ВЗАИМОСВЯЗЬ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ И ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ОРГАНИЗАЦИИ ОСОБЫХ РЕЖИМОВ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Текст научной статьи по специальности «Право»

О. А. Лакаев,

кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук

O.A. Lakaev,

Candidate of Law, Senior Researcher, Saratov Branch of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences olegoleg81@mail.ru

DOI:

ВЗАИМОСВЯЗЬ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ И ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ОРГАНИЗАЦИИ ОСОБЫХ РЕЖИМОВ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Аннотация: актуальность статьи обусловлена неразработанностью методики экономико-правового анализа для целей формирования надлежащей научной основы совершенствования института правового регулирования в области экономики, в том П числе в сфере организации особых правовых режимов хозяйствования. Цель статьи

I

I §

О

«V

состоит в установлении взаимосвязи экономической и правовой политики в области организации особых режимов осуществления предпринимательской деятельности и выявления перспектив ее дальнейшего укрепления. Поставленные задачи были решены с использованием общенаучных методов (анализа, синтеза, формально-

00 логического, системно-структурного методов) и формально-юридического мето-(X да. Посредством анализа действующих нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих особые правовые режимы хозяйствования, и их проектов ^ автор пришел к выводу о целесообразности создания единого закона, системати-§ зирующего правила формирования и функционирования особых режимов осуществления хозяйственной деятельности, определяя это как одно из перспективных ^ направлений нормотворческой политики и научных исследований в области правового § регулирования экономических отношений. Установлена необходимость проведения С дальнейших научных исследований, направленных на выявление путей консолидации ^ экономической и правовой политики как в рассматриваемой области, так и в целом, поскольку только надлежащим образом разработанный метод экономико-правового Со анализа может обеспечить выявление путей совершенствования института особых § правовых режимов хозяйствования.

С

234

Ключевые слова: правовая политика, экономическая политика, правовой режим, правовое регулирование, предпринимательская деятельность.

^ INTERRELATION OF ECONOMIC AND LEGAL POLICY

<V IN THE FIELD OF ORGANIZATION OF SPECIAL BUSINESS

REGIMES

^ Abstract: the relevance of the article is due to the undeveloped methodology of economic

and legal analysis for the purpo.se of forming a proper scientific basis for improving the institute of legal regulation in the field of economics, including in the field of organization ofspecial legal regimes of economic management. The purpose of the article is to establish the relationship between economic and legal policy in the field ofthe organization ofspecial

regimes of entrepreneurial activity and to identify prospects for its further .strengthening. The tasks were solved using general scientific methods (analysis, synthesis, formal-logical, system-structural method) and formal-legal method. By analyzing the current regulatory legal acts of the Russian Federation regulating special legal regimes of economic activity and their projects, the author came to the conclusion that it is expedient to create a single law systematizing the rules for the formation and functioning ofspecial regimes of economic activity, defining it as one of the promising areas ofnormative policy and scientific research in the field of legal regulation of economic relations. The necessity of carrying out further ™ scientific research aimed at identifying ways to consolidate economic and legal policy both in S the field under consideration and in general is established, since only a properly developed S method of economic and legal analysis can provide identification of ways to improve the o institution of special legal economic regimes. |

CO

Keywords: legal policy, economic policy, legal regime, legal regulation, entrepreneurial jï

s

activity.

о

о о о* о* S

Государственная политика Российской Федерации вклю- |

чает в себя ряд основных направлений, в рамках которых решаются |

вопросы дальнейшего стратегического развития Российского государ- О

ства, включая направления правовой, экономической, социально-куль- | и

турной политики и иных ее разновидностей. Одно из наиболее вос- j |

требованных направлений государственной политики - надлежащая | g

организация особых режимов осуществления предпринимательской | s

деятельности. В этой сфере требуется консолидация экономической S о

мысли и достижений в области юридических наук, поскольку здесь ia |

очевидна взаимозависимость права и экономики. Ключевым факто- | |

ром, определяющим эффективность экономических отношений, яв- I О

Ss.

ляется их урегулированность нормами различных отраслей права s

[1, с. 18-23] - конституционного, гражданского, финансового, адми- § g

нистративного, определяющих круг возможностей субъектов хозяй- s О

ственной деятельности в условиях конституционно гарантированной j ®

им свободы предпринимательства и обеспечивающих посредством g |

разностороннего правового инструментария баланс интересов госу- | | дарства, общества и бизнеса в экономической области.

