CC BY
33НИКИТИНА Елена Евгеньевна,
кандидат юридических наук, ведущий сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве Российской Федерации, e-mail: [email protected]
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
Аннотация. Статья посвящена конституционно-правовому анализу федерального компонента в системе действующего законодательства, регулирующего государственную поддержку институтов гражданского общества в Российской Федерации. Актуальность исследования обусловлена происходящей социальной трансформацией, которая характеризуется качественными изменениями самой структуры общества, усложнением общественных связей, принципиальным ускорением коммуникации и усилением информационного воздействия на общество. Данные изменения во многом привели к включению в Конституцию Российской Федерации положений, связанных с взаимодействием государства и гражданского общества. В работе проанализированы конституционные положения и сделан вывод о закреплении в ее тексте двух способов осуществления государственной поддержки: институциональная поддержка (поддержка институтов гражданского общества) функциональная поддержка (поддержка деятельности, которую осуществляют институты гражданского общества). Автором обращено внимание на проблемы действующего федерального законодательства в указанной сфере и предлагаются пути его совершенствования: необходимость переноса существенной части нормативных правил распределения государственной финансовой поддержки с подзаконного уровня на уровень федерального закона, выработка единой терминологии, закрепление общих стандартов к критериям организаций, которым может быть предоставлена государственная помощь. Автор полагает, что постоянно меняющиеся правила распределения государственной поддержки не позволяют институтам гражданского общества выработать собственную стратегию развития. Предложенные в статье меры будут способствовать укреплению доверия между органами публичной власти, гражданами и их объединениями.
Ключевые слова: гражданское общество, институты гражданского общества, органы публичной власти, государственная поддержка, грант.
NIKITINA E. E,
leading researcher of the constitutional law department of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
LEGISLATIVE REGULATION OF GOVERNMENT SUPPORT OF CIVIL SOCIETY INSTITUTIONS: CURRENT STATE AND DEVELOPMENT
TRENDS
Annotation. The article is devoted to the analysis of the federal component constituting the system of current legislation regulating aimed to the state support of civil society institutions in the Russian Federation. The urgency for this research has been caused by the following circumstances: ongoing social transformation characterized by qualitative changes in the very structure of society, the complication of public relations, the fundamental acceleration of communication and the strengthening of information impact on society. These changes have also affected the amendments to the Constitution of the Russian Federation. The Basic Law was supplemented by the provisions related to the interaction of the state and civil society. The article provides the analysis the constitutional
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2022
DOI: 10.24412/2076-1503-2022-9-88-93 NIION: 2018-0076-9/22-964 MOSURED: 77/27-023-2022-9-1162
provisions. The conclusion is as a result drawn on two ways of implementing state support set forth by constitutional provisions: institutional support (support of civil society institutions) functional support (support of activities carried out by civil society institutions). The author draws attention to the problems of the current federal legislation in this area and suggests ways to improve it: the need to transfer a significant part of the regulatory rules for the distribution of state financial support from the subordinate level to the federal legislation level, the development of a unified terminology, standard-setting concerning the criteria of organizations that can be provided with state assistance. The author believes that the constantly changing rules for the distribution of state support do not allow civil society institutions to develop their own development strategy. The measures proposed in the article will contribute to strengthening trust between public authorities, citizens and their associations.
Key words: civil society, civil society institutions, public authorities, state support, grant.
Исполнение функции поддержки гражданского общества имманентно присуще правовому государству. Вместе с тем, стимулирование отдельных видов деятельности в и введение системы мер, направленных на создание условий для функционирования общественных объединений на его территории, могут реализовываться при любой организации государственной власти современного государства. Например, в советский период государственная поддержка общественных организаций носила всесторонний характер, вытекающий из единства советского общества и государства, основанной на общенародной собственности на средства производства. В реальной жизни это означало почти полное государственное финансирование общественных организаций [1, с. 160175], которые образовывали общественно-политическую систему СССР. Среди таких организаций были КПСС, Всесоюзный Ленинский Коммунистический Союз Молодёжи (ВЛКСМ), ДОСААФ, Всесоюзное общество «Знание» и др. Но такое финансирование означало всеобъемлющий контроль их деятельности, участие государства в решение вопросов их образования и ликвидации, внутреннего устройства, исполнения ими определенных государственных функций.
