CC BY
57
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Трудовое право
Д.И., Игнатенко*, В.В. Романова**
Субсидиарность законодательства о государственной службе в Российской Федерации
В правовой науке под субсидиарным (англ. - appendant) понимают дополнительное, субсидиарное право1. Субсидиарные нормы, регулирующие особенности службы женщин в органах внутренних дел - это общие нормы национального права, заимствованные из законодательства, обеспечивающего правовой статус женщины в части, не урегулированной государственно-служебным законодательством. Эти нормы, заимствованные из трудового законодательства, а также из правовых норм об охране материнства, детства и здоровья женщины, проникают в сферу государственнослужебных отношений. Эти нормы детально не закреплены в законодательстве о государственной (правоохранительной службе), поэтому для женщин-сотрудниц ОВД они являются субсидиарными.
Трудовые отношения между женщинами, приобретающими статус сотрудника органов внутренних дел, и МВД России, служащими которого они являются, по поводу возникновения служебных (трудовых) отношений, оплаты труда, служебной дисциплины и т.п. следует отличать от государственно-правовых или административных отношений между сотрудниками органов внутренних дел, с одной стороны, и органами государства, физическими и юридическими лицами - с другой, возникающих в процессе исполнения ими властных полномочий государственного органа, в котором они несут службу.
Конституционный принцип равного доступа граждан РФ к государственной службе предусмотрен и в п. 3 ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе». Ст. 6 названного закона содержит важнейшее положение о том, что взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также посредством:
1) соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий;
2) установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов;
3) учета стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы;
4) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации.
Что касается субсидиарного применения, то «оно охватывает не только отдельные нормы ТК РФ, но целые его институты»2. В частности, Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ не урегулированы гарантии для работников с семейными обязанностями и беременных женщин.
Правовой основой издания локальных нормативных актов МВД России (приказов, распоряжений, инструкций и т.д.) по вопросам, связанным с прохождением службы в органах внутренних дел Российской Федерации, является ст. 8 ТК РФ, в соответствии с которой работодатель принимает локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами (ч. 1 ст. 8)3.
Применение приказов МВД России в связи с регулированием прохождения службы в ОВД связано прежде всего с управленческими функциями, руководством процессом отбора, приема, профессиональной подготовки, перемещением по службе, ее прекращением.
* Доктор юридических наук, доцент.
** Адъюнкт Академии управления МВД России, подполковник милиции.
17S
В системе МВД России все еще не выполняется требование ч. 2 ст. 8 ТК РФ по учету мнения представительного органа работников (профсоюза) при принятии локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права4. Неукоснительное соблюдение работодателем порядка учета мнения указанных органов имеет важное юридическое значение, поскольку в противном случае принятые локальные нормативные акты признаются судом недействительными и не подлежащими применению. Согласно ч. 4 ст. 8 ТК РФ, подобные правовые последствия наступают и в случаях, если эти акты ухудшают положение работников по сравнению с трудовым законодательством. В таких случаях применяются законы или иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права.
Положения ст. 64 ТК РФ «Гарантии при заключении трудового договора» субсидиарно применимы к женщинам, поступающим на службу и проходящим службу в органах внутренних дел. Указанные гарантии состоят:
- в запрете необоснованного отказа в заключении контракта о службе в органах внутренних дел;
- в недопустимости прямого или косвенного ограничения прав или установления прямых или косвенных преимуществ при заключении контракта в зависимости от пола, ... должностного положения, а также других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами5.
Анализируя положения ст. 64 ТК РФ применительно к службе женщин в ОВД, можно сделать следующие выводы.
Вопрос о гарантиях при приеме на службу в органы внутренних дел в большинстве органов и подразделений внутренних дел в современных условиях рыночной экономики, с учетом демографической и криминогенной ситуации приобретает особое значение.
Кроме того, следует констатировать, что многие руководители ОВД стремятся скрыть наличие у них вакансий, выдвигают необоснованные, а иногда и противозаконные требования при приеме на работу, например, требуют от принимаемых на службу женщин не предусмотренные законодательством документы (свидетельство о рождении детей, справки об отсутствии беременности и т.п.), допускают дискриминацию по признакам пола.
Указанные нарушения, а также иные нарушения трудовых прав женщин в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 22 ГПК РФ и ст. 382, 391 Трудового кодекса РФ могут быть обжалованы в суд. Как разъясняет Пленума Верховного Суда РФ в Постановлении от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации»6, дела по спорам, возникшим из трудовых правоотношений, подведомственны судам общей юрисдикции (п. 1).