Такой баланс необходим для того, чтобы, с одной стороны, сфор- 235

мировать надлежащие условия для реализации экономического потен- о

циала хозяйствующих субъектов, благоприятствовать продвижению s

предпринимательских инициатив, а с другой - создать прочную эконо- s1

мическую основу функционирования государства для выполнения им g функций в социально-культурной и административно-политической областях государственного управления. В связи с этим в юридической науке сформировалась концепция «общего блага», одна из трактовок которого ориентирует на достижение состояния социума, характери-

236

о

зующегося разработкой нормативно-правовой базы, нацеленной на принесение пользы всем членам общества [2, с. 10-11]. Эффективное взаимодействие участников рыночных отношений приводит к обоюдной выгоде как данных субъектов, так и социума в целом [3, с. 16].

Правовая политика в экономической области как системная деятельность, в первую очередь государственно-властных субъектов, направлена на выработку правовых норм, обеспечивающих закрепление уже сложившихся экономических отношений. Вместе с тем право имеет и творчески организующее значение, позволяя внедрять экономические отношения с новым содержанием, которых ранее не существовало. Особенно активно здесь себя проявляют административно-правовая и финансово-правовая политика, способствуя формированию нового организационно-управленческого инструментария и механизмов материального стимулирования участников „о экономической деятельности. В то же время правовая политика в экономической области не может не иметь под собой концептуального базиса, в качестве которого выступает экономическая политика а государства. Вопросы повышения результативности хозяйственной § деятельности находятся вне пределов исследований юридического § характера. Законодатель и субъекты подзаконного нормотворчества, 2 принимая нормативно-правовые акты, регулирующие правоотношения в области предпринимательской деятельности, ориентируются на — достижения экономической мысли, поскольку регламентация соот-§ ветствующей стороны жизнедеятельности социума невозможна в от-^ сутствие представлений о ней. Однако конец ХХ в. характеризовался § отсутствием в России взвешенной экономической политики, многие ^ принятые в тот период решения принято рассматривать как ошибочные, вследствие чего наблюдались масштабный экономический спад, о снижение качества государственного управления, конкурентоспособ-^ ности отечественных товаров, объемов производства и, соотвественно, С уровня жизни населения. С начала XXI в. наблюдаются существенные улучшения в секторе товарного рынка благодаря отказу от концепции отрицания государственного вмешательства в экономические процессы и принятию мер по совершенствованию государственной эконо-(V мической политики посредством выработки и поэтапной реализации ® соответствующих стратегических ориентиров.

^ Данный вид государственной политики рассматривается в качестве системы целенаправленных мер, предпринимаемых государством для упорядочения экономических процессов, реализация которых обеспечивает достижение общественных интересов, обусловленных характерными для социума потребностями и ценностями [4, с. 7].

Экономическая политика государства имеет множество обусловленных стратегическими целями проявлений (институциональное, структурное, финансовое, региональное, инвестиционное и внешнеэкономическое) [5, с. 6-7]. Учреждение особых режимов осуществления экономической деятельности, активно реализуемое государством последние два десятилетия, призвано дать толчок развитию товарного

рынка и, что особенно важно ввиду современной международной "

ситуации, для которой характерно усиление санкционного давле- ё

ния на Российскую Федерацию, обеспечению импортозамещения. .§

Перечисленные проявления экономической политики подразумевают |

свое собственное - определенное экономической теорией - содер- Ц

жание. Применительно к особым режимам экономической деятель- I

о

ности они находят комплексное сочетание, что находит отражение о

в следующем. Само по себе формирование особых экономических |

зон, территорий опережающего развития и иных особых режимов |

хозяйствования есть одно из выражений институциональной полити- |

~ о

ки, предполагающей изменение организации экономики и создание О

новых экономических институтов. В структурном плане их наличие | и

влияет на оптимизацию пропорций между экспортом и импортом, по- о |

скольку развитие товарного производства благодаря данным режимам | |

влияет на усиление экспортных возможностей государства. Смысл их | |

формирования определяется созданием необходимых условий для при- ё о

влечения инвестиций, обеспечивающих повышение экономического ^ |

потенциала соответствующей территории, что является составным | |

элементом инвестиционной политики. Одновременно это должно | о

давать толчок развитию субъектов Российской Федерации в рамках | *

региональной политики по созданию точек экономического роста, в ко- §"§

| О

торых стимулируется предпринимательская активность, подъему эко- ь> О

номически слабых территорий. Финансовые, прежде всего налоговые, ° ®

аспекты такого стимулирования характеризуют финансовую политику 5 |

государства в отношении данных территорий. Внешнеэкономическая | | направленность деятельности государства по организации особых

режимов хозяйствования проявляется на основе сочетания структур- 237

ной и инвестиционной составляющих в связи с ориентированностью о

на повышение экспортного потенциала российской экономики и при- *

влечение иностранных инвестиций. 1

В научной литературе указывается на синергетический эффект | использования научных знаний в областях экономики и права при осуществлении законодательной деятельности, поскольку результаты экономического анализа сами по себе малопригодны для целей нор-мотворческой работы ввиду их прикладного характера и отсутствия

возможности формулирования обобщенных выводов. При этом юридическое мировоззрение в отрыве от экономических реалий также довольно узко. Только комплексный экономико-правовой анализ может послужить толчком для разработки качественного законодательства, регулирующего экономические отношения, и, соответственно, повышения эффективности государственного управления экономическими процессами [6, с. 141; 7, с. 5-6].

