CC BY
91
КОНСТИТУЦИОННОЕ и МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
УДК 342.5/6:323 DOI: 10.12737/jrl.2021.119
Взаимодействие органов публичной власти с институтами гражданского общества при реализации государственной национальной политики Российской Федерации
Елена Евгеньевна Никитина1, Жанна Азретовна Гаунова2
1 2Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия
[email protected], https://orcid.org/0000-0002-6876-6905
[email protected], https://orcid.org/0000-0002-3119-1079
Аннотация. Одним из результатов роста гражданской активности стало появление в тексте Конституции Российской Федерации таких понятий, как «институты гражданского общества», «некоммерческие организации», «добровольческая (волонтерская) деятельность». Наиболее важным результатом конституционной модернизации является выделение и закрепление в Конституции Российской Федерации основных форм взаимодействия институтов гражданского общества и органов публичной власти.
Авторы статьи исследуют институты гражданского общества, участвующие в реализации государственной национальной политики, и формы их взаимодействия с органами публичной власти. Особое внимание уделено вовлечению в указанное взаимодействие институтов гражданского общества, которые не имеют собственных организационно-правовых форм, например диаспор и землячеств. Проблемой в регулировании взаимодействия институтов гражданского общества и органов публичной власти Российской Федерации в сфере реализации государственной национальной политики является недостаточная эффективность законодательно закрепленных организационно-правовых форм, в которых могут функционировать сами институты гражданского общества, действующие в рассматриваемой сфере. Обращено внимание на разницу между институтами гражданского общества и институтами, которые способствуют развитию гражданского общества, являясь формами взаимодействия между ним и органами публичной власти.
Вывод: проблемы выбора соответствующей организационно-правовой формы для этнической организации приводят к искажению институтов представительства гражданского общества в диалоге с органами публичной власти.
Ключевые слова: государственная национальная политика, межнациональные отношения, институты гражданского общества, органы публичной власти, национально-культурная автономия, диаспора, землячество
Для цитирования. Никитина Е. Е., Гаунова Ж. А. Взаимодействие органов публичной власти с институтами гражданского общества при реализации государственной национальной политики Российской Федерации // Журнал российского права. 2021. Т. 25. № 10. С. 5—19. DOI: 10.12737/jrL2021.n9
Interaction of Public Authorities with Civil Society Institutions in the Implementation of the National State Policy of the Russian Federation
Elena E. Nikitina1, Zhanna A. Gaunova2
1, 2Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia
[email protected], https://orcid.org/0000-0002-6876-6905
2cppi@ izak.ru, https://orcid.org/0000-0002-3119-1079
Abstract. One of the consequences of growing civil activity is that in the Russian Constitution new categories appears, i. e. "civil society", "civil society institutions", "non-profit organizations", "voluntary activities". The authors note that the most important result of constitutional modernization is the identification and consolidation in the Constitution of the Russian Federation of the main forms of interaction between civil society institutions and public authorities.
The article examines the civil society institutions involved in the implementation of the state national policy and the forms of their interaction with public authorities. Special attention is paid to the involvement of civil society institutions in this interaction that do not have their own organizational and legal forms, for example, the diaspora and the home-town associations. The authors believe that the issue arising in regulating the interaction of civil society institutions and public authorities of the Russian Federation in the implementation of state national policy is the lack of effectiveness of legally established organizational and legal forms in which civil society institutions themselves can function. The paper draws attention to the difference between civil society institutions and institutions that contribute to the development of civil society, which are forms of interaction between it and public authorities.
The authors' analysis of the current regulation of interaction between civil society institutions and public authorities allows us to conclude that the problems of choosing the appropriate organizational and legal form for an ethnic organization lead to a distortion of the representation of civil society institutions in the dialogue with public authorities.
Keywords: state national policy, interethnic relations, civil society institutions, public authorities, national and cultural autonomy, diaspora, home-town associations
For citation. Nikitina E. E., Gaunova Zh. A. Interaction of Public Authorities with Civil Society Institutions in the Implementation of the National State Policy of the Russian Federation. Journal of Russian Law, 2021, vol. 25, no. 10, pp. 5—19. (In Russ.) DOI: 10.12737/jrl.2021.119
Конституционная реформа, начало которой было положено принятием Закона РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» и ряда значимых правовых актов в 2020—2021 гг., стала результатом развития российского общества за последние десятилетия. Одним из основополагающих факторов, детерминирующих модернизацию Конституции РФ, является рост гражданской активности российских граждан. Взаимонаправленность и взаимозависимость повышения заинтересованности и участия граждан в публичной сфере и развития новых коммуникационных технологий обусловливают изменение значения и места институтов гражданского общества в различных сферах деятельности Российского государства.
C указанным вектором социальных изменений связано появление в тексте Конституции РФ таких понятий, как «институты гражданского
общества», «некоммерческие организации», «добровольческая (волонтерская) деятельность». Согласно новым положениям ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ должно осуществлять меры по поддержке институтов гражданского общества, в том числе некоммерческих организаций, обеспечивать их участие в выработке и проведении государственной политики (п. «е1» ч. 1 ст. 114).
Закрепление категорий, связанных с гражданским обществом, в Конституции РФ опосредует не только принципиальную трансформацию современного общества, но и развитие конституционно-правовой концепции гражданского общества.
