CC BY
70
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2018. № 4 (57). С. 49-53.
УДК 342.7
DOI 10.25513/1990-5173.2018.4.49-53
ОТДЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ
SOME ISSUES OF REGULATORY AND LEGAL REGULATION OF STATE SUPPORT
OF NON-PROFIT ORGANIZATIONS
О. А. КОЖЕВНИКОВ (O. A. KOZHEVNIKOV)
Произведён анализ нормативно-правовых основ (федерального, регионального и муниципального уровня) в части государственной поддержки некоммерческих организаций как одного из направлений взаимодействия государства и институтов гражданского общества. В результате анализа сделан вывод о том, что в формировании правовых основ государственной поддержки некоммерческого сектора принимают участие все уровни публичной власти, что свидетельствует о высокой заинтересованности государства в развитии некоммерческих организаций как одного из базовых институтов гражданского общества в России, при этом очевидно, что базовой основой для формирования регионального и муниципального законодательства в данной части является законодательство федерального уровня. В подтверждении указанных выводов в статье приведены отдельные примеры нормативных актов каждого уровня публичной власти, направленные на реализацию государственной поддержки некоммерческих организаций в различных формах. По итогам исследования автор приходит к выводу о необходимости скорейшей разработки государственной долгосрочной программы, направленной, прежде всего на формирование нормативных основ для комплексного взаимодействия государственного (властного) и некоммерческого сектора, которые бы позволили перейти от государственной экономической поддержки к комплексному и всестороннему партнёрству органов публичной власти и некоммерческих организаций как институтов гражданского общества.
Ключевые слова: Конституция РФ; некоммерческие организации; органы государственной власти; государственная поддержка; гражданское общество.
The article analyzes the legal framework (Federal, regional and municipal level) in terms of state support of non-profit organizations as one of the areas of interaction between the state and civil society institutions. The analysis concluded that the formation of the legal framework of the state support of the nonprofit sector involves all levels of public authority, which indicates the high interest of the state in the development of nonprofit organizations as one of the basic institutions of civil society in Russia, it is obvious that the underlying basis for the formation of regional and municipal legislation in this part is legislation at the Federal level. In confirmation of these conclusions the article provides some examples of regulations at each level of public authority aimed at the implementation of state support for non-profit organizations in various forms. According to the results of the study, the author comes to the conclusion that it is necessary to develop the state long-term program aimed primarily at the formation of the regulatory framework for the complex interaction of the state (government) and non-profit sector, which would allow to move from state economic support to a comprehensive and comprehensive partnership of public authorities and non-profit organizations as civil society institutions.
Key words: the Constitution of the Russian Federation; non-profit organizations; public authorities; state support; civil society.
Указом Президента РФ от 6 декабря
2017 г. № 583 «О проведении в Российской Федерации Года добровольца (волонтёра)»
2018 г. объявлен в нашем государстве Годом добровольца [1]. Указанное обстоятельство нормативно закрепляет обязанность всех уровней публичной власти разработать ме-
© Кожевников О. А., 2018
роприятия по оказанию содействия волонтёрам (добровольцам). Внимание Президента РФ к данного рода лицам не случайно, поскольку активные, неравнодушные граждане, некоммерческие объединения всё более активно участвуют в решении важнейших задач как для государства, так и для российского
общества в целом. Мировой опыт однозначно показывает, что уровень развития добровольческих инициатив, некоммерческих организаций и иных институтов и инструментов гражданского общества напрямую оказывает влияние на формирование как зрелого гражданского общества и правового, социального, демократического государства.
Создание условий для развития полноценного гражданского общества до настоящего времени остаётся одним из безусловных приоритетов государственной политики. Ещё в 2005 г. в Послании Президента РФ палатам Федерального Собрания было отмечено: «Быть с обществом в ответственном диалоге - политически целесообразно. И поэтому современный российский чиновник обязан учиться разговаривать с обществом не на командном жаргоне, а на современном языке сотрудничества, общественной заинтересованности, диалога и реальной демократии» [2]. 23 декабря 2017 г., выступая на съезде политической партии «Единая Россия», Президент РФ отметил: «Россия нуждается в сильном гражданском обществе, которое "отвергает упыризм и пустую болтовню"» [3].
Создание благоприятного правового поля для развития некоммерческих организаций, особенно в части их поддержки со стороны органов публичной власти, является важной предпосылкой для ответной реакции некоммерческого сектора, а именно готовности работать вместе с государством при решении общих задач. Такая «взаимность», безусловно, способствует эффективности как общественной, так и государственной деятельности. Представляется, что только на основе такой «взаимности и поддержки» власть способна совместно с гражданским обществом двигаться поступательно в решении таких сложных проблем, как реформирование социальной сферы, в том числе пенсионной, реализации молодёжной политики, вопросов образования и т. д.