Трудовой кодекс Российской Федерации предусматривает гарантии и льготы, предоставляемые женщинам в связи с материнством:
- ограничение работы в ночное время и сверхурочных работ, привлечение к работам в
выходные и нерабочие праздничные дни, направление в служебные командировки (ст. 259 ТК РФ);
- предоставление дополнительных отпусков (ст. 263 ТК РФ);
- установление льготных режимов труда (ст. 255, 320 ТК РФ);
- и другие гарантии и льготы (ст. 255-258, 260-262 ТК РФ), установленные законами и иными нормативными правовыми актами).
Указанные нормы в законодательстве о службе в органах внутренних дел отсутствуют. Однако, поскольку они являются общими, полагаем возможным их применение субсидиарно к женщинам, состоящим на службе в ОВД.
Не входят в Перечень тяжелых работ и работ с вредными или опасными условиями труда, при выполнении которых запрещается применение труда женщин7, должности, замещаемые лицами рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации. Следовательно, исходя из требований ст. 253 ТК РФ, ограничения на прием на службу в ОВД женщин отсутствуют.
Вместе с тем, в соответствии со ст. 47 Уголовного кодекса РФ8, такое ограничение распространяется на лиц, лишенных права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью по приговору суда. Субсидиарно данная норма распространяется и на женщин, лишенных права службы в органах внутренних дел РФ.
Представляет интерес п. 6 ст. 10 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»9. В соответствии с данной правовой нормой супруги военнослужащих при прочих равных условиях имеют преимущественное право на поступление на работу в государственные организации, воинские части и на оставление на работе в государственных организациях, воинских частях при сокращении численности или штата работников, а также на первоочередное направление для профессиональной подготовки, повышения квалификации и переподготовки с отрывом от производства с выплатой в период обучения средней заработной платы.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Трудовое право
В отношении лиц, занимающих должности гражданских служащих, действует ограничение на заключение трудового контракта по принципу близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому (п. 5 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе»).
В ОВД также уязвимы с точки зрения нарушения трудовых прав женщины, проходящие службу в одном подразделении с супругом, занимающим руководящую должность (юридически ст. 9 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации10 им запрещена совместная служба под непосредственным руководством), несмотря на то, что утратила силу общая норма - ст. 20, содержавшаяся в ранее действовавшем Кодексе законов о труде РФ11 и запрещавшая совместную службу на одном и том же государственном или муниципальном предприятии, в учреждении, организации лиц, состоящих между собой в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов), если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.
Еще одним элементом социальной защиты, распространяющимся на жен (мужей) военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, является их первоочередное направление для профессиональной подготовки, повышения квалификации и переподготовки с отрывом от производства с выплатой стипендии в период обучения12. Аналогичные нормы в отношении сотрудников органов внутренних дел и членов их семей отсутствуют.
Представляется целесообразным субсидиарное применение норм об увольнении из органов внутренних дел по собственному желанию женщин, имеющих детей до 14 лет либо в случае необходимости ухода за инвалидами I группы или больными членами семьи в указанные ими сроки. Такие обстоятельства признаются среди прочих уважительными причинами и содержатся в ст. 29 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации»13
Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»14 устанавливается единая система государственных пособий гражданам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием, которая обеспечивает гарантированную государством материальную поддержку материнства и детства. Согласно ст. 6 данного закона, женщины, проходящие военную службу по контракту, службу в качестве лиц рядового и начальствующего состава в органах внутренних дел, в Государственной противопожарной службе, в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в таможенных органах имеют право на пособие по беременности и родам.
Эти категории женщин выделены особо, поскольку они не подлежат государственному социальному страхованию, а полагающиеся им блага социального обеспечения предоставляются непосредственно за счет государственного бюджета. В то же время право на отпуск, его продолжительность и уровень материального обеспечения не отличаются от установленных для лиц, подлежащих социальному страхованию.
Таким образом, к женщинам-сотрудницам ОВД субсидиарно применяются и другие нормы Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ. Они имеют право на следующие виды государственных пособий:
- на пособие по беременности и родам (ст. 6);
- на единовременное пособие - вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности (ст. 9);
- на единовременное пособие при рождении ребенка (ст. 11);
- на ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет (ст. 13);
- на ежемесячное пособие на ребенка (ст. 16);
Порядок назначения и выплаты указанных государственных пособий устанавливается Правительством Российской Федерации в части, не определенной вышеназванным Федеральным законом. В настоящее время следует руководствоваться Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1995 г. № 883 «Об утверждении Положения о порядке назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей»15.