Наиболее важным результатом конституционной модернизации в рассматриваемой области является выделение и закрепление в Конституции РФ основных форм взаимодействия институтов гражданского общества и органов публичной власти. Из анализа обновленной ст. 114 Конституции РФ, в которой расширяются полномочия Правительства РФ, можно сделать вывод о конституционном закреплении сле-
дующих форм: поддержка институтов гражданского общества, в том числе некоммерческих организаций; поддержка добровольческой (волонтерской) деятельности; обеспечение участия институтов гражданского общества, в том числе некоммерческих организаций, в выработке и проведении государственной политики.
Правительство РФ обязуется поддерживать институты гражданского общества в качестве субъектов государственной поддержки, а добровольческую деятельность оно будет развивать как объект данной поддержки. Отличие заключается в том, что добровольческая волонтерская деятельность будет поддерживаться органами публичной власти вне зависимости от организационных форм субъектов, которые ее осуществляют. А поскольку указанная деятельность является одной из основных функций гражданского общества, то это будет способствовать развитию гражданского общества.
Таким образом, из анализа норм ст. 114 Конституции РФ можно сделать вывод о наличии и дальнейшем развитии в отраслевом законодательстве двух подходов к поддержке и развитию институтов гражданского общества в Российской Федерации органами публичной власти: прямого и косвенного. Первый предполагает непосредственную поддержку институтов гражданского общества органами публичной власти, а косвенный подход означает поддержку отдельных видов деятельности, которую осуществляют данные институты.
Особой формой взаимодействия институтов гражданского общества и органов публичной власти, согласно конституционным положениям, является участие институтов гражданского общества в выработке и проведении государственной политики, в том числе в государственной национальной политике Российской Федерации.
Использование категории «институты гражданского общества» в праве, в том числе в законодательстве, позволяет закреплять более гибкий подход к привлечению социально активных групп граждан, включая тех, которые не являются общественными или некоммерческими организациями, имеют неформальный статус. Участие гражданского общества необходимо при решении любых задач — в гуманитарной, политической, экономической деятельности государства. Это касается и решения насущных проблем, накопившихся в сфере государственной национальной политики Российской Федерации.
В Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденной Указом Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666 (далее — Стратегия национальной политики), основным субъектом для взаимодействия со всеми органами публичной власти при ее реализации определены именно институты гражданского общества. Взаимодействие указанных органов и институтов гражданского общества определено как принцип государственной национальной политики (подп. «и» п. 19), а совершенствование взаимодействия является одной из задач ее реализации (подп. «и» п. 21 Стратегии национальной политики).
В названном стратегическом документе намечены правовые формы и основные направления развития такого взаимодействия, в частности: привлечение общественных палат, созданных в Российской Федерации, к выработке управленческих решений в рассматриваемой сфере; участие в сфере национальной политики общественных и консультативных советов при органах публичной власти; использование форм общественного контроля;обеспечение открытости источников финансирования указанной деятельности; вовлечение институтов гражданского общества, в том числе молодежных
и детских объединений, в проведении мероприятий по профилактике межнациональной (межэтнической) нетерпимости или вражды; поддержка добровольческой (волонтерской) деятельности в рассматриваемой сфере; использование потенциала институтов гражданского общества для гармонизации межнациональных отношений и предупреждения экстремизма и конфликтов на межэтнической почве и религиозной почве.
Обеспечение включения институтов гражданского общества в мероприятия по проведению государственной национальной политики в Российской Федерации может быть предметом иных стратегических документов, в том числе принятых на региональном уровне. Примером законодательного обеспечения взаимодействия институтов гражданского общества и органов государственной власти субъекта РФ является принятие специальной государственной программы «Взаимодействие с общественными организациями и институтами гражданского общества в Кабардино-Балкарской Республике», утвержденной постановлением Правительства КБР от 28 октября 2019 г. № 190-ПП. В данном регионе также создан специальный орган, уполномоченный координировать эту деятельность, — Министерство по взаимодействию с институтами гражданского общества и делам национальностей КБР. Предполагается, что реализация данной государственной программы позволит достичь следующих результатов:
повышение культуры межнационального и межконфессионального общения;
формирование многовекторных отношений дружбы, добрососедства, партнерства, взаимовыгодного сотрудничества со странами компактного проживания соотечественников, международными организациями, сохранение самобытности, языка и культуры;
активизация деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных объединений и средств массовой информации республики в реализации мер по поддержке соотечественников за рубежом;
информационное обеспечение и популяризация деятельности некоммерческих организаций;
развитие методической базы деятельности некоммерческих организаций;
организационная, инфраструктурная, экономическая поддержка деятельности некоммерческих организаций.
В Стратегии национальной политики указываются следующие институты гражданского общества, которые могут быть вовлечены в реализацию государственной национальной политики Российской Федерации: межнациональные общественные объединения, национально-культурные автономии1, иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность, направленную на гармонизацию межнациональных (межэтнических) и межрелигиозных отношений. В Государственной программе «Реализация государственной национальной политики», утвержденной постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2016 г. № 1532 (далее — Государственная программа), упоминаются организации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, российское казачество, организации, занимающиеся духовно-просветительской деятельностью.
