие присяги при поступлении на службу. Присяга — это:

• от англ. oath; от нем. Eid — официальное торжественное обещание соблюдать верность (социологический словарь);

• официальное и торжественное обещание, клятва в верности (исторический словарь);

• официальное и торжественное обещание (клятва) в верности (юридический словарь)2.

дебном органе государства-участника на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица; 2) любое другое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого государства-участника; 3) любое другое лицо, определяемое в качестве «публичного должностного лица» во внутреннем законодательстве государства-участника. Тем не менее для целей принятия некоторых конкретных мер, предусмотренных главой I настоящей Конвенции, «публичное должностное лицо» может означать любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого государства-участника. См.: там же. Ст. 2.

1 Официальный сайт Следственного комитета Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://www.sledcom.ru/actual/391567/ (дата обращения: 20.03.2014).

2 Присяга [Электронный ресурс] // Словарь.Ру. URL: http://vslovare.ru/slovo/prisjaga (дата обращения: 24.03.2014).

Присягу принимают лица, замещающие государственные должности: Президент Российской Федерации1, судьи2, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации3, высшие должностные лица субъектов Федерации4, а также государственные служащие военной5 и правоохранительной служб6 и многие другие должностные лица.

В зарубежных странах, таких как ФРГ7, республики Армения, Беларусь, Таджикистан и другие, Кыргызская Республика гражданские служащие присягают на верность народу8.

Итак, установление присяги как торжественного обещания гражданского служащего соблюдать верность своему народу, государству, поступать в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством будет служить постоянным напоминанием государственному гражданскому служащему Российской Федерации об его обязательствах перед обществом и о служении народу.

Следующей мерой, направленной на развитие гражданской службы, может стать введение в качестве императивной нормы для государственных гражданских служащих ношение форменной одежды.

Исторический опыт свидетельствует, что в царской России гражданские служащие — чины гражданских ведомств — обязаны были носить форменную одежду.

1 Конституция Российской Федерации (по сост. на 5 февраля 2014 г. Ст. 82) // СЗ РФ. 2014. № 9. Ст. 851.

2 О статусе судей в Российской Федерации: Закон от 26 июня 1992 г. № 3132-1 (по сост. на 2 июля 2013 г. Ст. 8) // Российская газета. 1992. 29 июля.

3 Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ (по сост. на 28 декабря 2010 г. Ст. 9) // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.

4 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (по сост. на 12 марта 2014 г. П. 5-1 ст. 18) // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

5 О воинской обязанности и военной службе: Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ (по сост. на 25 ноября 2013 г. Ст. 40) // СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.

6 О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ (по сост. на 25 ноября 2013 г. Ст. 28) // СЗ РФ. 2011. № 49. Ч. 1 ст. 7020; О судебных приставах: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ (по сост. на 12 марта 2014 г. Ст. 3) // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3590; О Следственном комитете Российской Федерации: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ (по сост. на 3 февраля 2014 г. Ст. 19) // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 15; О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1-ФЗ (по сост. на 3 февраля 2014 г. Ст. 40-4) // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

7 Государственная гражданская служба в ФРГ [Электронный ресурс] // Основы государственной службы и кадровой политики. URL: http://isfic.info/gossab/civserv103.htm (дата обращения: 25.03.2014).

8 О гражданской службе: закон Республики Армении от 27 декабря 2001 г. № 272-ЗР (по сост.

на 5 июня 2013 г. Ст. 16) [Электронный ресурс]. URL: http://www.parliament.am/legislation.php?sel= show&ID=1268&lang=rus (дата обращения: 20.03.2014); О государственной службе в Республике

Беларусь: закон Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. № 204-З (по сост. на 14 декабря 2004 г. Ст. 34) [Электронный ресурс]. URL: http://www.pravo.by/MAIN.ASPX?GUID=3871&P2=2%2F953 (дата обращения: 20.03.2014); О государственной службе: закон Кыргызской Республики от

11 августа 2004 г. № 114 (по сост. на 1 декабря 2008 г. Ст. 26) [Электронный ресурс]. URL: http:// www.aks.kg/navigation/viewfull/id/232 (дата обращения: 20.03.2014); О государственной службе: закон Республики Таджикистан от 6 марта 2007 г. № 233 (по сост. на 28 декабря 2013 г. Ст. 15) [Электронный ресурс]. URL: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=16591 (дата обращения: 20.03.2014).

>

к <

к <

< >

о О

<

Полный комплект официально установленной формы состоял из парадной, празд- < ничной, обыкновенной, будничной, особой, дорожной и летней одежды1.

Ношение формы рассматривалось как награда. Ею гордились, в ней видели знак ^ верности долгу перед государством, принадлежности к государственной граждан- к ской службе, наличие высокого социально-правового статуса гражданина, имеющего государственный классный чин. Форменная одежда была нарядной и этим привлекательной, особенно для молодых людей. Она являлась стимулом к достижению более высоких результатов и повышению эффективности служебной деятельности гражданских служащих. Форменная одежда служила напоминанием о чести и налагала на государственного служащего обязанность — всегда являть собой образец поведения [1, с. 191-326; 2, с. 204-350].

Следовательно, введение форменной одежды исторически обосновано и при безвозмездном обеспечении будет служить дополнением к денежному содержанию государственных гражданских служащих Российской Федерации.

Заметим здесь же, что для государственных служащих военной и правоохранительной службы Российской Федерации форма одежды установлена.

Таким образом, развитие института гражданской службы в настоящее время и ^ в последующем создаст организационно-правовые возможности, которые приведут ° к формированию в Российской Федерации современной государственной гражданской службы — важного элемента результативности и эффективности всей системы государственной власти.

<

о

Литература

1. Шепелев Л. Е. Чиновный мир России: XVIII — начало XX в. СПб. : Искусство-СПб, 2001. 479 с.

2. Шепелев Л. Е. Титулы, мундиры и ордена Российской империи. М. : Центрполиграф, 2005. 423 с.

References

1. Shepelev L. E. High-ranking world of Russia: XVII — beginning XX century [Chinovnyi mir Rossii: XVIII — nachalo XX v.]. SPb. : Art-SPb [Iskusstvo-SPb], 2001. 479 p.

2. Shepelev L. E. Titles, Uniforms and Awards of the Russian Empire [Tituly, mundiry i ordena Rossiiskoi imperii]. M. : Centrepoligraph [Tsentrpoligraf], 2005. 423 p.

1 Свод уставов о службе гражданской (1896 г.) // Свод законов Российской Империи. В 5 кн. Т. III. Кн. 1. Ст. 531 ; Приложение к ст. 531. А. СПб. : Русское книжное товарищество «Деятель», 1912.