Пособие по беременности и родам женщинам, проходящим службу в органах внутренних дел, устанавливается в размере денежного довольствия (ст. 8 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ.). Денежное довольствие сотрудника органов внутренних дел, согласно ст. 1 Федерального закона от 30 июня 2002 г. № 78-ФЗ «О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных
органов исполнительной власти, других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов Российской Федерации на иные условия службы (работы)»16, состоит из оклада по занимаемой штатной должности, оклада по специальному званию, которые составляют оклад денежного содержания, из процентных надбавок за выслугу лет, ученую степень и ученое звание, иных дополнительных выплат.
Так, в денежное довольствие наряду с окладами по занимаемой штатной должности и специальному званию включаются процентная надбавка за выслугу лет, другие ежемесячные надбавки и денежные выплаты, вознаграждения, премии и ежегодная материальная помощь, предусмотренные действующей системой выплаты денежного довольствия в соответствии с вышеназванным Федеральным законом и Приказом МВД РФ от 30 сентября 1999 г. № 750 «Об утверждении Положения о денежном довольствии сотрудников органов внутренних дел»17. Денежное вознаграждение и премии по итогам работы за год и ежегодная материальная помощь включаются в месячное довольствие в размере 1/12 выплачиваемой суммы за год либо приходящейся на каждый месяц в году увольнения, а другие вознаграждения и премии, предусмотренные системой выплаты денежного довольствия, - при условии, если они были выплачены в период, за который учитывается денежное довольствие для определения его среднемесячного размера.
Иначе говоря, за женщиной - сотрудницей ОВД на период отпуска по беременности и родам сохраняется денежное довольствие в таком же объеме, в каком она получала его до ухода в отпуск.
Согласно п. 9 Положения от 4 сентября 1995 г., женщинам пособие назначается и выплачивается по последнему месту службы также и в случаях, когда отпуск по беременности и родам наступил в течение месячного срока после увольнения со службы по следующим причинам:
- в связи с переводом мужа на работу в другую местность;
- в связи с переездом к месту жительства мужа;
- в связи с болезнью, препятствующей продолжению работы или проживанию в данной местности;
- при необходимости ухода за больными членами семьи (в соответствии с медицинским заключением) или за инвалидами I группы.
В подтверждение права на пособие представляется медицинская справка установленной формы с указанием календарного периода, на который предоставлен отпуск по беременности и родам.
Пособие назначается по месту службы и выплачивается не позднее 10 дней со дня представления всех необходимых документов. В этот же срок выплачивается единовременное пособие тем женщинам, которые встали на учет в ранние сроки беременности и одновременно с указанной выше справкой представили справку из женской консультации либо другого медицинского учреждения, поставившего женщину на учет в ранние сроки беременности (п. 10, 11, 16, 17 Положения от 4 сентября 1995 г.).
Оба пособия выплачиваются за счет средств федерального бюджета, выделяемых в установленном порядке федеральным органам исполнительной власти, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрены служба в качестве лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел (п. 12 и 18 Положения от 4 сентября 1995 г.).
Порядок назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка устанавливается законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Например, в Москве действует Закон г. Москвы от 3 ноября 2004 г. № 67 «О ежемесячном пособии на ребенка»18.
Отпуск по уходу за ребенком предоставляется сразу же после отпуска по беременности и родам и продолжается до того момента, пока ребенку не исполнится три года. Об этом сказано в ст. 256 Трудового кодекса РФ. Однако пособие на период отпуска по уходу за ребенком выплачивается только до достижения малышом возраста полутора лет. Об этом говорит ст. 13 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей».
До тех пор, пока ребенку не исполнится три года, организация обязана выплачивать еще и компенсацию в размере 50 руб. в месяц. Такое требование содержит Указ Президента Российской Федерации от 30 мая 1994 г. № 1110 «О размере компенсационных выплат отдельным категориям граждан»19. В соответствии со ст. 165 Трудового кодекса РФ данная компенсации выдаются за счет работодателя.
Споры о том, обязаны ли организации вообще выдавать подобную компенсацию, разрешил Верховный Суд РФ. Сначала Кассационная коллегия постановила: платить ежемесячную компенсацию не нужно. Однако Президиум Верховного суда РФ данное решение отменил (определение Президиума Верховного суда РФ от 24 декабря 2003 г. № 56пв-03)20. Поэтому женщинам-сотрудницам ОВД, осуществляющим уход за ребенком от полутора до трех лет, необходимо выплачивать соответствующую компенсацию.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Трудовое право
Другим примером субсидиарных норм являются Гигиенические рекомендации к рациональному трудоустройству беременных женщин (утверждены Государственным комитетом Российской Федерации по санитарно-эпидемиологическому надзору 21 декабря 1993 г., Министерством здравоохранения Российской Федерации 23 декабря 1993 г.)21.
В соответствии с этими рекомендациями беременные женщины должны быть трудоустроены по заключению врача в оптимальные условия труда.
Как правило, не выполняются в ОВД и Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.2.2/2.4.1340-03 «Гигиенические требования к персональным электронно-вычислительным машинам и организации работы»22, п. 13.2. которых содержит следующее требование: женщины со времени установления беременности переводятся на работы, не связанные с использованием ПЭВМ, или для них ограничивается время работы с ПЭВМ (не более 3 часов за рабочую смену) при условии соблюдения гигиенических требований, установленных настоящими Санитарными правилами. Трудоустройство беременных женщин следует осуществлять в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Важным условием правовой защищенности женщин-сотрудниц ОВД, на наш взгляд, стало бы субсидиарное применение системы гарантий.
Все это требует совершенствования нормативно-правового обеспечения службы в органах внутренних дел женщин и повышения эффективности организационно-структурных подходов их использования и карьерного роста.
Несмотря на существующие правовые нормы (де-юре), де-факто ситуация в сфере обеспечения гендерного равенства при прохождении службы в органах внутренних дел требует целенаправленного воздействия. Цели стратегии перехода от равенства прав к равенству возможностей мужчин и женщин обуславливают необходимость включения в законодательство о правоохранительной службе норм, осуществляющих правовое регулирование особенностей службы женщин.
1 Glossary Commander. [Электрон. ресурс]: Служба тематических толковых словарей. 2000-2005 «Web-and-Press».Peжим доступа: World Wide Web. URL: http://www.glossary.ru/.
2 Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 9.
3 Локальные нормативные акты необходимо отличать от правоприменительных актов. Последние всегда имеют конкретного адресата. К их числу относятся, например, приказы о приеме на работу, переводе на другую работу, премировании работника, наложении на него дисциплинарного взыскания и увольнении.
4 В случаях, предусмотренных Трудовым кодексом РФ, законами и иными нормативными правовыми актами.
5 За исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.
6 Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2004. № 6.
7 Утв. постановлением Правительства РФ от 25 февраля 2000 г № 162 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 10. Ст. 1130.
8 От 13 июня 1996 г № 63-Ф3 (в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-Ф3) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 25. Ст. 2954; 2005. № 30 (ч. I). Ст. 3104.
9 В редакции Федерального закона от 22 апреля 2005 г № 37-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 22. Ст. 2331; 2005. № 17. Ст. 1483.
10 Утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-I (в редакции Федерального закона от 1 апреля 2005 г. № 27-ФЗ) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 2. Ст. 70; Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 14. Ст. 1212.
11 Утвержден и введен в действие с 1 апреля 1972 г Законом РСФСР от 9 декабря 1971 г; Трудовым кодексом РФ от 30
декабря 2001 г № 197-ФЗ настоящий Кодекс признан утратившим силу с 1 февраля 2002 г
12 В соответствии с Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 22 ноября 1993 г № 1217 // Собрание
актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993 г № 48. Ст. 4656.
13 В редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 1991. № 18. Ст. 566; Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 35. Ст. 3607.
14 В редакции Федерального закона от 29 декабря 2004 г № 206-ФЗ// Собрание законодательства Российской Федерации.
1995. № 21. Ст. 1929; 2005. № 1 (ч. I). Ст. 32.
15 Далее - Положения от 4 сентября 1995 г., (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 10 июня 2005 г № 368) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 37. Ст. 3628; 2005. № 25. Ст. 2505.
16 В редакции Федерального закона от 29 декабря 2004 г № 199-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации 2002. № 27. Ст. 2620; 2005. № 1 (ч. I). Ст. 25.
17 С изменениями, внесенными приказами МВД РФ от 16 апреля 2002 г № 360, от 18 апреля 2002 г. № 363, от 2 декабря 2004 г. № 795.
18 См.: Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. № 66.
19 В редакции Указа Президента Российской Федерации от 17 апреля 2003 г № 444 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 6. Ст. 589; 2003. № 16. Ст. 1508.
20 См.: Официальные документы (Приложение к газете «Учет. Налоги. Право»). 2004. № 12. 31 марта.
21 Текст гигиенических рекомендаций официально опубликован не был // СПС «Гарант».
22 Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 3 июня 2003 г № 118 «О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.2/2.4.1340-03» // Российская газета. 2003. 21 июня. № 120.