Базовые основы для построения конструктивного и эффективного взаимодействия органов публичной власти и некоммерческих организаций заложены в нормативных положениях Конституции РФ, которые, в свою очередь, конкретизируются и раскрываются в отдельных положениях федеральных законов, законов субъектов РФ, подзаконных
актах различного уровня публичной власти. Подобный комплексный, системный подход к реализации конституционно-правовой модели сотрудничества органов власти и некоммерческих организаций позволяет некоммерческим организациям принимать участие в совместном с государственными структурами решении возникающих проблем и вызовов на современном этапе сообразно целям и возможностям различных видов некоммерческих организаций.
Государство, руководствуясь желанием поддержать те или иные социально незащищённые группы населения либо развивать определённые виды социально полезной деятельности, обоснованно вводит некоторые преимущества для некоммерческих организаций, решающих данные вопросы. В качестве примера можно привести социально ориентированные некоммерческие организации, которым в соответствии со ст. 31.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» органы государственной власти и местного самоуправления вправе оказывать поддержку в различных формах, в том числе финансовую, имущественную, информационную, консультационную и т. д. Вместе с тем нет сомнений в том, что если кому-либо от государства и за его счёт даются те или иные преференции, то они должны быть обоснованными, для них должно существовать рациональное основание, иначе в чём смысл давать такие преимущества?
Осуществляя поддержку институтов гражданского общества, и некоммерческих организаций в частности, государство в лице органов власти косвенным образом заключает с гражданским обществом своего рода соглашение: государство прямо или косвенно спонсирует деятельность некоммерческих организаций, снимает с себя ответственность за ряд социальных функций, а некоммерческие организации, в свою очередь, получают большую свободу действий (в сравнении с коммерческими организациями) и поддержку со стороны государства, однако при этом такая организация должна выполнять ту деятельность, на реализацию которой она и получает поддержку. Напротив, если некоммерческая организация, являясь таковой лишь по названию, фактически превращается
в коммерческую организацию, получающую к тому же ещё и поддержку со стороны государства, вполне закономерно возникает вопрос о применении ответственности к подобного рода некоммерческим организациям со стороны уполномоченных органов государственной власти [4].
Необходимо отметить, что в правовом обеспечении государственной поддержки властью некоммерческих организаций участвуют все три уровня публичной власти. Рассмотрим некоторые примеры подобного обеспечения.
1. Федеральный уровень
В соответствии со ст. 31 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут оказывать некоммерческим организациям экономическую поддержку в различных формах, в том числе: осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у некоммерческих организаций в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; предоставление гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку, льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах и др.
Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» в дополнение к вышеназванным формам поддержки государства и общественных объединений предусматривает целевое финансирование отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты). Названный закон закрепляет право общественных объединений участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объёмах, предусмотренных законодательством РФ, а также право выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти.
Отдельные формы поддержки некоммерческого сектора предусмотрены в специальных законах, регулирующих отдельные сферы общественной жизни, виды некоммерческих организаций или их деятельность. В качестве примера можно привести Федеральный закон от 28 июня 1995 г. № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодёжных и детских общественных объединений», определяющий принципы, формы и порядок поддержки этих видов некоммерческих организаций, Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», определяющий возможность финансового обеспечение общественной экологической экспертизы за счёт средств, выделяемых в соответствии с решением соответствующих органов местного самоуправления.
Помимо законов, на федеральном уровне, нормы, регламентирующие вопросы поддержки органами власти содержатся и в актах отдельных федеральных органов власти (Правительства РФ, федеральных министерств и т. д.). В качестве примера можно привести Постановление Правительства РФ от 23 августа 2011 г. № 713 «О предоставлении поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям», в котором закреплены правила предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию программ поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций; утверждены правила предоставления субсидий из федерального бюджета на государственную поддержку социально ориентированных некоммерческих организаций, а Министерство экономического развития Российской Федерации определено в качестве уполномоченного федерального органа, осуществляющего координацию предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию программ поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций.
Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2012 г. № 1478 «Об имущественной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций» определён порядок формирования, ведения и обязательного опубликования перечня федерального имущества, свободного от прав третьих
лиц, которое может быть предоставлено социально ориентированным некоммерческим организациям во владение, пользование на долгосрочной основе, а также порядок и условия предоставления социально ориентированным некоммерческим организациям данного имущества.
Указанные примеры далеко не исчерпывают всего массива федерального законодательства России, в той или иной форме затрагивающего вопросы поддержки органами власти некоммерческих организаций. Но даже упомянутые примеры свидетельствуют о том, что нормативно-правовые акты федерального уровня в достаточной мере регулируют вопросы государственной поддержки некоммерческого сектора. В то же время нельзя не отметить, что подобная поддержка вовсе не свидетельствует о полноправном взаимодействии власти и некоммерческих организаций как равных партнёров. Наоборот, нормативно-правовые акты федерального уровня закрепляют исключительно экономико-финансовую поддержку, при этом наблюдается отсутствие стройной, нормативно-закреплённой системы иных форм и принципов взаимодействия государства и некоммерческих организаций, прав и обязанностей государства и институтов гражданского общества по отношению друг к другу при осуществлении взаимодействия на партнёрской основе, взаимной ответственности государства и некоммерческих организаций при реализации социально-значимых проектов.