Поддержка институтов гражданского общества органами публичной власти Российской Федерации является одной из правовых форм их взаимодействия. После конституционной реформы 2020 года данный вид сотрудничества государства и гражданского общества закрепляется на уровне Конституции Российской Федерации (пп. е1 и е2 п. 1 ст. 114). Анализируя указанные нормы, можно сделать вывод о том, что в Конституции Российской Федерации закреплены два основных способа осуществления государственной поддержки:
- институциональная поддержка, заключающаяся в организации органами государственной власти содействия институтам гражданского общества (ее можно назвать прямой формой поддержки институтов гражданского общества);
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2022
- функциональная поддержка, заключающаяся в организации органами государственной власти содействия исполнению институтами гражданского общества отдельных социальных функций, выражающаяся в применении мер стимулирующего характера для отдельных видов деятельности, субъектами которой являются преимущественно институты гражданского общества.
Можно предложить следующее определение данного явления: поддержка институтов гражданского общества органами публичной власти -это комплекс мер, реализуемый государственными органами, органами федеральной территории и органами местного самоуправления, которые направлены на содействие осуществлению общественно полезной деятельности институтами гражданского общества или на их развитие.
Система законодательства, регулирующего данные вопросы на федеральном уровне, складывалось постепенно. Она состоит из нескольких блоков, которые можно типизировать по уровню правового регулирования, объединяющих значительный массив нормативно-правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях. Фундаментом данной системы является федеральное законодательство, которое определяет основные цели, виды, формы государственной поддержки институтов гражданского общества органами публичной власти. Поэтому от качества и полноты данного законодательства во многом зависит степень развития институтов гражданского общества в России, их потенциал для решения совместно с государством социально значимых проблем.
После принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации одним из первых специальных законов Российской Федерации, в котором определялись формы государственной поддержки отдельных институтов гражданского общества, стал Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях». Нормы о государственной поддержке объединений, которые относятся к институтам гражданского обще-
ства, содержатся в целом ряде федеральных законах, которые регулируют либо конкретные сферы деятельности1, либо отдельные формы таких организаций2.
Базовым федеральным законом в рассматриваемой сфере являетсяФедеральный закон «О некоммерческих организациях». В нем устанавливаются полномочия органов публичной власти поддержки некоммерческих организаций и ее формы (статьей 31 названного Федерального закона). Данным Федеральным законом определяются несколько различных категорий некоммерческих организаций, которым помощь органов публичной власти может оказываться в приоритетном порядке. Среди них - социально ориентированные некоммерческие организации и (п. 4 ст. 31, ст. 311) и некоммерческие организации - исполнители общественно полезных услуг (п. 13 ст.311). Данные организации, согласно указанным нормам, имеют право на приоритетное получение мер поддержки.
Следует обратить внимание, что выделение на федеральном уровне целого ряда категорий некоммерческих организаций, которым необходимо оказывать государственную поддержку, создает определенные сложности для органов публичной власти в субъекте Российской Федерации. Общий порядок и постоянное появление новых организаций, деятельность которых требует участия региональных органов публичной власти, не позволяет в полной мере учитывать специфику развития гражданского общества в конкретном регионе и самостоятельно определять приоритетные сферы поддержки для концентрации финансовых возможностей на нескольких направлениях.
На федеральном уровне наиболее полное законодательное закрепление форм и видов государственной поддержки установлено в отношении социально ориентированных некоммерческих организаций. Социологические исследования доказывают, что большинство некоммерческих организаций относятся к данной категории. В частности, в результате социологических исследований получены данные о том, что преимущественное количество (около 70%) некоммерческих
1 Федеральный закон от 6 мая 2011 г. № 100-ФЗ «О добровольной пожарной охране», Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» и др.
2 Федеральный закон от 28 июня 1995 г № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений»; Федеральный закон от 17 июня 1996 г № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии»; Федеральный закон от 20 июля 2000 № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» и др.
организаций, функционируют в социальной сфере [2, с. 263]. Следовательно, меры государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций касаются значительного числа институтов гражданского общества, действующих в соответствующих организационно-правовых формах.
На основе анализа федерального законодательства в части государственной поддержки различных объединений граждан можно выделить следующие законодательно определенные формы государственной поддержки институтов гражданского общества: экономическая; финансовая; имущественная; информационная; консультационная; методическая; организационная, включающая подготовку специалистов для указанных объединений. В литературе указывается [2, с. 262], что по проводимым среди некоммерческих организации социологическим опросам наиболее востребованными являются следующие формы государственной поддержки: субсидирование деятельности (53%); федеральные или муниципальные гранты (34%); предоставление помещений для размещения (30%); налоговые льготы (24%); оказание услуг в рамках государственного заказа (23%). Таким образом, главным направлением ожидаемой поддержки для некоммерческих организаций является финансовая форма.
