CC BY
73
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
6 См.: Санкт-Петербургские ведомости. 2004. 21октября.
7 В самый раз вспомнить пословицу: «Человек крепок задним умом». В законотворчестве такой рецепт противопоказан. Законы создаются на перспективу и затрагивают интересы сотен тысяч и миллионов людей. Творить их следует с «опереженным» умом, просчитывая возможные последствия. «Монетизация» - яркое тому подтверждение.
8 Гессен В.М. Основы конституционного права. Пг., 1918. С. 31.
9 Там же. С. 27.
10 См.: Санкт-Петербургские ведомости. 2004. 5 января.
11 См. там же. 17 ноября.
12 См. там же. 19 января.
13 См. там же. 3 ноября.
14 Там же. 26 окт.
15 См.: Российская газета. 1996. № 113-114.
16 См., напр.: ФКЗ от 26 февраля 1997 г. «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Российская газета. 1997. 4 марта.
17 См. также: закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Ведомости СНД. 1993. № 19; СЗ. 1995. № 51.
18 См.: Российская газета.1998. 2 октября.
19 См.: Конституция Российской Федерации. М., 1993.
20 См. подробно: Гессен В.М. Указ. соч. С. 39, 66-67.
21 См., напр.: Люблинский П.И.. Конституционная или административная гарантия? (к вопросу о пределах и порядке ответственности членов Гос. Думы по русскому праву). Ярославль, 1913. С. 16.
22 См., напр.: Уставы муниципальных образований // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. Специальный выпуск.1998. № 9.
23 Санкт-Петербургские ведомости. 2005. 21 января.
М.М. Дикажев*, В.В. Ильичев**, К.М. Серов***
Правоохранительная служба в системе государственной службы Российской Федерации
Основным источником, регулирующим отношения в сфере государственной службы, является Федеральный закон от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации». В частности, им закреплено: «Правовое регулирование и организация государственной службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации»1.
Вместе с тем в Конституции Российской Федерации закреплено, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации2. Одновременно с этим предусмотрено и совместное ведение3. Это свидетельствует о том, что в Конституции РФ нечетко зафиксирована система государственной службы, что отчасти следует объяснить тем, что Конституция - это основной закон, и в ней оговорены вопросы, касающиеся государственной службы, в более широком смысле. При этом следует иметь в виду и то, что государственная служба представляет собой важный феномен в системе государственной и общественной жизни, который подлежит конституционному регулированию и отражает не только современные отношения, но и предусматривает основы для ее последующего развития4.
Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» определяет правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в т.ч. систему управления государственной службой России. Другими словами, указанный закон регулирует весь комплекс наиболее существенных проблем государственной службы изнутри. Кроме того, он устанавливает общие принципы и основные положения правового регулирования государственной службы и тем самым позволяет устранить возникшие в последние годы в законодательстве серьезные противоречия, т.е. на его основе должны быть комплексно решены вопросы формирования, функционирования и взаимодействия различных видов государственной службы.
В этой связи уместно также вспомнить содержание некоторых положений Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденной по поручению Президента Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № Пр-1496.
* Кандидат юридических наук, доцент.
** Кандидат юридических наук.
*** Заместитель Председателя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, кандидат юридических наук.
Представляется, что в ближайшее время, исходя из основных положений Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», должны быть приняты законы по всем видам государственной службы. Работа, которая проводится Администрацией Президента Российской Федерации, органами исполнительной и представительной властей по административной реформе, дает основание полагать, что в ближайшей перспективе такие законы будут приняты. Целью реформы Концепция определила создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы, которая бы обеспечивала задачи и функции в различных сферах, в т.ч. в сфере обеспечения прав и законных интересов человека и гражданина.
В настоящее время Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» уже принят. Со дня его вступления в силу утратил силу Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»5. С принятием других законов о видах государственной службы должна образоваться достаточно стройная система нормативно-правовых актов, устанавливающих правовые, организационные и финансовоэкономические основы государственной службы в Российской Федерации. На федеральном уровне эту систему составят Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», а также три федеральных закона о видах государственной службы Российской Федерации: «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О правоохранительной службе Российской Федерации» и «О военной службе Российской Федерации».
Одновременно с этим следует отметить, что в законодательстве упоминание о видах государственной службы появилось еще в п. 5 ст. 7 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 мая 1995 г.6
Многие ученые видовую классификацию государственной службы ставят в зависимость от классификации государственных органов7. Однако проведение постоянных реорганизаций государственных органов, и особенно последнее изменение системы и структуры федеральных органов исполнительной власти8, показали, что указанный подход малоприменим на практике.