Решения государства по формированию особых режимов осуществления хозяйственной деятельности носят чисто экономический характер, будучи проявлением экономической политики. Однако надлежащее оформление такие решения приобретают только после вступления в силу соответствующих законодательных актов, принятие которых - результат синтеза экономических идей и существующих в законотворческой практике подходов к их выражению в виде юри-„о дических конструкций, способствующих последующему воплощению го указанных идей в действительность. Очевидна зависимость правовой политики от экономической, поскольку учреждение особых право-№ вых режимов осуществления хозяйственной деятельности является § инициативой не законодателя, а органов центральной исполнитель-§ ной власти, отвечающих за выработку и реализацию экономической 2 политики. В первую очередь речь идет о Правительстве РФ, а также ^ о Министерстве экономического развития РФ (Минэкономразвития — России), для которого экономическая политика - одно из ключевых § понятий, определяющих его функции и полномочия [8]. 5 Следует отметить, что оправданность экономических подходов не § всегда выглядит очевидной. Особенно это касается такого режима, как ^ режим зон территориального развития, который остался невостребованным в практике стимулирования экономического роста в субъектах о Российской Федерации. Соответствующий закон, несмотря на более ^ чем десятилетний период его действия, так и не нашел применения С ввиду отсутствия заявок на создание таких зон. Хотя совершенно очевидно, что его принятие было основано на определенных экономи-238 ческих расчетах, которые были нацелены на создание условий для вы-^ равнивания уровня экономического развития депрессивных регионов. (V В последнее десятилетие отмечается еще одно направление ак-® тивности законодателя - охват особыми режимами осуществления

хозяйственной деятельности всех новых территорий с закреплением преференциальных механизмов в отдельных законах или в новых положениях ранее принятых законов. Данная тенденция продолжилась и в 2023 г., когда было внесено дополнение в федеральный закон, определяющий особый правовой режим предпринимательства

на территории Магаданской области. Казалось бы, данный документ уже себя исчерпал, предполагая действие данного режима до 31 декабря 2025 г., но 18 марта 2023 г. он был распространен на отдельные муниципальные образования Сахалинской области, в которых будет функционировать особая экономическая зона до 31 декабря 2046 г. [9].

В результате этого в настоящий момент значительная часть

территории страны подпадает под режимы особых экономических "

зон, территорий опережающего развития, индустриальных парков. ё Кроме того, вводятся особые режимы хозяйствования и для строго

определенных территорий - Арктической зоны, порта Владивостока, |

Калининградской области, Республики Крым и города федерального |

значения Севастополя. Число особых экономических зон достигло 50 I

о

(31 промышленно-производственная, 10 туристско-рекреационных, 0

7 технико-внедренческих и 2 портовые) [10]. В еще большей степени |

распространены территории опережающего развития, которых только |

в моногородах насчитывается 89, а на Дальнем Востоке функциони- |

рует 21 такая территория [11]. О

Ввиду того, что данные режимы носят далеко не единичный | и характер, размывается их предназначение как особых режимов, о | поскольку уже видится реальной перспектива, когда территорий | | с общим правовым режимом осуществления экономической дея- | | тельности станет меньше, чем с особым. В частности, в настоящее ё о время активно продвигается проект создания свободной экономиче- ^ | ской зоны на воссоединившихся с Россией территориях Донецкой | | Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской I о и Херсонской областей. Соответствующий законопроект находится | * на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания § Ц РФ. Планируемый закон призван обеспечить индивидуальный подход ь> о к указанным территориям в связи со значительными разрушениями, ° ® причиненными военными действиями. Как следует из пояснительной 5 | записки, его принятие призвано способствовать достижению целей | | и задач, связанных с устойчивым социально-экономическим развитием территорий, а также снижению оттока рабочей силы и капитала 239 из названных территорий. Особый режим осуществления предпри- о нимательской и иной деятельности предполагает установление осо- * бенностей осуществления градостроительной деятельности и земле- 1 пользования при размещении объектов, необходимых для реализации | инвесторами проектов, введение особого порядка налогообложения и обложения страховыми взносами, применение таможенной процедуры свободной таможенной зоны [12]. Совершенно очевидно, что ничего принципиально нового разработчиками проекта данного

закона не предложено. В частности, применение процедуры свободной таможенной зоны распространено и на другие территории с особым правовым режимом осуществления экономической деятельности, что было обеспечено путем гармонизации российского законодательства и права Евразийского экономического союза [13].