Несмотря на широкое использование финансовой формы государственной поддержки, в соответствующем законодательстве существуют некоторая неопределенность в отношении некоторых форм, например, понятие «грант». Правовое определение данного термина не является универсальным. Исходя из содержания абзаца 2 статьи 17 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», в котором оно впервые было использовано, государственный грант означает вид государственной поддержки, который выражается в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам. Нормативное определение гранта содержится и в Федеральном законе от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике». Из анализа нормативных определений следует, что во всех данных законодательных актах закрепляется дефиниция, которая служит для использования только в целях данного акта. Некоторые правовые характеристики определения термина «грант» тождественны, но в каждом содержатся несовпадающие элементы. Таким образом, в российском законодательстве отсутствует единое определение термина «грант», что ставит вопрос о необхо-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2022
димости его определения в федеральном законодательстве.
Необходимо отметить, что нормы федерального закона не гарантируют оказание государственной поддержки институтам гражданского общества в обязательном порядке. Данный вывод находит подтверждение, например, при анализе динамики законодательного регулирования поддержки национально-культурных автономий. Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 3 марта 2004 г. № 5-П 1 дал толкование действующих законодательных положений таким образом, что в субъекте Российской Федерации может создаваться не более одной региональной национально-культурной автономии граждан, относящих себя к соответствующей этнической общности. В решении Конституционного Суда Российской Федерации такое ограничение обосновывается тем, что в законодательстве2 предусматриваются обязанности органов публичной власти оказывать финансовую поддержку национально-культурным автономиям со стороны государства и местного самоуправления. Следовательно, государство должно иметь единого представителя от этнической общности для исполнения соответствующей обязанности.
Однако тезис о связи государственной поддержки и возможность организации только одной региональной национально-культурной автономии не подтверждается. Изменилось само законодательство, данные положения Федерального закона от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» были отменены, сформировалась иная практика его применения, без учета обязательности государственной поддержки национально-культурных автономий. Например, в соответствии с нормативными актами Федерального агентства по делам национальностей (далее - ФАДН России)3 из 21 федеральной националь-
1 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 марта 2004 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» в связи с жалобой граждан А.Х. Дитца и О.А. Шумахер» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 1033.
2 Статьи 19 и 20 Федерального закона «О национально-культурной автономии», которые через несколько месяцев после вынесения решения Конституционным Судом Российской Федерации были признаны утратившими силу
3 См. Приказ ФАДН России № 82 от 25.06.2020 г. «Об утверждении распределения субсидий из федерального бюджета на поддержку национально-культурных автономий и иных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в сфере реализации национальной государственной политики в Российской Федерации, на 2020 год» / Официальный сайт ФАДН России: https://fadn.gov.ru/.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2022
но-культурной автономии субсидии из федерального бюджета получили только 12 организаций (татар, армян, казахов, евреев, лезгин, белорусов, греков, марийцев, молдаван, немцев, цыган и украинцев). Остальные 10 этнических объединений, которые в соответствии с названным актом получили государственные субсидии, не являются национально-культурными автономиями.
Существенная часть правовых форм государственной поддержки и порядок ее распределения на федеральном уровне регулируется вне рамок закона. Соответствующий механизм действует на основе нормативных правовых актов, принимаемых Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и иными федеральными органами исполнительной власти. В частности, важнейшим элементом механизма, целенаправленно осуществляющим финансовую поддержку институтов гражданского общества, являются специальные фонды Президента Российской Федерации, порядок распределения финансовой помощи из которых урегулирован положением о грантах Президента Российской Федерации, предоставляемых на развитие гражданского общества. Правовой основой рассматриваемого механизма являются Указы Президента Российской Федерации от 3 апреля 2017 г. № 137 и от 30 января 2019 г. № 30. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2021 г. № 287 создан новый Президентский фонд культурных инициатив для проведения конкурсов на предоставление грантов Президента Российской Федерации на реализацию проектов в области культуры, искусства и креативных (творческих) индустрий. Через названные фонды Президентом Российской Федерации распределяются наибольшие суммы из федеральной финансовой поддержки институтов гражданского общества.
Через президентские фонды распределяется от 20% до 30% общей суммы федеральной финансовой поддержки социально-ориентированных некоммерческих организаций. Такой вывод можно сделать из официальных данных доклада, ежегодно публикуемого Министерством экономического развития Российской Федерации. Например, в 2018 году объем государственной поддержки некоммерческих организаций из президентских фондов составлял 7,8 млрд. рублей общего объема государственной финансовой поддержки в 21,8 млрд. рублей, в 2019 году - 7,7 млрд. руб. из 34,7 млрд. рублей, в 2020 году - 10,7 млрд. рублей из 53, 4 млрд. рублей [3, с. 7-8; 4, с. 6-7].
