CC BY
403
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИИ
В.М. ИСАКОВ,
доктор юридических наук, профессор областного филиала Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.11 — судебнаядеятельность, прокурорскаядеятельность,
правозащитная и правоохранительная деятельность E-mail: mofmosu@mofmosu.ru
Аннотация. Рассматриваются вопросы становления института государственной службы в России и его правового закрепления.
Ключевые слова: государственная служба, служебные отношения, должность, государственный аппарат.
FORMATION AND DEVELOPMENT OF INSTITUTE OF PUBLIC SERVICE IN RUSSIA
V.M. ISAKOV,
doctor of jurisprudence, professor Moscow regional branch of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia
Annotation. In article questions of formation of institute of public service in Russia and its legal fastening are considered. Keywords: public service, office relations, post, machinery of state.
Закрепление нового устройства государственной власти в Конституции РФ 1993 г. повлекло за собой правовые меры, направленные на определение статуса органов государства, которые осуществляют управление различными сферами общественной жизни. Возникла потребность в качественно новом регулировании служебных отношений в системе федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления. Эта потребность нормативно оформилась в виде законодательства о государственной службе.
На начальном этапе формирования служебного законодательства правовая основа государственной службы представляла мозаику различных по юридической силе правовых актов, поскольку отсутствовало четкое определение системы государственной службы в Российской Федерации и ее видов. Соответственно, отсутствовали нормативные акты, регламентирующие определенные разновидности служебно-право-вых отношений.
Проводимые в нашей стране реформы предусматривают модернизацию государственной власти в целом и органах государственной власти в частности. Структура государственной власти и ее органов должна быть логично устроена, а государственный аппарат стать надежным проводником в реализации социально-экономической политики, обеспечении безопасности и защиты человека, общества и госу-
дарства. Все это возможно в результате качественного реформирования государственной службы.
Для современного периода российской государственности характерны попытки кардинально реформировать отечественную государственную и муниципальную службу.
Радикальным шагом в этом направлении стал Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. «О Федеральной программе реформирования государственной службы РФ (2003—2005 гг.)».
Успешная реализация ее положений, касающихся совершенствования служебной законодательной и иной нормативно-правовой базы, сопровождается разработкой теоретико-концептуальных основ правового обеспечения профессиональной деятельности служащих государственного аппарата и органов местного самоуправления. Однако следует признать что многие положения названного указа Президента РФ так и не были в полной мере реализованы.
Важным шагом стало принятие Федерального закона от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы РФ», Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации», где государственная служба рассматривается как целостная система, а целью дальнейшего совершенствования служебного законодательства Российской Федерации является создание единой правовой основы государственной службы.
Говоря о правовых основах государственной службы, необходимо отметить, что в России правового акта, который регулировал бы весь комплекс основных прав и обязанностей государственного служащего пока нет [1]. Общим законодательным актом, который в определенной степени охватывает государственно-служебные отношения во всех видах государственной службы является Федеральный закон от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации».
Государственные служащие осуществляют свои полномочия в соответствии с Конституцией России и конституциями субъектов Российской Федерации, а также иными нормативно-правовыми актами.
К правовой основе государственной гражданской службы относится Федеральный закон от
27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации», Указ Президента РФ от 16 февраля 2005 г. «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации», Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» и др.
Специальными правовыми актами определяются многие вопросы, касающиеся регламентирования прав и обязанностей государственных служащих в военизированных и правоохранительных органах.
В частности, к таким актам относится Федеральный закон от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации», Федеральный закон от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих», Федеральный закон от
28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе», Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», Указ Президента РФ от 5 июня 2003 г. «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» и др.
Государственная служба по праву является основой функционирования государственных органов власти и «обслуживающим» процессуальным инсти-
тутом гражданского общества [2]. Эффективность функционирования любого государственного органа напрямую зависит от профессиональной деятельности персонала, исполняющего государственную службу. В свою очередь, успешная профессиональная деятельность государственных служащих во многом зависит от их правового положения (статуса) в системе государственной службы [3].