Недостаточно ясным остается вопрос о соотношении особых экономических зон со свободными экономическими зонами при том, что и те и другие представлены в отечественном законодательстве. О.В. Буткевич, приводя перечень их отличий друг от друга, указывает то, что: 1) свободная экономическая зона учреждается отдельным федеральным законом, действующим на строго определенной территории (Республика Крым и город федерального значения Севастополь); 2) для особых экономических зон введена их типология с неодинаковым правовым режимом функционирования зон разного типа (тех-„о нико-внедренческого, промышленно-производственного, портового, го туристско-рекреационного), а для свободной экономической зоны -нет; 3) различаются сроки их функционирования; 4) не в полной а мере совпадают уполномоченные управлять данными территориями § субъекты; 5) имеются терминологические несовпадения при обозна-§ чении хозяйствующих субъектов («резидент» и «участник») и актов, 2 на основании которых они получают возможность вести предпринима-^ тельскую деятельность на льготных основаниях на соответствующей — территории («договор» и «соглашение») [14, с. 167-168]. Обращает § на себя внимание формальный характер перечисленных различий, поскольку ими не определяется какая-то исключительная «свобода», которая могла бы быть критерием отграничения свободных экономических зон от особых экономических зон. К тому же если обратиться к наднациональному законодательству, то Таможенный кодекс о Евразийского экономического союза [13] (ЕАЭС) в качестве единого ^ варианта особого правового режима хозяйствования называет «сво-С бодные экономические зоны», которые могут иметь и альтернативные обозначения в национальном законодательстве стран - членов ЕАЭС 240 (особые и специальные). В связи с этим представляется избыточным введение российским законодателем различной терминологии для СЧ однородных экономических явлений.

® Наличие большого количества принятых в рассматриваемой сфере законов наводит на мысль о необходимости более тесной консолида-

I

С

«V

ции экономической и правовой политики. Реализация государством экономических инициатив, направленных на решение хозяйственных проблем конкретных территорий, должна осуществляться на основе универсальных механизмов, которые не могут быть обеспечены раз-

розненным законодательством. Правовой политике в рассматриваемой сфере сегодня отводится второстепенная роль, ограниченная законодательным оформлением принятых экономических решений. Между тем это может повлиять и влияет на восприятие хозяйствующими субъектами соответствующих норм. Например, содержание преференциального воздействия каждого из особых режимов понятно только

для разработчиков данных правил, но для потенциальных резидентов "

(участников) различия между ними неочевидны, а слишком большой ё

выбор площадок не способствует притоку инвестиций во многие реги- .§

оны и негативно влияет на сроки реализации экономических проектов. |

Разрозненность и постоянное включение в систему российского Ц

законодательства новых законов, дополняющих перечень особых | правовых режимов хозяйствования, не способствуют формированию

универсальных критериев оценки эффективности их функциониро- |

вания. Это, в свою очередь, влечет административные издержки, по- |

скольку усложняется деятельность курирующих территории с особым ||

правовым режимом хозяйствования федеральных органов исполни- о

тельной власти, в том числе за счет большого объема аналитической ■§ и

работы в отношении результатов функционирования этих режимов. о |

На этом фоне концептуально верным был избранный | |

Правительством РФ путь разработки проекта федерального закона | |

«О преференциальных режимах ведения предпринимательской де- ё о

ятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в от- ^ |

дельные законодательные акты Российской Федерации», который | |

был подготовлен Минэкономразвития РФ и опубликован на портале I о

проектов нормативных правовых актов [15]. При всем том работа над | *

ним была остановлена, а государственная политика (как экономиче- § Ц

ская, так и правовая) пошла по пути дальнейшего законодательного ь> о

совершенствования существующих режимов и разработки проектов ° ®

учреждения новых. Несмотря на то, что названный законопроект имел 5 |

ряд недостатков, представляется, что отказ от дальнейшей работы над | | ним ошибочен. Идея создания единого закона, систематизирующего