Нельзя не отметить, что выделение таких видов государственной службы, как гражданская и военная, имеют и правовую, и научную традиции, а упоминание «правоохранительной службы» появилось в научной литературе сравнительно недавно9.
В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» за основу видовой классификации взят в первую очередь функциональный признак. Согласно этому признаку, виды службы отличаются по тому, какие функции государства осуществляются на должностях государственной службы. Важно подчеркнуть, что в определениях конкретного вида государственной службы осуществление определенных функций государства напрямую связано с исполнением должности государственной службы определенного вида, а не с видом государственного органа или государственной организации.
Таким образом, в действующем законодательстве виды государственной службы отличаются по следующим признакам:
1) выполнение определенных функций государства (обеспечение обороны и безопасности государства, обеспечение законности и правопорядка, борьба с преступностью, защита прав и свобод человека и гражданина и др.), закрепленных в полномочиях государственных органов или государственных организаций;
2) исполнение должностей государственной службы определенного вида (воинским должностям должны соответствовать воинские звания, должностям правоохранительной службы должны соответствовать специальные звания или классные чины). В данном случае необходимо выяснить, является ли предложенная система видов государственной службы достаточной и определенной, не приведет ли она к трудностям при ее реализации.
Как ранее было отмечено, термин «государственная гражданская служба» активно используется правовой наукой в постсоветский период истории России10, но научного определения понятия «государственная гражданская служба» пока не предложено. По мнению А.В. Воронкова, термин «“гражданская” служба имеет... право на существование», он использовался и в дореволюционной России и применяется в настоящее время в ряде зарубежных государств11.
В Российском законодательстве термины «государственная гражданская служба», «правоохранительная служба» закреплены впервые. Отличительная особенность законодательного определения государственной службы каждого вида заключается в том, что в определениях законодатель уточняет особенности в сфере их функционирования, определяет цели и задачи исходя из предметной области их деятельности. В частности, признание государственной службы как гражданской основывается на исключении из профессиональной деятельности государственных служащих признаков иных видов государственной службы. Такой подход к определению гражданской
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
службы есть дань исторической традиции: в дореволюционном законодательстве России12 гражданской (статской) службой считалась служба, не являвшаяся военной или придворной.
Выбранная модель системы государственной службы вполне оптимальна, но только при однозначном определении военной и правоохранительной службы. В настоящее время лишь по отсутствии воинского специального звания или классного чина13 у служащего, а также при перечислении наименования занимаемой им должности в перечне должностей федеральной государственной гражданской службы или в реестре должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации деятельность служащего признается государственной гражданской службой.
Военная служба и ранее выделялась в самостоятельный вид государственной службы и регулировалась специальным законодательством. В настоящее время определение военной службы дано в ст. 2 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г.14 (далее -Закон о воинской обязанности и военной службе) и ст. 6; в настоящее время определение военной службы дано в ст.2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации15, которое вступает в силу с момента внесения изменений в соответствующие законы о военной службе.
Т.к. предполагается разграничивать военную службу и иные виды государственной службы, в т.ч. и по специфике осуществляемых функций (обеспечение обороны государства и обеспечение безопасности государства), то необходимо обратиться к законодательству, в котором закреплены определения обороны16 и безопасности17. Анализ этих определений позволяет сделать вывод, что в настоящее время уточнение содержания категории «военная служба» посредством использования указанных легальных определений, а также установление исчерпывающего перечня органов, в которых могут учреждаться воинские должности18, невозможно.
Дополнительным признаком отграничения военной от невоенной государственной службы признано исполнение воинской должности. К сожалению, нормативного определения воинской должности нет. Одним из основных отличительных признаков воинской должности является указание на то, что «каждой воинской должности должно соответствовать одно воинское звание» (п. 2 ст. 42 Закона о воинской обязанности и военной службе).
Воинские звания присваиваются военнослужащим в соответствии с Положением о порядке прохождения военной службы19 и указывают на их положение в составе военнослужащих, квалификацию и т.д. Само по себе наличие воинского знания не предполагает, что замещаемая государственным служащим должность в государственном органе является военной. На наш взгляд, необходимо нормативно установить критерии, которые позволят однозначно определить, какие должности должны входить в перечни воинских должностей, утверждаемые или Президентом РФ, или в порядке, определенном Министром обороны Российской Федерации, или руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба.