Нормативная дефиниция понятия «институт гражданского общества» не закреплена в российском законодательстве. В научной литературе2 принято говорить об институте
1 Подробнее см.: Хабриева Т. Я. Национально-культурная автономия в Российской Федерации. М., 2003. 256 с.
2 Подробнее см.: Никитина Е. Е. Конституционно-правовые основы институциона-
как элементе структуры гражданского общества. Институт гражданского общества можно определить как признанное государством и обеспеченное соционормативным регулированием объединение лиц, представляющее право или законный интерес определенной социальной общности, реализация или удовлетворение которого служит целью его деятельности.
Подчеркнем, что ни общественные палаты в Российской Федера-ции3, ни уполномоченные по правам человека в Российской Федерации, ни консультативные или общественные советы при различных органах публичной власти не являются институтом гражданского общества в правовом значении этого термина, хотя из положений многих стратегических документов субъектов РФ это следует4. Все названные органы
лизации гражданского общества. М., 2019. С. 149—166.
3 Многие авторы при рассмотрении вопросов участия институтов гражданского общества в реализации государственной национальной политики, особенно в комплексных исследованиях, в соответствующих разделах анализируют деятельность общественных палат в Российской Федерации как институтов гражданского общества, к которым они не относятся. Это усложняет и запутывает определение правовой природы указанного органа, что негативным образом влияет на развитие его законодательного регулирования. См., например: Государственная национальная политика Российской Федерации: учеб. пособие для специалистов в сфере национальных и религиозных отношений / В. А. Тишков и др. М., 2020. С. 211—212.
4 См. подп. «к» п. 26 Концепции государственной национальной политики в Республике Татарстан, утв. Указом Президента РТ от 3 июля 2008 г. № УП-312; Муниципальную программу «Реализация государственной национальной политики в городе Набережные Челны на 2019—2021 годы», утв. постановлением Исполкома муниципального образования «Город Набережные Челны» от 1 ноября 2018 г. № 6510.
являются особыми институтами, которые либо способствуют развитию гражданского общества, либо служат медиаторами, формами взаимодействия между органами публичной власти и гражданским обществом. Разница между ними заключается в особой правовой природе, которая обусловливается их правовыми характеристиками. В частности, образование и деятельность институтов гражданского общества основываются на принципе добровольности. В то же время при принятии соответствующего нормативного акта органов публичной власти вышеназванные медиативные институты прекратят свою работу, изменят задачи и цели деятельности. Институт гражданского общества — структура самоорганизующаяся и самоуправляемая. Добровольно сформированные институты гражданского общества (в данном случае речь идет об организациях, деятельность которых не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации), если они направлены на решение определенной социально значимой цели, непосредственно не зависят от законодательного регулирования, они смогут иметь неформальную структуру и продолжать свою деятельность.
Важными площадками для взаимодействия с различными общественными объединениями, осуществляющими деятельность в сфере реализации национальной политики Российской Федерации, являются такие учреждения, как Дом народов России в Москве, Санкт-Петербургский дом национальностей, Московский дом национальностей и т. д. Однако названные организации являются государственными учреждениями и не могут относиться к институтам гражданского общества.
Таким образом, к институтам гражданского общества, которые действуют в сфере реализации государственной национальной политики, можно отнести различные формальные объединения и нефор-
мальные сообщества граждан, целью деятельности которых является представление и защита этнокультурных прав и законных интересов человека и гражданина.
Среди институтов гражданского общества, действующих в указанной сфере, наиболее полное законодательное регулирование, включая законодательно установленные формы взаимодействия, имеют: общественные объединения, в том числе национально-культурные автономии, которые являются особым видом общественных объединений; общины коренных малочисленных народов; казачьи общины5.
Многие институты гражданского общества в той или иной степени осуществляют взаимодействие с органами публичной власти в рамках общих правовых форм, среди которых: институты общественного контроля, обращения в органы публичной власти, публичные слушания и обсуждения, деятельность общественных палат и общественных (консультативных) советов, уполномоченных по правам человека, СМИ и др.
Вышеназванные институты гражданского общества, как правило, имеют законодательно закрепленные специальные формы взаимодействия с органами публичной власти. Например, в соответствии со ст. 7 Федерального закона от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» Правительство РФ создает консультативный совет по делам национально-культурных автономий, действующий на общественных началах, полномочия которого закреплены в названной норме. Органы с аналогичным представительством и полномочиями могут создаваться при иных
5 Подробнее см.: Никитина Е. Е, Кузнецов В. И. Модели правового регулирования
взаимодействия государства и некоммерческих организаций в сфере обороны и безопасности в Российской Федерации // Журнал российского права. 2020. № 4. С. 88—104.
органах публичной власти в Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» создан институт специальных уполномоченных представителей малочисленных народов, которые могут участвовать в подготовке и принятии органами публичной власти решений по вопросам защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов малочисленных народов (ст. 8). В большинстве субъектов РФ приняты акты, регулирующие порядок привлечения указанных уполномоченных представителей.
В то же время некоторые общие формы взаимодействия, использующиеся всеми институтами гражданского общества, имеют свои недостатки для реализации с их помощью взаимодействия институтов гражданского общества в рамках реализации национальной политики.
