CC BY
152УДК 343.851.3 © Ю. Г. Селивёрстов, 2011
Взаимодействие ОВД на транспорте с территориальными ОВД и другими правоохранительными органами по предупреждению и пресечению преступлений (по материалам Западно-Сибирской железной дороги)
Ю. Г. Селивёрстов *
Рассматриваются общие вопросы организации взаимодействия подразделений органов внутренних дел на транспорте и территориальных правоохранительных органов (полиции, Федеральной налоговой службы, ведомственной охраны и др.) в сфере предупреждения, пресечения и оперативного сопровождения расследования преступлений на объектах железнодорожного транспорта.
Ключевые слова: взаимодействие, полиция, оперативный аппарат, транспорт, преступность, предупреждение.
Анализ научной литературы, посвященный проблеме взаимодействия, свидетельствует, что понятие «взаимодействие» имеет множество толкований. Широкий круг определений взаимодействия объясняется сложностью изучения, многозначностью и многообразием аспектов рассматриваемого понятия. Взаимодействие, как правило, характеризуется наличием не менее двух взаимодействующих систем (элементов), осуществляется одновременно, охватывает лишь реальные действующие связи и реальное воздействие взаимодействующих элементов. В частности, обязательными признаками взаимодействия считались согласованные действия по цели, месту и времени 1.
С такой точкой зрения следует согласиться. Анализируя взаимодействие ОВД на транспорте и территориальных ОВД при оперативном обслуживании объектов железнодорожного транспорта и прилегающей территории, необходимо отметить, что при наличии предварительного согласования мероприятий по способу, месту, времени проведения и конечным целям сотрудники ОВД на транспорте и территориальных ОВД могут выполнять намеченные мероприятия как совместно, так и самостоятельно. При этом если намеченные мероприятия проводятся рассматриваемыми субъектами самостоятельно, то в ряде случаев согласованность их осуществления по месту и времени не обязательна.
Взаимодействие по предупреждению преступности на объектах железнодорожного транспорта необходимо рассматривать как нормативно урегулированную кооперацию труда сотрудников органов внутренних дел на транспорте и территориальных органов внутренних дел, выступающих в качестве равноправных субъектов и оказывающих взаимо-
помощь друг другу гласными и негласными силами и средствами, при которой осуществляются совместные или согласованные мероприятия, направленные на выявление причин и условий преступности на объектах железнодорожного транспорта, ее профилактику и предупреждение. Важность взаимодействия ОВД на транспорте и территориальных ОВД по предупреждению преступности на железнодорожном транспорте подтверждают материалы проведенного социологического исследования, показавшего, что 58,9% респондентов отмечают наибольшую значимость для профилактики и предупреждения преступлений на объектах железнодорожного транспорта возможности эффективного взаимодействия органов внутренних дел в указанной сфере 2.
Приоритету такого взаимодействия способствуют личные связи, длительное знакомство сотрудников различных служб органов внутренних дел на транспорте и территориальных органов внутренних дел (респонденты отмечают, что из числа уволившихся сотрудников УР и БЭП ОВДТ и продолжающих службу в правоохранительных органах 98% их работают в оперативных аппаратах других правоохранительных органов). Это подкрепляется общими задачами, согласно ст. 2 Федерального закона «Об ОРД», компетенцией, согласно ст. 13 этого же Закона, функциями и общими профессиональными интересами на объектах железнодорожного транспорта.
Практическая деятельность правоохранительных органов показывает, что, как правило, за каждым значимым преступлением на объектах железнодорожного транспорта просматривается ряд преступлений — от злоупотреблений полномочиями и хищений до укрывания доходов от налогов, коммерческого подкупа.
* В нашем журнале публикуется впервые.
Так, оперативные работники БЭП ЛОВД на ст. Новосибирск-Главный Зап.-Сиб. УВДТ получили оперативную информацию о том, что якобы директор Новосибирского хозрасчетного предприятия вагонов-ресторанов (НХПВР) Зап.-Сиб. ж. д. В. вымогает взятки у директоров вагонов-ресторанов и купе-буфетчиков за «возможность совершать поездки в восточном направлении» и завели оперативное дело «Хозяйка».