Обращает на себя внимание использование в рассматриваемом законодательстве различной терминологии в отношении организаций, которым может быть оказана поддержка. В федеральных
законах используются термины «социально ориентированные некоммерческие организации», «организации - исполнители общественно полезных услуг». В названных указах Президента Российской Федерации такие организации определены как «некоммерческие неправительственные организации, участвующие в развитии институтов гражданского общества». К данной категории относятся организации, реализующие социально значимые проекты и проекты в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, осуществляющие деятельность по определенным направлениям, которые указаны в Положении о грантах Президента Российской Федерации, предоставляемым на развитие гражданского общества. (Заметим, что президентские гранты в рамках соответствующего механизма, несмотря на использование в названии фонда термина «гражданское общество», предоставляются только некоммерческим организациям). В самом положении не закреплены критерии организации, которые могут претендовать на получение государственной поддержки. Она определяется в каждом случае, например, в положении о специальном конкурсе 2022 года1 устанавливается, что под термином некоммерческая неправительственная организация понимается российское юридическое лицо, созданное в определенной организационно-правовой форме; осуществляющее хотя бы один из видов социально ориентированной деятельности; не имеющее среди учредителей орган публичной власти.
В данном случае встает вопрос о необходимости использовать в нормативных правовых актах универсальные термины. В приведённых требованиях для участников конкурса речь идет о социально ориентированных некоммерческих организациях, которые всегда являются юридическими лицами. Поэтому перечисления данных требований излишне.
Вопрос о запрете выделения грантов некоммерческим организациям, учредителем которых являются органы публичной власти, так же должен быть однозначно решен в федеральном законодательстве. В целом вызывает сомнение возможность таких организаций относиться к социально ориентированным некоммерческим организациям. Вместе с тем действующее федеральное законодательства, исключая из социально ориентированных некоммерческие организации в виде государственных корпораций и государственных
1 Положение о специальном конкурсе на предоставление грантов Президента Российской Федерации на развитие гражданского общества в 2022 году от 28 июня 2022 года № 9. [Электронный ресурс]. Официальный сайт:www.президентскиегранты.рф
компаний, не содержит такой запрет в отношении, например, государственных и муниципальных учреждений.
Терминологическая неоднородность различных определений для некоммерческих организаций, которые могут являться субъектами соответствующих правоотношений, создает правовую неопределенность в правоприменении, обеспечении государственного контроля, статистического учета и планирования мер государственной поддержки институтам гражданского общества. Представляется целесообразным законодательно определить единый категориальный аппарат и универсальные критерии для институтов гражданского общества, которым может оказываться поддержка в Российской Федерации. Для выработки общих правовых стандартов оказания такой поддержки все указанные критерии должны быть закреплены в федеральном законе.
Часть государственной поддержки институтов гражданского общества, в первую очередь, для социально ориентированных некоммерческих организаций, распределяется соответствующими федеральными органами исполнительной власти на основании актов Правительства Российской Федерации. В частности, в 2020 году Министерством культуры Российской Федерации было распределено 8,3 млрд. рублей; Министерством науки и высшего образования - 15,0 млрд. рублей-,Министерством спорта Российской Федерации -185 млн. рублей; Министерством труда Российской Федерации - 4,6 млрд. рублей, Министерством по чрезвычайным ситуациям Российской Федерации - 90 млн. рублей, Министерством иностранных дел Российской Федерации - 295 млн. рублей, Министерством цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации - 356 млн. рублей, Федеральным агентством по делам молодёжи- 12,5 млрд. рублей, Федеральным агентством по делам национальностей - 1,3 млрд. рублей [4, с. 7-9].
Порядок распределения государственной поддержки регулируется в каждом случае отдельными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации в зависимости от программы или субъекта ее распределения. Указанный порядок оказания финансовой поддержки институтам гражданского общества является достаточно гибким инструментом реализации государственной политики Российской Федерации в социальных областях, в том числе при реализации социальных программ. Регулярные изменения правил получения финансовой помощи, с одной стороны стимулирует социально полезную деятельность институтов гражданского общества, с другой - при наступлении кризисных событий,
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2022
указанный механизм позволяет оперативно перераспределить федеральные финансовые ресурсы.