В частности, существуют определенные проблемы использования этническими организациями деятельности общественных палат, несмотря на то что данная форма выделена в Стратегии национальной политики как важный механизм привлечения к выработке управленческих решений, направленный на реализацию государственной национальной политики Российской Федерации (подп. «и» п. 21.1). В настоящее время в Федеральном законе от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации» установлено, что Общественная палата РФ обеспечивает взаимодействие органов публичной власти с объединениями и иными некоммерческими организациями, «созданными для представления и защиты интересов профессиональных и социальных групп». Таким образом, основной критерий, положенный в основу создания, напри-
мер, национально-культурных автономий или объединений коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, — объединение по национальному признаку членов и участников не содержится в указанной норме, что не позволяет однозначно толковать указанное положение как возможность полноценного представительства соответствующих объединений в данном органе. Недостаточное внимание к межнациональным проблемам и защите этнокультурных прав доказывает объединение двух различных сфер деятельности гражданского общества в рамках единой Комиссии по гармонизации межнациональных и межрелигиозных отношений Общественной палаты РФ. В структуре ежегодных докладов Общественной палаты РФ тема межнациональных отношений также отсутствует.
К реализации государственной национальной политики на региональном уровне привлекаются различные органы и должностные лица. Как правило, компетенция органов, участвующих в ее реализации, разграничена, однако иногда это сделано весьма формально, в результате принадлежность отдельных полномочий остается неопределенной6.
При регулировании форм взаимодействия институтов гражданского общества и органов публичной власти межнациональные и межконфессиональные вопросы часто объединяются в единую сферу этно-конфессиональных отношений, что имеет негативные последствия в части снижения внимания к вопросам поддержки и защиты этнокультурных прав граждан. Например, одной из наиболее распространенных форм взаимодействия институтов
6 См.: Plyugina I., Gaunova Zh. The Institutional Framework for Implementation of State National Policy of the Russian Federation // SHS Web of Conferences. 2021. Vol. 94.
гражданского общества и органов публичной власти на региональном уровне являются консультативные советы при высшем должностном лице субъекта РФ либо при уполномоченном органе исполнительной власти субъекта РФ. При их формировании распространена практика совмещения указанных целей деятельности в рамках одного со-вета7. Встречаются и более широкие объединения, в частности, при мэре г. Иркутска действует Координационный совет по патриотическому воспитанию, межнациональным и межконфессиональным отношениям8.
Безусловно, данные сферы очень близки по возникающим рискам, правовым механизмам их преодоления. В то же время субъекты межнациональных и межрелигиозных отношений не совпадают, они различаются по содержанию, что должно обеспечиваться различными подходами к регулированию. Кроме того, они представлены различными институтами гражданского общества, что требует их представительства для эффективной разработки и принятия специальных правовых мер в каждой сфере отношений. Все это следует учитывать в рамках деятельности организаций, являющихся медиаторами9 между инсти-
7 См., например, распоряжение Главы Республики Адыгея от 30 ноября 2020 г. № 262-рг «О Совете при Главе Республики Адыгея по межнациональным отношениям и взаимодействию с религиозными объединениями»; постановление Кабинета министров ЧР от 12 августа 2020 г. № 464 «О Совете по межнациональным и межконфессиональным отношениям в Чувашской Республике и признании утратившими силу некоторых решений Кабинета министров Чувашской Республики».
8 См. постановление администрации г. Иркутска от 14 декабря 2015 г. № 031-06-1191/5.
9 См. также постановление Правительства РО от 9 декабря 2011 г. № 220 «О Консультативном совете по межэтническим отношениям при Губернаторе Ростовской об-
тутами гражданского общества и органами публичной власти.
Существуют проблемы и в субъектном составе представительства институтов гражданского общества для взаимодействия с органами публичной власти в сфере реализации государственной национальной политики. Например, значительное внимание в Государственной программе реализации государственной национальной политики уделено организациям, занимающимся духовно-просветительской деятельностью. Более того, эти организации получают существенные субсидии10 в рамках государственной поддержки мероприятий по реализации национальной политики. Основная деятельность части из них указана как «строительство жилых и нежилых зданий»11, а учредителями выступают, как правило, религиозные организации12. При отсутствии
ласти»; постановление Правительства РХ от 27 августа 2014 г. № 432 «О Координационном совете по межнациональным отношениям при Правительстве Республики Хакасия»; Указ Главы РСО—Алания от 3 октября 2019 г. № 293 «О Совете по взаимодействию с религиозными объединениями при Главе Республики Северная Осетия — Алания».
10 См. Правила предоставления субсидий из федерального бюджета на поддержку некоммерческих организаций в сфере духовно-просветительской деятельности, утв. постановлением Правительства РФ от 26 января 2021 г. № 49. Ранее действовали Правила, утв. постановлением Правительства РФ от 30 мая 2018 г. № 628; см., например, постановление Правительства РФ от 13 марта 2014 г. № 185.
11 Например, автономная некоммерческая организация «Новороссийский строительно-реставрационный центр "Андреевский перевал"», Краснодарский край, учредитель — Новороссийская Епархия Русской Православной Церкви. Основной вид деятельности — «строительство жилых и нежилых зданий».
12 Например, в распоряжении Прави-
тельства РФ от 20 мая 2019 г. № 981-р «Об
утверждении распределения субсидий,
критериев отнесения деятельности к духовно-просветительской возникают сомнения в обоснованности включения названных организаций в перечень субъектов, реализующих национальную политику. Из сведений, находящихся в открытом доступе, не ясно, являются ли указанные организации институтами гражданского общества.