Реформирование института государственной службы логически предполагает подробную регламентацию административно-правового статуса государственных служащих. Детальное закрепление обязанностей государственных служащих Российской Федерации, необходимых для их эффективного исполнения прав, регламентация соответствующих гарантий, мер ответственности и поощрения являются одной из важнейших составляющих образования института отечественной государственной службы в его истинном понимании. Существенной стороной юридического статуса государственного служащего является его административно-правовое положение (статус). Это обусловлено, прежде всего, тем, что большинство аспектов, связанных с осуществлением государственной службы, так или иначе, регулируется нормами административного права. Для того, чтобы проанализировать специфику административно-правового статуса государственного гражданского служащего необходимо определиться с понятием «государственная служба», принципами организации государственной службы вообще и государственной гражданской в частности, а также исследовать категорию «государственный гражданский служащий».
Государственная служба, как было отмечено еще в конце XIX в. Н.М. Коркуновым, — это особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности [4].
К концу XIX в. появляются работы, посвященные исследованию института государственной службы. До 1917 г. можно выделить два этапа становления института государственной службы. Первый этап охватил два заключительных десятилетия XIX в. В духе генетической и исторической социологии сравнивали структуру и функционирование администра-
тивного аппарата России за последние триста лет. Второй этап, продолжавшийся два первых десятилетия XX в. привлек в свои ряды новую волну исследователей, которые стали с помощью статистики и анкет изучать доходы, образование, служебную мобильность, социальное происхождение и др. Ученые изучали социальную стратификацию чиновничества, противоречия внутри корпуса чиновников, ресурсы пополнения данного корпуса, в связи с классово-сословной структурой русского общества, особенности социальной психологии чиновников.
Дореволюционными учеными-юристами было многое сделано для углубления понимания содержания государственной службы, определения места и социального назначения этого института. Например, Н. Нелидов рассматривал государственную службу как совокупность отношений, возникающих между государством и лицами, которые являются его служащими и приводят в жизнь волю государства. Посредством института государственной службы государственные органы выполняют возложенные на них функции в соответствующих сферах общественной жизни [5]. В трактовке А. Яновского государственная служба представлялась как отношение к государству лиц, которым поручалось исполнение государственной должности, то есть обязанности постоянной деятельности по достижению определенных целей государства, для чего служащие наделялись необходимыми полномочиями и правами [6]. По мнению А.Д. Градовского, «государственная служба — это известное юридическое отношение, возникающее для данного лица, вследствие принятия им определенной государственной должности» [7].
В.В. Ивановский видел в государственной службе «свободный договор, из которого вытекает одностороннее публично-обязательственное отношение частных лиц к носителю верховной власти, ради осуществления воли последнего» [8].
По нашему мнению, наиболее последовательно определил государственную службу О. Эйхельман. Он считал, что государственная служба есть исполнение лицом, по собственному его согласию и по назначению правительственной властью, постоянной должности, по штату или сверх штата, с определенными обязанностями в учреждениях государственного управления и служебной ответственностью, соединенное с получением жалованья, выслугой чинов, знаков отличия и пенсии» [9].
В юридической литературе по административному праву и литературе, посвященной институту государственной службы, изданной в советский период нашей истории, содержится много определений «государственной службы».
Так, С.С. Студеникин отмечал, что «государственная служба — это отношение того или иного лица к государству, в силу которого это лицо получает полномочия осуществлять в той или иной форме государственные функции» [10].
В 1990-х гг. институт государственной службы привлекал особое внимание; обусловлено это тем, что именно в этот период начинает развиваться законодательство о государственной службе. Г.В. Атаман-чук говорит о том, что «государственная служба представляет собой практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах» [2]. В определении Г.В. Атаманчука наиболее четко и последовательно выражена органическая взаимосвязь трех элементов: государства, государственного органа и государственной должности, а также логика правовых связей между ними. Подчеркивается направленность лица, находящаяся на государственной должности в государственном органе, на осуществление функций и достижение целей государства. Указание на институт исполнения государственных должностей означает, что речь идет об использовании полномочий для реализации установленных функций государственного органа, решения общественных проблем, регулирования поведения и деятельности людей, обслуживания их интересов.