Например, при возникновении экономического спада, связанного с пандемией распространения вируса CODID-19, Правительство Российской Федерации оказало поддержку некоммерческим организациям1, были сформированы реестры некоммерческих организаций, которым предоставлены дополнительные меры поддержки, аналогичные мерам поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства: право на получение субсидируемых льготных кредитов, налоговые льготы и рассрочки и т.д.
Вместе с тем постоянно меняющиеся правила не позволяют институтам гражданского общества выработать собственную стратегию развития. При постоянных изменениях порядка распределения государственной поддержки сам механизм становится недостаточно прозрачным [5, с. 5-19]. Следовательно, отсутствие в федеральных нормативных правовых актах критериев и условий оказания государственной поддержки институтам гражданского общества приводит к тому, что порядок ее распределения определяется для каждого конкурса и каждым оператором самостоятельно. Данная ситуация с правовым регулированием провоцирует случаи, когда ее распределение происходит без соответствующей открытости процедур и привлечения к их обсуждению самих представителей гражданского общества.
Таким образом, для последовательной реализации новых конституционный положений в законодательстве, регулирующем взаимодействия органов публичной власти с институтами гражданского общества, в том числе, поддержку их социально значимой деятельности, требует совершенствовать федеральное законодательство в данной сфере: уточнять категориальный аппарат, закрепить более широкий перечень принципов, на которых строится данное взаимодействия, закрепить в законе универсальные условия и требования, которым необходимо соответствовать для получения государственной поддержки. Такая модернизация рассматриваемого законодательства позитивно отразится на укреплении взаимодействия государства и гражданского обще-
1 См.: Постановления Правительства Российской Федерации от 23 июня 2020 г. № 906 «О реестре социально ориентированных некоммерческих организаций» и от 11 июня 2020 г. № 847 «О реестре некоммерческих организаций, в наибольшей степени пострадавших в условиях ухудшения ситуации в результате распространения новой коронавирусной инфекции».
ства, позволит перейти на новый уровень сотрудничества государства и граждан России.
Список литературы:
[1] Мамяченков В. Н. Денежные доходы и расходы крупной региональной организации КПСС в 1955—1985 годах (на материалах Свердловского обкома партии) // Научный диалог. 2017. № 3.
[2] Протасеня Д.Н. Государственная поддержка кластера социально ориентированных некоммерческих организаций в Российской Федерации. // Ученые записки Северо-Кавказской академии государственной службы. 2017. № 1.
[3] Доклад о деятельности и развитии социально ориентированных некоммерческих организаций [Электронный ресурс]. URL: https://www. economy.gov.ru/ material/file/8be0adaa07fd-23125c4920afe40e8757/Doklad_NK0.pdf;
[4] Доклад о деятельности и развитии социально ориентированных некоммерческих организаций за 2020 г. [Электронный ресурс]. URL: https:// www.economy.gov.ru/material/ file/6e0b95bace2f3e9 0da56ef04545e5f35/ Doklad_2021.pdf.
[5] Никитина Е.Е., Гаунова Ж.А. Взаимодействие органов публичной власти с институтами гражданского общества при реализации государственной национальной политики Российской Федерации // Журнал российского права. 2021. № 10.
Spisok literatury:
[1] Mamyachenkov V. N. Denezhnye dohody i raskhody krupnoj regional'noj organizacii KPSS v 1955— 1985 godah (na materialah Sverdlovskogo obkoma partii) // Nauchnyj dialog. 2017. № 3.
[2] Protasenya D.N. Gosudarstvennaya podderzhka klastera social'no orientirovannyh nekommercheskih organizacij v Rossijskoj Federacii. // Uchenye zapiski Severo-Kavkazskoj akademii gosudarstvennoj sluzhby. 2017. № 1.
[3] oklad o deyatel'nosti i razvitii social'no orientirovannyh nekommercheskih organizacij [Elektronnyj resurs]. URL: https://www.economy.gov.ru/ material/file/8be 0adaa07fd23125c4920afe40e8757ZDoklad_NK0.pdf;
[4] Doklad o deyatel'nosti i razvitii social'no orientirovannyh nekommercheskih organizacij za 2020 g. [Elektronnyj resurs]. URL: https://www.economy.gov.ru/ material/ file/6e0b95bace2f3e90da56ef04545e5f35/ Doklad_2021.pdf.
[5] Nikitina E.E., Gaunova ZH.A. Vzaimodejstvie organov publichnoj vlasti s institutami grazhdanskogo obshchestva pri realizacii gosudarstvennoj nacional'noj politiki Rossijskoj Federacii // Zhurnal rossijskogo prava. 2021. № 10.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2022