В то же время в рамках механизмов взаимодействия с органами публичной власти оказались непредставленными достаточно значимые институты гражданского общества в сфере межнациональных отношений: национальные диаспоры, ми-грантские организации, землячества и т. д.
Расширение масштабов миграции, оказание ею существенного влияния на межэтнические отношения в Российской Федерации требуют модернизации форм взаимодействия органов публичной власти со всеми неформальными институтами гражданского общества, действующими в этой сфере. В правовой иностранной литературе ставится вопрос о роли и значении мигрантских организаций в жизни гражданского общества. Как полагают зарубежные ав-торы13, правовые исследования дан-
предоставляемых в 2019 и 2020 годах из федерального бюджета на поддержку некоммерческих организаций в сфере духовно-просветительской деятельности» указаны автономная некоммерческая организация по созданию и обеспечению деятельности духовно-просветительского центра «Духовное благолепие» в Республике Башкортостан, учредителем которого является Бирская Епархия Русской Православной Церкви, автономная некоммерческая организация «Духовно-просветительский строительно-реставрационный центр "Покров"» в Республике Марий Эл, учредитель — Волжская Епархия Русской Православной Церкви.
13 См.: Bloemraad I., Gleeson S, Graauw E. de. Immigrant Organizations: Civic (In) equality and Civic (In)visibility / The Nonprofit Sector: A Research Handbook.
ного явления необходимы, например, для анализа и оценки процессов интеграции и адаптации иммигрантов. В этом случае данные процессы рассматриваются не в рамках индивидуальных достижений отдельной личности, таких как уровень образования или знание английского языка, а исследование сосредоточивается на мерах государства, в частности на помощи, предоставляемой общественным организациям, работающим в интересах общин мигрантов. В российской правовой литературе такие исследования почти не ведутся.
В настоящее время диаспоры играют все более активную роль не только в культурной жизни общества, их влияние становится все более заметным даже в таких сферах, как формирование и реализация внешней политики, экономика и инвестиции.
В современный период времени категория «диаспора» находится в фокусе научных исследований в области истории, социологии, культурологии и этнографии14. Практически отсутствуют правовые и политические исследования по данному вопросу. В связи с этим актуальными представляются правовые исследования особого института гражданского общества, которым является национальная диаспора, для его более активного включения в реализацию государственной национальной политики Российской Федерации.
3rd ed. / ed. by W. W. Powell, P. Bromley. Stanford University Press, 2020. P. 292—318.
14 См., например: Арутюнов С. А. Диаспора — это процесс // Этнографическое обозрение. 2000. № 2; Аствацатурова М. Северокавказские этнические сообщества Ставрополья: движение к диаспоре // Диаспора. 2001. № 1; Вишневский А. Г. Распад СССР: этнические миграции и проблема диаспор // Общественные науки современности. 2000. № 3; Левин З. И. Менталитет диаспоры (системный и социокультурный анализ). М., 2001. 176 с.
Диаспора — это сообщество людей, живущих за пределами своей страны происхождения и поддерживающих с ней активные связи. Организации диаспор и их сети являются важными субъектами гражданского общества, предназначенными для мобилизации экономических, социальных и культурных ресурсов. Растет и экономическое значение диаспор, например, в 2017 г. диаспоры перевели более 466 млрд долл. США в страны с низким и средним уровнем дохода15. Частные денежные переводы являются крупнейшим источником международных финансовых потоков в Африку и стабильным источником иностранной валюты для национального развития стран. Как полагают некоторые авторы, диаспоральные сети также могут быть источниками социальных переводов в форме идей, ценностей и навыков, передаваемых общине происхождения мигрантов.
В то же время термин «диаспора» употребляется в ряде подзаконных нормативных актов16 и в региональном законодательстве17. В указан-
15 См.: Cooper R. What is Civil Society? How is the term used and what is seen to be its role and value (internationally) in 2018? / K4D Helpdesk Report. 2018. Brighton. URL: https://assets.publishing.service.gov.uk/ media/5c6c2e74e5274a72bc45240e/488_ What_is_Civil_Society.pdf (дата обращения: 13.07.2020).
16 См. Указ Президента РФ «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года»; постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом»; постановление Правительства РФ «О программе мер по поддержке соотечественников за рубежом».
17 См., например, Закон РА от 3 марта 1993 г. № 9-6 «О языках народов, проживающих на территории Республики Алтай», Закон Ставропольского края от 12 февраля 2020 г. № 27-кз «О Стратегии социально-экономического развития города-курорта Кисловодска до 2035 года».
ных документах термин используется, но не дефинируется. Определение термина «диаспора» встречается в приказе Минрегиона России от 14 октября 2013 г. № 444 «Об утверждении Методических рекомендаций для органов государственной власти субъектов Российской Федерации о порядке выявления формирующихся конфликтов в сфере межнациональных отношений, их предупреждения и действиях, направленных на ликвидацию их последствий», в котором под диаспорой понимается группа лиц, относящих себя к определенной этнической общности и находящихся вне исторической территории расселения.