2. Региональный и местный уровень
Субъекты РФ и отдельные муниципальные образования также имеют достаточно большой массив нормативно-правовых актов, затрагивающих вопросы поддержки органами власти некоммерческих организаций. Так, например, Законом Свердловской области от 27 декабря 2012 г. № 4-ОЗ «О государственной поддержке некоммерческих организаций в Свердловской области» нормативно закреплён перечень мер государственной поддержки, которые могут предоставляться некоммерческим организациям в Свердловской области, виды некоммерческих организаций, которым может быть оказана государственная поддержка, и др. Постановлением Правительства Челябинской области от 29 января 2018 г. № 35-П «О По-
рядке определения объёма и предоставления в 2018 году субсидий социально ориентированным некоммерческим организациям Челябинской области на финансовое обеспечение затрат на осуществление деятельности по реализации социально значимых программ (проектов)» закрепляется возможность финансового обеспечения социально ориентированных некоммерческих организаций за счёт субсидирования затрат некоммерческих организаций на осуществление деятельности по реализации социально значимых программ (проектов). Решением Екатеринбургской городской думы от 6 декабря 2011 г. № 78/50 «Об утверждении Положения "Об оказании имущественной поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям"» определён порядок предоставления социально ориентированным некоммерческим организациям, а также иным некоммерческим организациям, осуществляющим отдельные виды деятельности, направленные на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации, объектов муниципального нежилого фонда в возмездное владение и (или) пользование по целевому назначению. И это лишь некоторые примеры нормативного закрепления поддержки некоммерческих организаций со стороны органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных властей.
При этом анализ законодательства субъектов РФ и муниципально-правовых актов подчёркивает тот факт, что значительная часть региональных и местных правовых актов предусматривает поддержку некоммерческих организаций в формах, уже обозначенных и закреплённых в актах федерального уровня. Такая ситуация связана прежде всего с особенностями построения бюджетного, гражданского законодательства, которое находится в ведении Российской Федерации и, соответственно, нижестоящие уровни власти «связаны» положениями правовых актов федерального уровня и ограничены в самостоятельном нормотворчестве. При этом совершенно очевидно, что активное участие региональных и местных властей в поддержке некоммерческих организаций позволяет дополнить гарантиями те конституционные предписания, которые направле-
ны на реализацию основных прав граждан, осуществляемых посредством объединения в некоммерческие организации.
1 марта 2018 г. Президент РФ в своём послании Федеральному собранию РФ в очередной раз отметил важность развития институтов гражданского общества: «Чтобы идти вперед, динамично развиваться, мы должны расширить пространство свободы, причём во всех сферах, укреплять институты демократии, местного самоуправления, структуры гражданского общества, судов, быть страной, открытой миру, новым идеям и инициативам» [5].
Представляется, что для реализации заявленной цели назрела необходимость не только закрепления в российском законодательстве инструментов государственной экономико-финансовой поддержки некоммерческих организаций, но и выработки государственной долгосрочной программы комплексного взаимодействия государственного (властного) и некоммерческого сектора. Безусловно, поддержка органов власти различного уровня, конечно же, необходима некоммерческим организациям, но она не должна сводиться к односторонней финансовой помощи со стороны государства. Представляется, что и институты гражданского общества должны проявлять инициативу,
активнее поддерживать властные структуры, особенно в тех случаях, когда назревшие в обществе проблемы решаются властью, как говорят, «непопулярными» методами, тем самым некоммерческие организации через свою деятельность могут брать на себя совместную с государственными структурами ответственность, решать возникающие в обществе проблемы и тем самым адекватно «отвечать» на современные вызовы.
1. Указ Президента Российской Федерации от 6 декабря 2017 г. № 583 «О проведении в Российской Федерации Года добровольца (волонтёра) : [вступ. в силу с 6 декабря 2017 г.] // Сайт Президента России. - URL: http:// www.kremlin.ru/acts/bank/42573.
2. Российская газета. - 2005. - 26 апр.
3. Цит. по: Федеральное агентство новостей : сайт. - URL: https://riafan.ru/1010235-putin-rossii-neobkhodimo-silnoe-grazhdanskoe-obshestvo.
4. См.: Кожевников О. А. Право некоммерческих организаций в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование : дис. ... д-ра юрид. наук. - Екатеринбург, 2008. - 346 с.
5. Послание Президента Федеральному Собранию 1 марта 2018 г. (г. Москва) // Сайт Президента России. - URL: http://www.kremlin.ru /events/president/news/56957.