В целях разграничения военной службы от других видов можно предложить уточняющие дополнения в определение. Во-первых, нужно указать на основные полномочия, которые обязательны для всех воинских должностей, - подготовка к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации. Кроме того, указанные полномочия уточняют особенность военной службы при осуществлении функции по обеспечению безопасности, поскольку осуществление данной функции одновременно предусмотрено и в определении правоохранительной службы. Во-вторых, в определении должно быть указание в первую очередь на обеспечение военной безопасности20, т.к. законодательство дифференцирует безопасность на виды - пожарная21, радиационная22, безопасность дорожного движения23 и т.д.
Говоря о уже принятом Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», следует отметить, что данный закон можно рассматривать в качестве прообраза еще не принятых федеральных законов о других видах государственной службы.
В этой связи отметим, что в ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» отмечено, что государственная гражданская служба является одним из видов государственной службы, составляющих наряду с военной службой и правоохранительной службой систему государственной службы. Кроме того, закон устанавливает, что государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Заметим, что правоохранительная служба является видом федеральной государственной службы, а правовое регулирование и организация федеральной государственной службы находятся в ведении Российской Федерации.
В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» дано понятие правоохранительной службы как вида государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению
безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины24.
Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» четко указывает, что ряд важных вопросов правоохранительной службы должен регламентироваться соответствующим федеральным законом о виде государственной службы25.
В частности, в нем должны быть закреплены:
а) правовое положение сотрудника правоохранительной службы, в т.ч. ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров;
б) порядок поступления на правоохранительную службу и замещения вакантных должностей на конкурсной основе, условия формирования конкурсных комиссий, правила опубликования информации о конкурсах в средствах массовой информации, а также другой порядок поступления на службу и замещения вакантных должностей;
в) дополнительные требования к гражданам при поступлении на правоохранительную службу по контракту;
г) условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия;
д) предельный возраст пребывания на службе;
е) порядок назначения на должность, присвоения специального звания, порядок проведения аттестации или квалификационного экзамена;
ж) основания прекращения службы, в т.ч. основания увольнения в запас или в отставку;
з) условия учета при присвоении классного чина ранее присвоенного дипломатического ранга, воинского и специального звания в связи с переходом с государственной службы одного вида на другой;
и) стаж (общая продолжительность) правоохранительной службы;
к) условия включения в стаж (общая продолжительность) правоохранительной службы продолжительности государственной службы другого вида.
Считаем, что такой подход позволит должным образом определить правовой статус государственных служащих и собственно формирование должной правоохранительной службы, обеспечить их конституционные права, свободы и законные интересы.
Итак, государственная служба - это сложное многоаспектное явление, которое представляет собой единую систему и требует должного правового регулирования. Решению этой задачи должны послужить разработка и принятие законов, регулирующих отношения различных видов государственной службы. Считаем также, что существует необходимость кодификации законодательства, касающегося деятельности и организации государственной службы в Российской Федерации, Это позволит систематизировать и объединить разнородный юридический материал, что обеспечить системность и комплексность правового регулирования в этой сфере.
1 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ. Ст. 2., ч. 4.
2 См.: Конституция Российской Федерации. М., 1993. Ст. 72.
3 См. там же. Ст. 2 п. 4.
4 См.: Законодательство о государственной службе: поиск новой концепции // Концепция развития российского законодательства / Ред. колл. Л.А. Окуньков, Ю.А. Тихомиров, Ю.П. Орловский. М., 1998. С. 71.
5 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990.
6 Для отдельных видов государственной службы в соответствии с Федеральным законом вводятся другие виды квалификационных разрядов, воинские звания, дипломатические ранги. См.: СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.
7 См.: Козбаненко В.А. Структорно-видовые особенности государственной службы Российской Федерации // Государство и право. 1998. № 12 С.37; Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. М., 2003. С. 636; Шаров А.В. Правовые и организационные проблемы регулирования государственной службы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997; и др.
8 См., напр.: Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. // СЗ РФ. 2004. № 11.
9 См.: Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной и гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. М., 2003; Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретикоадминистративные аспекты): Автореф. дис. ... докт .юрид. наук. М., 2003.
10 См.: Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. 1996. № 12. С. 10-19; Воронков А.В, Понятия и институты административного права. СПб., 2002. С. 84 Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. М., 1996. С. 158; и др.