Ряд исследователей подчеркивают, что данное определение является неполным и не охватывает ключевые характеристики, необходимые этнической группе для отнесения ее к диаспоре18. Ж. Т. Тощенко и Т. И. Чаптыкова определяют диаспору как устойчивую совокупность людей единого этнического происхождения, живущую за пределами исторической родины (вне ареала расселения своего народа) и имеющую социальные институты для развития и функционирования данной общности19. Представляется, что для правовых исследований ключевым условием существования диаспоры является наличие в ее структуре институтов гражданского общества — организаций, деятельность которых направлена на сохранение и развитие этнической идентичности, реализацию социально-экономических, культурных, образовательных и других потребностей представителей диаспоры.
18 См.: Мамедов Э. Ф. Особенности и проблемы использования термина «диаспора» в российском законодательстве // Евразийский юридический журнал. 2015. № 7 (86).
19 См.: Тощенко Ж. Т., Чаптыкова Т. И.
Диаспора как объект социологического ис-
следования // Социологические исследования. 1996. № 12. С. 32—33.
Взаимоотношения государства и диаспоры развиваются по двум разнонаправленным векторам: отношения между диаспорой и государством происхождения; отношения между диаспорой и принимающим государством. Установление отношений между диаспорой и государством происхождения может иметь специальное правовое регулирование. Например, в Молдавии действуют постановления Правительства РМ от 29 декабря 2007 г. № 1521 «Об утверждении Положения о финансовой поддержке деятельности по сохранению национально-культурной идентичности выходцев из Республики Молдова, проживающих за рубежом (молдавской диаспоры)» и от 8 сентября 2017 г. № 725 «О Механизме координации государственной политики в области диаспоры, миграции и развития». Примером использования экономических возможностей диаспоры является постановление Правительства Республики Таджикистан от 28 февраля 2015 г. № 107 «О Плане мероприятий по реализации Концепции привлечения зарубежных соотечественников в качестве партнеров развития отечества на 2015— 2020 годы»20.
Обращаясь к практике Российской Федерации, можно указать на правовое регулирование в отношении отдельных физических лиц — соотечественников, проживающих
20 План предусматривает создание Координационного совета с участием государственных структур и представителей диаспор, социальных центров, экспертов по развитию диаспор за рубежом, привлечение таджикских диаспор и зарубежных соотечественников для развития разных отраслей экономики страны, а также для инвестирования свободных экономических зон Республики Таджикистан, создание единой информационной базы данных в Интернете о зарубежных соотечественниках и ряд других мероприятий, направленных на привлечение диаспоры в качестве партнеров развития государства.
за рубежом21. Очевидно, что совершенствование работы с соотечественниками и диаспорами, находящимися за рубежом, может быть осуществлено лишь при условии постоянной и целенаправленной государственной поддержки. Требуется научно обоснованная система мер, обеспечивающих максимальное удовлетворение социально-экономических, культурных, образовательных запросов диаспоры соотечественников в целом.
Второе направление — взаимоотношения диаспоры и принимающего государства. Существующие в Российской Федерации диаспоры, в свою очередь, также пытаются выработать соответствующие правовые формы для участия в процессе взаимодействия с органами публичной власти. Примером институ-ционализации диаспоры является действующая общественная организация «Московская абхазская диаспора». Как общественная организация она была создана 20 ноября 2011 г. В уставе организации определены следующие цели деятельности абхазской диаспоры: укрепление единства абхазского народа, проживающего на территории Российской Федерации; сохранение национальной самобытности, традиций и обычаев абхазского народа; развитие и популяризация традиционных видов искусства; защита прав и законных интересов абхазов, проживающих в Российской Федерации; расширение международных связей и контактов, укрепление мира и дружбы между народами.
В ряде случаев диаспоры создают ассоциации, представляющие собой
21 См. Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», Указ Президента РФ от 14 сентября 2012 г. № 1289 «О реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом».
союз общественных объединений — юридических лиц, действующих на основе общности интересов для реализации общих целей и выполнения задач. Например, Союз общественных объединений «Международная Черкесская Ассоциация по единению черкесского народа, развитию связей черкесской диаспоры с исторической родиной». Организация осуществляет свою деятельность на территории Российской Федерации, других государств, где имеются общественные объединения — члены организации или обособленные подразделения организации.
Диаспорами создаются и региональные общественные организа-ции22. Некоторые организации, которые являются площадками для осуществления диалога между институтами гражданского общества и органами публичной власти, взаимодействуют с соответствующими организациями. Например, Московский дом национальностей осуществляет сотрудничество с межрегиональными общественными организациями: «Афганская диаспора», «Конгресс молдавских диаспор» и региональными общественными организациями: «Индийская диаспора», «Арабская диаспора», Московский фонд «Казахская диаспора» и др.
Еще одним схожим по предназначению и целям институтом гражданского общества, участвующим в реализации государственной нацио-
22 Например, в Свердловской области существует ряд таких организаций: региональная общественная организация «Вьетнамская диаспора в Свердловской области», Свердловская областная общественная организация «Кыргызстан-Биримдиги (Единство Кыргызстана). Киргизская диаспора», Свердловская областная общественная организация «Кыргызстан-Урал» Кыргызской диаспоры, Свердловская региональная общественная организация содействия сохранению самобытности, языка и национальной культуры народов Таджикистана «Таджикская диаспора "ДИДОР"».