правила формирования и функционирования особых режимов осу- 241

ществления хозяйственной деятельности, - одно из перспективных о

направлений нормотворческой политики и научных исследований *

в области правового регулирования экономических отношений. §

Для того чтобы данная идея была реализована, необходима консоли- | дация усилий заинтересованных органов государственного управления, поскольку задействование для этого только Минэкономразвития России недостаточно. Особые правовые режимы осуществления экономической деятельности охватывают компетенцию и иных органов,

особенно Минвостокразвития России. Кроме того, подготовка нового законопроекта о свободной экономической зоне на новых территориях России осуществлена Минстроем России, а впоследствии на него планируется возложить полномочия по организации функционирования указанной зоны. Вследствие чего возможная систематизация правового регулирования особых режимов хозяйствования требует участия всех перечисленных органов в нормотворческом процессе. Помимо организационного компонента, необходимо проведение дальнейших научных исследований, направленных на выявление путей консолидации экономической и правовой политики как в рассматриваемой области, так и в целом, поскольку только надлежащим образом разработанный метод экономико-правового анализа может обеспечить выявление путей совершенствования института особых правовых режимов хозяйствования.

£

¡¡о Список литературы:

^ 1. Королева, Е.А. Вопросы соотношения права, политики и экономи-

ки в Российском государстве / Е.А. Королева // Вестник Академии права § и управления. - 2020. - № 4 (61). - С. 18-23.

® 2. Дедов, Д.И. Общее благо как система критериев правомерного ре-

Я гулирования экономики: монография / Д.И. Дедов. - М. : Юрист, 2003. С - 276 с.

X 3. Рузанов, И.В. Экономический анализ права как методологическая

^ основа конституционно-правовой науки / И.В. Рузанов // Электронное приложение к Российскому юридическому журналу. - 2017. - № 3. - С. 11-19.

4. Андросов, В.В. Экономическая политика государства: вопросы мето-§ дологии / В.В. Андросов // Социально-экономические явления и процессы. С - 2010. -№2.- С. 7-11.

5 5. Государственная экономическая политика : учебное пособие / под ред.

§ Т.Г. Морозовой. - М. : ЮНИТИ-ДАНА, - 2017. - 255 с. оо 6. Синицын, С.А. Экономика и право: контуры взаимодействия в совре-

¡X менном мире / С.А. Синицын // Вестник Российской академии наук. - 2019.

С

242

со «V о «V

- Т. 89, № 2. - С. 139-146.

7. Хабриева, Т.Я. Экономико-правовой анализ: методологический подход / Т.Я. Хабриева // Журнал российского права. - 2010. - № 12. - С. 5-26.

8. О Министерстве экономического развития Российской Федерации Су : постановление Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 437 (в ред. от 22 © февраля 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2008. - № 24,

ст. 2867; 2023. - № 9, ст. 1509. ^ 9. Об Особой экономической зоне в Магаданской области и на терри-

ториях Южно-Курильского, Курильского и Северо-Курильского городских округов Сахалинской области : федеральный закон от 31 мая 1999 г. № 104-ФЗ (в ред. от 18 марта 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1999.

- № 23, ст. 2807; 2023. - № 12, ст. 1897.

23.05.2023).

10. Официальный сайт Минэкономразвития России. - URL: https://www. economy.gov.ru/material/directions/regionalnoe_razvitie/instrumenty_razvitiya_ territoriy/osobye_ekonomicheskie_zony/ (дата обращения: 23.05.2023).

11. Официальный сайт Минэкономразвития России. - URL: https://www. economy.gov.ru/material/directions/regionalnoe_razvitie/instrumenty_razvitiya_ territoriy/tor/ (дата обращения: 23.05.2023).

12. О свободной экономической зоне на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области и Херсонской области : пояснительная записка к проекту федерального закона // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания РФ. - URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/326717-8 (дата обращения: 23.05.2023).

13. Таможенный кодекс Евразийского экономического союза от 14 апреля 2017 г. (в ред. от 29 мая 2019 г.) // Официальный сайт Евразийского экономического союза. - URL: http://www.eaeunion.org/ (дата обращения: 31.05.2019).

14. Буткевич, О.В. О соотношении понятий «особая экономическая зона» и «свободная экономическая зона» / О.В. Буткевич // Ученые записки Крымского федерального университета имени В.И. Вернадского. Юридические науки. - 2016. - Т. 2 (б8), № 3. - С. 164-170.

15. О преференциальных режимах ведения предпринимательской деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : проект Федерального закона // Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. - URL: https:// д | regulation.gov.ru/Regulation/Npa/PublicView?npaID=83729 (дата обращения: | g

s з

S S

о |

S II s s

s s

£ -c

s о ¡1

i!

с з

к д

S I

о °

T s

§ I

II TT

тт К

s S

243

p

ь

'S И .E 3

- a> s