11 См.: Воронков А.В. Проблемы административного права: сравнительно-правовое исследование. СПб., 2002. С. 84.
12 См.: Свод уставов о службе гражданской. Т. 1: Устав о службе по определению от правительства. М., 1895.
13 В п. 1 ст. 13 Закона о системе государственной службы указывается, что «для граждан, проходящих государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, устанавливаются классные чины».
14 См.: СЗ РФ. 1998. № 13 Ст. 1475.
15 Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках, воинских
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
(специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.
16 Федеральный закон «Об обороне» от 31 мая 1996 г. См.: СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750.
17 См.: Закон РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. // Российская газета. 1992. 6 мая.
18 Перечень органов, обеспечивающих безопасность государства, значительно шире, чем перечень органов, обеспечивающих оборону государства, и, по сути, является открытым.
19 См.: Указ Президента РФ «Вопросы прохождения военной службы» от 16 сентября 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 38. Ст.
4534.
20 См.: Военная доктрина Российской Федерации. Утверждена Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г. // Российская газета. 2000. 25 апреля.
21 См.: Федеральный закон «О пожарной безопасности» от 21 декабря 1994 г. // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 36.
22 См.: Федеральный закон «О радиационной безопасности населения» от 9 января 1996 г. // Там же. 1996. № 3. Ст. 141.
23 См.: Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» от 10 декабря 1995 г. // Там же. 1995. Ст. 4873.
24 См.: СЗ РФ. 2002. № 33. Ст. 3196.
25 См.: Буравлев Ю.М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службой в России // Государство и право. 2003. № 7. С. 10-18.
Н.Н. Жильский*, И.В. Куртяк**
Юридическая техника закона Российской Федерации «О милиции»
Анализируя юридическую технику российского законодательства, мы обратили внимание на закон Российской Федерации «О милиции».
Закон о милиции должен быть идеалом юридической четкости, т.к. он является тем правовым актом, который закрепляет правовое положение милиции как органа исполнительной власти, с одной стороны, и, с другой стороны, - задачи, полномочия, а также вопросы социального статуса граждан Российской Федерации, находящихся на должности сотрудника органа внутренних дел.
Обратимся к определению «юридическая техника», а затем к количественной и качественной стороне закона Российской Федерации «О милиции».
Юридическая техника в теоретическом плане разработана учеными теории государства и права и продолжает разрабатываться представителями отраслевых наук, ибо представители отраслевых наук более полно владеют способами и приемами правотворчества и конкретными методами правоприменения. Это, естественно, относится к ученым, занимающимся проблемами предмета административного права.
Юридическая техника - это научно разработанная методика создания, познания и эффективного применения прав в целях урегулирования поведения людей. О юридической технике в разные временные периоды развития государства написано достаточно много монографий и научных статей, т.к. юридическая техника является тем институтом права, без которого немыслимо качественное законодательство.
В этом контексте сошлемся на Р.И. Иеринга, который в монографии «Юридическая техника» дал научное обоснование рассматриваемому понятию1. Его учение продолжили ученые теоретики С.С. Алексеев, Л. Д.. Воеводин, а также ученые-административисты, исследующие предмет административного права: Б.В. Дрейшев, В.Д. Сорокин, А.П.Алехин, А.П. Коренев, Ю.А. Тихомиров и другие.
Приведем мнения авторов, которые, на наш взгляд, наиболее профессионально разработали понятие «юридическая техника». С.С. Алексеев указывает, что «юридическая техника - это совокупность средств, приемов, используемых в соответствии с принятыми правилами при выработке и систематизации правовых (нормативных актов) для обеспечения их совершенства»2. Л.Д. Воеводин, основываясь на теоретических основах юридической техники, считает, что в конституционном праве следует учитывать приемы, способы, средства, систематизацию норм права в целях углубленного и последовательного их изучения, а также разрешения возникших в жизни конфликтных ситуаций3. Ю.А. Тихомиров в своей статье ввел синоним «законодательная техника» и включил в него: познавательно-юридический элемент, означающий, что предметом законодательного регулирования в первую очередь являются общественные отношения; нормативно-структурный элемент, который означает логичность и документально-техническую процедуру4. В.Д. Сорокин в книге
* Начальник факультета заочного обучения Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор, полковник милиции.
** Кандидат юридических наук, доцент.