нальной политики, являются землячества, которые представляют собой объединения людей, проживающих вне региона своего рождения, имеющие социальную институцио-нализацию, направленную на сохранение и развитие своей идентичности и общности. Как и в случае с диаспорой, единого подхода к определению термина «землячество» нет, но, как представляется, в случае с землячеством объединяющим фактором выступает не этническая принадлежность, а нахождение вне региона своего рождения.
Термин «землячество» встречается в судебной практике23, ряде нормативных правовых актов24, а также в рамках соглашений об экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве с государствами представителей национальных меньшинств25.
Формой институционализа-ции землячеств выступают общественные объединения, создаваемые на основе Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», деятельность которых связана с межнациональным сотрудничеством, сохранением и защитой культуры, традиций, языков народов России, социальной адаптацией мигрантов. Такие общественные организации (региональные, местные) имеют ключевое значение в реализации государственной национальной политики, поэтому их взаимодействие с органами власти и экспертным сообществом играет важную роль в укреплении межнационального
23 См. постановление ВС РФ от 16 июля 1992 г. № 3321-1 «О реабилитации казачества».
24 См. Основы законодательства Российской Федерации о культуре, утв. Верховным Советом РФ 9 октября 1992 г. № 3612-1.
25 См. Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о сотрудниче-
стве в целях обеспечения прав российского меньшинства в Туркменистане и туркмен-
ского — в Российской Федерации 1995 г.
мира в стране и российской национальной политики в целом.
В целях гармонизации межэтнических отношений и эффективного взаимодействия Правительства Москвы с национально-культурными объединениями, религиозными организациями, общинами и землячествами при Департаменте национальной политики и межрегиональных связей был создан Московский координационный совет региональных землячеств26, который выступает своеобразной платформой для диалога и принятия решений по вопросам взаимоотношений и сотрудничества г. Москвы с субъектами РФ.
Важной проблемой развития взаимодействия институтов гражданского общества и органов публичной власти в сфере реализации государственной национальной политики Российской Федерации является игнорирование в ней использования форм, связанных с современными технологиями.
С одной стороны, новые технологии приводят к появлению новых институтов гражданского общества, которые используют коммуникационную инфраструктуру и частично действуют в цифровом пространстве. Своеобразным институтом гражданского общества выступают лидеры общественного мнения (бло-геры), собирающие аудиторию, заинтересованную в тех или иных вопросах и проблемах. Как полагает Н. Холл, Интернет дает новые возможности для коллективных действий институтов гражданского общества27. Автор утверждает, что в эпоху Интернета имеются новые, постоянные пропагандистские группы,
26 См. распоряжение Правительства Москвы от 11 мая 2011 г. № 363-РП «О создании Московского координационного совета региональных землячеств при Правительстве Москвы».
27 См.: Hall N. Innovations in Activism in the Digital Era: Campaigning for Refugee Rights in 2015—16 // The Governance Report 2017. Oxford, 2017. P. 143—156.
которые используют сеть для мобилизации и лоббирования экономических, политических и (или) социальных изменений. Эти группы используют помимо традиционных методов онлайн-методы для мобилизации широкого представительства участников различных ассоциаций и движений в определенное время для стимулирования прогрессивных изменений. Преимущество онлайн-организации заключается в том, что небольшая группа людей — даже один человек — может без какого-либо редакционного вмешательства охватить более широкое количество людей, чем основные средства массовой информации. Как положительный опыт автор оценивает появление инновационной модели организации — цифровой адвокатуры28.
С другой стороны, с развитием информационных технологий и переходом многих сфер жизнедеятельности человека на онлайн-площадки социальные сети стали инструментом для продвижения как личных, так и общественных интересов. Социальные сети могут стать конструктивной и эффективной площадкой для взаимодействия гражданского общества и органов государственной власти при реализации различных направлений национальной политики. Однако такие формы развиваются недостаточно эффективно и не рассматриваются как перспективные направления в Стратегии национальной политики.
В заключение отметим, что закрепление основных форм взаимо-
28 См.: Hall N. When do refugees matter? The importance of issue salience for digital advocacy organizations // Interest Groups and Advocacy. 2019. Vol. 8. Iss. 3. P. 333—355.
действия институтов гражданского общества и органов публичной власти в Конституции РФ является ключевым, но недостаточным правовым инструментом для полноценного регулирования соответствующих отношений. Для эффективной реализации указанных конституционных норм необходимо модернизировать правовой механизм их реализации в законодательстве Российской Федерации.
Отдельные формы и институты, созданные для реализации такого взаимодействия, уже закреплены в законодательстве Российской Федерации и действуют. В то же время проблемой в регулировании форм взаимодействия институтов гражданского общества с органами публичной власти Российской Федерации в сфере реализации государственной национальной политики является недостаточная эффективность законодательно закрепленных организационно-правовых форм, в которых могут функционировать институты гражданского общества, действующие в сфере реализации государственной национальной политики Российской Федерации.
Невозможность выбрать соответствующую организационно-правовую форму для этнической организации приводит к искажению представительства институтов гражданского общества в диалоге с органами публичной власти. Требуются как существенная модернизация законодательного регулирования правовых форм деятельности институтов гражданского общества, так и совершенствование регулирования механизма их взаимодействия с органами публичной власти, в том числе с использованием современных коммуникационных технологий.