В это же время работники Государственной налоговой инспекции Железнодорожного района г. Новосибирска в ходе документальной проверки НХПВР установили, что хотя банковский счет организации был арестован, финансовые операции продолжали осуществляться за счет наличных средств, сданных директорами вагонов-ресторанов и купе-буфетчиками без уплаты НДС, и приняли решение о «взыскании в доход бюджета, заниженного в предшествующих балансах и отчетах НДС на сумму 119 млн 699 тыс. 600 рублей и штрафных санкций на сумму 492 млн 869 тыс. 700 рублей с организации».
В ходе тактически грамотного взаимодействия оперативных работников БЭП ОВДТ и ФСНП по Новосибирской области удалось установить, что директора вагонов-ресторанов и купе-буфетчики скупали продукты питания на оптовых базах, в коммерческих фирмах, организациях г. Новосибирска по предварительным заявкам представителей коммерческих структур Забайкалья, не оприходуя и не оплачивая их провоз железнодорожным транспортом, загружали продукты питания в вагоны-рестораны и по прибытии на ст. Могоча, ст. Чернышевск Забайкальской
ж. д. реализовывали их по «ресторанным ценам», полученную «выручку» не оприходовали по кассе и не платили налоги. В. за каждую поездку на восток требовала от директоров вагонов-ресторанов и купе-буфетчиков деньги в сумме 3 млн рублей (один факт вымогательства коммерческого подкупа удалось задокументировать). Помимо этого она вынуждала их вносить наличные деньги в счет погашения штрафа, наложенного инспекцией. В результате по уголовному делу № 4856 было выявлено более 50 преступлений в сфере экономики на объектах железнодорожного транспорта (злоупотребления полномочиями, хищения, коммерческий подкуп, уклонение от уплаты налогов) 3.
Совершение преступлений обусловливается различного рода причинами и условиями. Они связаны с разнообразными сферами общественной жизни, начиная с общесоциальных и заканчивая конкретными ситуациями, вызванными совокупностью определенных условий. Следовательно, взаимодействие оперативных аппаратов органов внутренних дел на транспорте и других правоохранительных органов в процессе предупреждения преступлений
призвано обеспечить комплексное воздействие на эти причины и условия. Данное «воздействие состоит в том, чтобы, с одной стороны, воспрепятствовать их возникновению, а с другой стороны, полностью ликвидировать те или иные криминогенно важные явления или нейтрализовать, блокировать их» 4. Не меньше внимания в деятельности правоохранительных органов, ведущих борьбу с преступностью, уделяется раскрытию совершенных преступлений.
Сказанное позволяет отметить, что основными целями специального взаимодействия, осуществляемого в процессе борьбы с преступностью на объектах железнодорожного транспорта, являются: повышение информационной обеспеченности; повышение качества управления процессами борьбы с преступностью; полное и качественное проведение мероприятий, обеспечение необходимыми силами и средствами.
В зависимости от конкретных условий деятельности, их характера, динамики определяются и дифференцируются задачи взаимодействия. К основным из них можно отнести: планомерное осуществление комплекса согласованных оперативно-розыскных и иных мероприятий; обеспечение эффективного, наступательного использования сил и средств, имеющихся в распоряжении субъектов взаимодействия; недопущение дублирования проводимых мероприятий; организация эффективного информационного обеспечения деятельности по борьбе с преступностью.
Реальное выполнение задач специального взаимодействия будет способствовать повышению эффективности борьбы с преступностью при оперативном обслуживании объектов на железнодорожном транспорте. Их решение может быть достигнуто путем использования отвечающих принципам законности специальных методов и форм государственноправового, организационного, технического и иного порядка, которые в своей совокупности представляют одну из организационных форм деятельности органов, ведущих борьбу с преступностью.
Взаимодействие не осуществляется стихийно, оно не проявляется само собой, автоматически, а реализуется в процессе специальной деятельности — организации взаимодействия. Понимая в данном случае организацию взаимодействия как проявление координации, следует подчеркнуть, что координация, в отличие от взаимодействия, предполагает подчинение участников совместной деятельности воле координирующего субъекта. Координация (организация взаимодействия) охватывает и ряд таких вопросов согласования, которые к взаимодействию непосредственного отношения не имеют. Например, она включает вопросы разделения труда между взаимодействующими субъектами, распределения их задач и функций, осуществления единой стратегии
и линии поведения отдельных участников совместной деятельности, установления системы определенных отношений между ними и др. 5
Рассматривая понятия «координация» и «взаимодействие», можно выделить их отличительные признаки:
1. Субъекты координации и взаимодействия различны: в первом случае субъектом является субъект управления, т. е. элемент социальной системы, а во втором — сами участники взаимодействия.
2. Согласованные совместные действия при взаимодействии осуществляются в интересах всех субъектов взаимодействия, тогда как при координации интересы всех участников могут не совпасть, и совместные действия могут осуществляться даже вопреки этим интересам.
3. В числе характерных признаков понятия «взаимодействие» отсутствуют властные полномочия, тогда как в координации властные полномочия необходимы.
Несмотря на наличие отличительных признаков, взаимодействие и координация представляют собой две стороны одного процесса, направленного на согласование деятельности подразделений органов внутренних дел на транспорте при обслуживании объектов железнодорожного транспорта.
В соответствии с п. 3 ст. 22 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» 6 обеспечение общественного порядка на железнодорожном транспорте общего пользования и борьба с преступностью осуществляются органами внутренних дел на транспорте, а также иными органами, на которые законодательством Российской Федерации возложены такие функции 7. Под иными органами в данном случае имеются в виду прежде всего федеральные органы исполнительной власти, наделенные правом производства предварительного расследования и осуществления оперативно-розыскной деятельности: органы федеральной службы безопасности, включая входящие в них пограничные органы, таможенные органы, органы наркоконтроля. Указанные органы на железнодорожном транспорте осуществляют борьбу с преступностью только в соответствии с установленной для них уголовно-процессуальным законодательством подследственностью уголовных дел. В отличие от этих органов, подразделения органов внутренних дел на транспорте охраняют общественный порядок и обеспечивают общественную безопасность на железнодорожном транспорте в полном объеме и в тесном взаимодействии с работниками ведомственной охраны и другими работниками железнодорожного транспорта.
Основными нормативными правовыми актами, регулирующими деятельность ведомственной охра-
ны железнодорожного транспорта, являются Федеральный закон от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ «О ведомственной охране» и Положение о ведомственной охране Министерства путей сообщения Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 24 января 2001 г. № 49 «О ведомственной охране Министерства путей сообщения Российской Федерации» 8. Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Министерство путей сообщения Российской Федерации было упразднено, а правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и управлению имуществом в сфере железнодорожного транспорта были переданы Федеральному агентству железнодорожного транспорта 9. В мае 2005 г. было образовано подведомственное этому Федеральному агентству Федеральное государственное предприятие «Ведомственная охрана железнодорожного транспорта Российской Федерации», которое также является субъектом взаимодействия в рассматриваемой сфере.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О ведомственной охране» основными задачами ведомственной охраны, в том числе и ведомственной охраны на железнодорожном транспорте, являются: защита охраняемых объектов от противоправных посягательств; обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на охраняемых объектах. Кроме того, на ведомственную охрану железнодорожного транспорта возложены задачи по предотвращению незаконного проезда посторонних лиц в грузовых поездах и хождения их по железнодорожным путям в неустановленных местах и проведению профилактической работы по предупреждению пожаров (п. 4).
Задачи ведомственной охраны железнодорожного транспорта в целом можно обозначить как задачи по охране общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, т. е. задачи органов внутренних дел и ведомственной охраны железнодорожного транспорта в этом плане совпадают. Совместные задачи органов внутренних дел на транспорте и ведомственной охраны железнодорожного транспорта обусловливают необходимость их взаимодействия в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на железнодорожном транспорте. Правовой основой такого взаимодействия являются совместные акты ДОПТ МВД России и ФГП «ВОЖДТ России». В апреле 2004 г. было издано общее Указание «О мерах по совершенствованию работы совместных специализированных групп», а также утверждено Положение,
определяющее в рамках взаимодействия основные задачи органов внутренних дел на транспорте и подразделений ведомственной охраны по обеспечению правопорядка на объектах железнодорожного транспорта. В декабре 2005 г. ДОПТ МВД России и ФГП «ВОЖДТ России» был разработан план совместных мероприятий по борьбе с преступными посягательствами на перевозимые грузы и хищениями имущества железнодорожного транспорта.
Основным направлением совместной деятельности органов внутренних дел и ведомственной охраны железнодорожного транспорта является сфера грузовых перевозок, в частности обеспечение сохранности перевозимых грузов. Общими усилиями ведется активная работа по раскрытию и пресечению хищений грузов, горючесмазочных материалов, деталей верхнего строения пути, выявлению фактов вандализма, повреждений внутреннего оборудования вагонов, средств сигнализации и связи. Для обеспечения сохранности перевозимых грузов, стабилизации оперативной обстановки и поддержания правопорядка на объектах железнодорожного транспорта по всей сети железных дорог созданы совместные специализированные группы ведомственной охраны и органов внутренних дел на транспорте 10.
Органы внутренних дел на транспорте в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности взаимодействуют также с локомотивными и поездными бригадами. Правовой основой этого взаимодействия является Инструкция по организации работы нарядов милиции органов внутренних дел на транспорте и работников локомотивных и поездных бригад по обеспечению правопорядка в поездах дальнего следования и пригородного сообщения, утвержденная Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации и Министерства транспорта Российской Федерации от 17 февраля 2009 г. № 142/26 (зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 23 марта 2009 г.) 11.
В Инструкции, в частности, указано, что сопровождение пассажирских поездов нарядами полиции органов внутренних дел на транспорте осуществляется в целях охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, предупреждения, выявления и пресечения преступлений и административных правонарушений, обеспечения безопасных условий для проезда пассажиров и деятельности работников локомотивных и поездных бригад. Перечень пассажирских поездов, сопровождаемых нарядами полиции, утверждается руководителями управлений внутренних дел на транспорте, согласуется с организациями, осуществляющими перевозку пассажиров на железнодорожном транспорте, региональными центрами безопасности и корректируется в зависимости от складывающейся
оперативной обстановки. После отправления пассажирского поезда наряд сопровождения обходит весь состав, осматривает места возможного совершения противоправных действий, устанавливает взаимодействие с проводниками вагонов, другими членами поездной бригады, работниками вагона-ресторана, информирует их о порядке связи с нарядом в пути следования, разъясняет задачи по обеспечению правопорядка.
Инструкцией определены также служебные обязанности и права нарядов при сопровождении поездов и служебные обязанности работников локомотивных и поездных бригад по обеспечению правопорядка в поездах дальнего следования и пригородного сообщения и права членов поездных бригад при исполнении служебных обязанностей по обеспечению правопорядка. В частности, установлено, что помимо основных обязанностей, возложенных на полицию, наряды по сопровождению пассажирского поезда обязаны сообщать начальнику поезда о выявленных нарушениях членами поездной бригады для принятия мер реагирования.
Помимо прав, предоставленных полиции для выполнения возложенных на нее обязанностей, наряды по сопровождению пассажирского поезда имеют право, в частности, пользоваться в служебных целях средствами ведомственной связи транспортных организаций. Начальник поезда и машинист поезда информируют не менее двух раз в сутки (не менее двух раз за время поездки в одном направлении) пассажиров о сопровождении поезда нарядом, порядке связи с ним и местонахождении наряда. При обнаружении противоправных действий или сообщении пассажира о совершении в пути следования поезда по отношению к нему противоправных действий проводник вагона немедленно сообщает об этом начальнику поезда и наряду сопровождения. Начальник поезда имеет право вносить в маршрутные листы нарядов сопровождения замечания по исполнению сотрудниками своих обязанностей и предложения по их устранению. Члены поездных бригад имеют право привлекать наряды сопровождения для удаления из поезда пассажира, который проезжает без проездного документа (билета) или по недействительному проездному документу (билету) и отказывается оплатить стоимость проезда.
Таким образом, правовые основы взаимодействия сотрудников органов внутренних дел и работников железнодорожного транспорта в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности установлены совместными актами заинтересованных органов и организаций по отдельным направлениям такого взаимодействия. При этом взаимодействие сотрудников органов внутренних дел и работников ведомственной охраны желез-
нодорожного транспорта регулируется на уровне не самого Министерства внутренних дел, а его структурного подразделения (ГУТ МВД России), не Министерства транспорта Российской Федерации и даже не подведомственного ему Федерального агентства железнодорожного транспорта, а подведомственного этому агентству федерального государственного предприятия.
Представляется, что основные задачи и принципы взаимодействия сотрудников органов внутренних дел и работников железнодорожного транспорта в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности по всем направлениям такого взаимодействия должны быть установлены совместным приказом МВД России и Минтранспорта России.
В качестве выводов можно отметить следующее.
1. Обеспечение безопасности железнодорожного транспорта должно носить целенаправленный, плановый характер. Основные направления этой работы составляют:
— внедрение ведомственной системы мер противодействия;
— обеспечение готовности органов управления, персонала железных дорог к выявлению, предупреждению и пресечению преступлений террористического характера;
— координация соответствующих действий с федеральной и региональной властью;
— предоставление в соответствии с установленным Правительством Российской Федерации порядком материально-технических и финансовых средств, транспортных средств и средств связи, медицинского оборудования и иных средств исходя из потребностей в области борьбы с терроризмом.
2. Как показывает практика обеспечения взаимодействия, в борьбе с преступностью на объектах железнодорожного транспорта участвуют преимущественно оперативные аппараты уголовного розыска, отделов по борьбе с преступными посягательствами на грузы, патрульно-постовая служба и подразделения сопровождения пассажирских поездов и грузов. Общность решаемых ими задач, различие полномочий, компетенций и юрисдикции данных
подразделений определяют их взаимосвязь, взаимозависимость и общую направленность действий по охране интересов государства.
Системное исследование вопросов взаимодействия подразделений органов внутренних дел на транспорте при оперативном обслуживании объектов на железнодорожных магистралях предполагает необходимость изучения сущности и социальной обусловленности предметной деятельности в процессе борьбы с различными видами преступлений.
1 Бородин С. В. Некоторые вопросы взаимодействия оперативного работника и следователя органов охраны общественного порядка // Труды ВНИИ ООП. М., 1967. С. 9.
2 Здесь и далее приводятся данные нашего исследования, включавшего опрос сотрудников Западно-Сибирского УВД на транспорте, сотрудников территориальных органов г. Новосибирска и Новосибирской области, г. Барнаула и Алтайского края, г. Омска и Омской области, Красноярского края, проходивших обучение, переподготовку и повышение квалификации в Омской академии МВД России, Барнаульском юридическом институте МВД России, Сибирском юридическом институте МВД России и Новосибирской средней специальной школе милиции МВД России (до 30.10.2010 — Новосибирский филиал Барнаульского юридического института МВД России) в 2005-2010 гг., а также сотрудников вневедомственной охраны Западно-Сибирской железной дороги.
3 Архив УФСНП по Новосибирской области. Уголовное дело № 4856/1997.
4 Плеханов В. И. Организация работы Управления (отдела БХСС) УВД облисполкома по предупреждению хищений социалистического имущества : дис. ... канд. юрид. наук. М., 1981. С. 23.
5 Основы научной организации управления и труда в органах внутренних дел / под ред. Г. Г. Зуйкова. М., 1985. С. 82.
6 О железнодорожном транспорте в Российской Федерации : федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ (ред. от 28.04.2009) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 2, ст. 169. С. 282-306.
7 Там же.
8 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 16, ст. 1935. С. 3582-3591 ; 2001. № 5, ст. 401. С. 14401444.
9 Там же. 2004. № 11, ст. 945. С. 2605-2620.
10 Ветров В. Н. Правопорядок и общественная безопасность на железнодорожном транспорте // Системы безопасности. 2007. № 3. С. 19-20.
11 Рос. газета. 2009. 31 марта.