В.С. Груздев отмечает, что государственная служба как социально-правовой институт состоит из двух крупных элементов:
а) из системы правовых, организационных и процессуальных институтов (норм, правил, стандартов, процедур, требований), определяющих порядок формирования и реализации целей и функций государства и осуществления государственной власти (правовая составляющая);
б) из граждан, профессионально подготовленных и практически участвующих во властеотноше-ниях, государственном управлении общественными процессами (социальная составляющая) [2]. Такое единство двух элементов придает государственной службе качество публичного социально-правового
института, который занимает особое, самостоятельное место среди государственных, общественных и правовых институтов.
Ю.М. Буравлев с позиции управленческого подхода говорит о том, что «государственная служба — это основанное на действующем законодательстве организационно-структурное построение государственного аппарата и деятельность его персонала (государственных служащих) по исполнению функций государственного управления с целью удовлетворения общественных потребностей, прав и законных интересов личности» [11].
Анализ категории «государственная служба», по мнению Б.В. Россинского, необходим для определения финансовых возможностей государства» [12].
На современном этапе институт государственной службы находится в стадии реформирования. Так, 2012 г. в нашей стране планируется переход к новой системе назначения губернаторов [13]. Система назначения, существующая сегодня формально не противоречит основному закону страны — выборность губернаторов согласно Конституции сохранилась. При этом необходимо отметить, что данная система уже накопила немало вопросов, поэтому вносить определенные коррективы в данном направлении просто необходимо и важно. В связи с этим в начале 2012 г. Президент РФ внес на рассмотрение Государственной Думы проект Федерального закона Российской Федерации «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Данный шаг, безусловно, необходимо рассматривать как «эволюционное» продвижение в направлении по решению вопроса о системе назначения губернаторов.
Известно, что институт государственной службы носит межотраслевой характер. Отношения, складывающиеся в механизме реализации государственной службы, носят достаточно сложный характер, что сказывается на специфике правового положения государственного служащего. Отношения в различных видах государственной службы регламентируются общими Конституционными предписаниями, Федеральным законом, указами Президента, постановле-
ниями Правительства, а также нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, регламентировать государственно-служебные отношения могут органы исполнительной власти, в которых осуществляется гражданская, правоохранительная и военная служба.
Литература
1. Хатюшенко О.М. Административно-правовой статус государственного служащего Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 34.
2. Атаманчук Г.В. Конституционные основы государственной и кадровой политики. М., 1997. С. 16.
3. Чиканова Л.А. Правовое регулирование труда государственных служащих: перспективы развития // журнал Российского права. 2000. № 3. С. 48.
4. Коркунов Н.М. Российское государственное право. Т. 1. Введение и общая часть; 2-е изд. СПб., 1893. С. 280.
5. Нелидов Н. Юридические и политические основания государственной службы. Ярославль, 1874. С. 136, 137.
6. Яновский А. Государственная служба // Энциклопедический словарь. Т. 9. Изд. Ф.А. Брокгауз, И.А. Эфрон. М., 1893. С. 392.
7. Градовский А.Д. Общие качества служебной деятельности // Начала русского государственного права. СПб., 1897. С. 231.
8. Ивановский В.В. Русское государственное право: вып. 7. Государственная служба. Казань, 1895. С. 121.
9. Эйхельман О. Обзор центральных и местных учреждений Управления в России и Устава о службе по определению от правительства. Киев, 1890. С. 76.
10. Студеникин С.С. Советская государственная служба // Вопросы административного и военно-административного права. М., 1948. С. 3.
11. Буравлев Ю.М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России // Государство и право. 2003. № 7. С. 13.
12. Россинский Б.В. О законодательной дефиниции государственной службы // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С. 158.
13. URL://http ://www.putin2012.ru/events/25.