список литературы
Bloemraad I., Gleeson S., Graauw E. de. Immigrant Organizations: Civic (In)equality and Civic (In)visibility / The Nonprofit Sector: A Research Handbook. 3rd ed. / ed. by W. W. Powell and P. Bromley. Stanford University Press, 2020.
Cooper R. What is Civil Society? How is the term used and what is seen to be its role and value (internationally) in 2018? / K4D Helpdesk Report. 2018. Brighton. URL: https://assets.
publishing.service.gov.uk/media/5c6c2e74e5274a72bc45240e/488_What_is_Civil_Society.pdf (дата обращения: 13.07.2020).
Hall N. Innovations in Activism in the Digital Era: Campaigning for Refugee Rights in 2015— 16 // The Governance Report 2017. Oxford, 2017.
Hall N. When do refugees matter? The importance of issue salience for digital advocacy organizations // Interest Groups and Advocacy. 2019. Vol. 8. Iss. 3.
Plyugina I., Gaunova Zh. The Institutional Framework for Implementation of State National Policy of the Russian Federation // SHS Web of Conferences. 2021. Vol. 94.
Арутюнов С. А. Диаспора — это процесс // Этнографическое обозрение. 2000. № 2.
Аствацатурова М. Северокавказские этнические сообщества Ставрополья: движение к диаспоре // Диаспора. 2001. № 1.
Вишневский А. Г. Распад СССР: этнические миграции и проблема диаспор // Общественные науки современности. 2000. № 3.
Государственная национальная политика Российской Федерации: учеб. пособие для специалистов в сфере национальных и религиозных отношений / В. А. Тишков и др. М., 2020.
Левин З. И. Менталитет диаспоры (системный и социокультурный анализ). М., 2001.
Мамедов Э. Ф. Особенности и проблемы использования термина «диаспора» в российском законодательстве // Евразийский юридический журнал. 2015. № 7 (86).
Никитина Е. Е. Конституционно-правовые основы институционализации гражданского общества. М., 2019.
Никитина Е. Е., Кузнецов В. И. Модели правового регулирования взаимодействия государства и некоммерческих организаций в сфере обороны и безопасности в Российской Федерации // Журнал российского права. 2020. № 4.
Тощенко Ж. Т., Чаптыкова Т. И. Диаспора как объект социологического исследования // Социологические исследования. 1996. № 12.
Хабриева Т. Я. Национально-культурная автономия в Российской Федерации. М., 2003.
References
Arutyunov S. A. Diaspora — eto protsess. Etnograficheskoe obozrenie, 2000, no. 2.
Astvatsaturova M. Severokavkazskie etnicheskie soobshchestva Stavropol'ya: dvizhenie k diaspore. Diaspora, 2001, no. 1.
Bloemraad I., Gleeson S., Graauw E. de. Immigrant Organizations: Civic (In)equality and Civic (In)visibility / The Nonprofit Sector: A Research Handbook. 3rd ed. Ed. by W. W. Powell, P. Bromley. Stanford University Press, 2020.
Cooper R. What is Civil Society? How is the term used and what is seen to be its role and value (internationally) in 2018? / K4D Helpdesk Report. 2018. Brighton. Available at: https://assets. publishing.service.gov.uk/media/5c6c2e74e5274a72bc45240e/488_What_is_Civil_Society.pdf (accessed 13.07.2020).
Hall N. Innovations in Activism in the Digital Era: Campaigning for Refugee Rights in 2015—16. The Governance Report 2017. Oxford, 2017.
Hall N. When do refugees matter? The importance of issue salience for digital advocacy organizations. Interest Groups and Advocacy, 2019, vol. 8, iss. 3.
Khabrieva T. Y. National-cultural autonomy in the Russian Federation. Moscow, 2003. 256 p. (In Russ.)
Levin Z. I. Mentalitet diaspory (sistemnyy i sotsiokul'turnyy analiz). Moscow, 2001.
Mamedov E. F. Osobennosti i problemy ispol'zovaniya termina "diaspora" v rossiyskom zakonodatel'stve. Evraziyskiy yuridicheskiy zhurnal, 2015, no. 7 (86).
Nikitina E. E. Constitutional and legal basis for the institutionalization of civil society in the Russian Federation. Moscow, 2019. 280 p. (In Russ.)
Nikitina E. E., Kuznetsov V. I. Regulatory Models of Interaction between the State and NonProfit Organizations in the Defense and Security Sphere in the Russian Federation. Journal of Russian Law, 2020, no. 4, pp. 88—104. (In Russ.) DOI: 10.12737/ jrl.2020.044.
Plyugina I., Gaunova Zh. The Institutional Framework for Implementation of State National Policy of the Russian Federation. SHS Web of Conferences, 2021, vol. 94.
Tishkov V. A. et al. State National Policy of the Russian Federation: A textbook for specialists in the field of national and religious relations. Moscow, 2020. (In Russ.)
Toshchenko Zh. T., Chaptykova T. I. Diaspora as an object of sociological research. Sotsiologicheskie issledovaniya, 1996, no. 12. (In Russ.)
Vishnevskiy A. G. Raspad SSSR: etnicheskie migratsii i problema diaspor. Obshchestvennye nauki sovremennosti, 2000, no. 3.
Информация об авторах
Е. Е. Никитина, ведущий научный сотрудник отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук
Ж. А. Гаунова, младший научный сотрудник центра публично-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ
