CC BY
836
Астанин Виктор Викторович
доктор юридических наук,
E-mail: astaninvv@rambler.ru
Стороженко Игорь Владимирович
кандидат юридических наук E-mail: ivstor@ya.ru
Санатин Владимир Петрович,
кандидат философских наук E-mail: ross21@bk.rur
Взаимодействие органов государственной власти с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции (результаты конкретно-социологического исследования)
В статье рассматриваются перспективные и отвечающие современным реалиям развития антикоррупционной политики России направления общественно-государственного взаимодействия в сфере противодействия коррупции.
Определение этих направлений стало возможным в результате проведенного масштабного общероссийского конкретно-социологического исследования в виде опроса экспертов из числа практикующих юристов, государственных гражданских служащих, а также представителей общественных организаций, бизнес-структур.
Ключевые слова: гражданское общество, противодействие коррупции, государственно-частное партнерство, антикоррупционный мониторинг.
Dr. Victor Astanin
E-mail: astaninvv@rambler.ru
Dr. Igor Storozhenko
E-mail: ivstor@ya.ru
Dr. Vladimir Sanatin
E-mail: ross21@bk.ru
Cooperation between public authorities and institutions of civil society in corruption combating
(case study results)
In the article are examined the promising and corresponding to contemporary realias developments of against the corruptionpolicy of Russia the direction of social-governmental interaction in the sphere of opposition to coruption. The determination of these directions became possible of as a result conducted scale all-Russian concrete sociological investigation in the form of the interrogation of experts from the number of practicing jurists, state civil employees, and also representatives of public organizations, business- structures.
Keywords: civic community, opposition to corruption, state-private partnership, against the corruption monitoring.
Проведение конкретно-социологическо- В ходе исследования было опрошено 1
го исследования, включая разработку анкет, их 385 респондентов, представляющих институты распространение, получение и обработку полу- гражданского общества, а также различные ор-ченных данных, имело длящийся характер (в те- ганы государственной и муниципальной власти чение 2011 года). из 24 субъектов Российской Федерации (охва-
чены все федеральные округа). Выборка респондентов и их анкетирование производились в три временных этапа и с использованием разных мониторинговых ресурсов.
Выборка респондентов и использование мониторинговых ресурсов
На первом этапе анкетированию подверглись государственные и муниципальные служащие, судьи и работники прокуратуры в 10 субъектах Российской Федерации (Тула, Калуга, Саранск, Саратов, Иркутск, Хабаровск, Санкт-Петербург, Петрозаводск, Махачкала, Ростов-на-Дону). Общее количество опрошенных - 797 человек.
Второй этап исследования проводился авторским коллективом совместно с Общероссийской общественной организацией «Ассоциация юристов России» и был приурочен к проводимому всероссийскому дню открытых дверей Центров по оказанию бесплатной юридической помощи населении (23 июня 2011 г.), функционирующих на базе региональных отделений Ассоциации юристов России в 15 субъектах Российской Федерации (Тамбов, Тверь, Тула, Рязань, Петрозаводск, Уфа, Брянск, Волгоград, Сыктывкар, Чебоксары, Владикавказ, Ульяновск, Ижевск, Вологда, Челябинск). Выборка респондентов в ходе второго этапа исследования имела объективные основания, поскольку в опросе участвовали граждане, преимущественно пенсионеры, малоимущие, безработные, которые обращались в центры за бесплатной юридической помощью. Общее количество опрошенных - 385 человек.
На третьем этапе опросу подверглись представители отдельных инсти-тутов гражданского общества - нотариата, адвокатуры, и ряд профес-сио-нальных объединений (юристы, предприниматели) в Москве. Общее количество опрошенных - 203 человека. Анкетирование нотариусов осуществлялось при координации Департамента по вопросам правовой помощи и взаимодействия с судебной системой Минюста России.
Методология исследования: основным методом выступил опрос рес-пондентов в виде анкетирования. Вопросы разработанной анкеты имели как открытый, так и закрытый характер. Использование такой типологии вопросов (их сочетание) определялось необходимостью выявления исчерпывающих ответов респондентов на заданные проблемы, пути решения которых не очевидны. Использован частноправовой метод обобщения и оценки полученных результатов анкетирования, который основан на обобщении
и сопоставлении полученных данных для целей выявления эмпирических фактов (сформулированы в основных выводах).
Гипотезы исследования. Сформулированные вопросы анкеты нацелены на проверку ряда выдвинутых предположений, касающихся определения достаточности правовых и организационных аспектов участия институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики государства, а также реальных механизмов общественно-государственного антикоррупционного взаимодействия.
Основной задачей исследования являлась выработка предложений:
> по созданию дополнительных условий и механизмов эффективного вовлечения гражданского общества в совместную с государственными органами деятельность по противодействию коррупции;
> укреплению механизмов обратной связи между субъектами взаимодействия и повышение результативности совместно предпринимаемых антикоррупционных мер.
Обоснование актуальности и значимости исследования
Международно-правовые стандарты в сфере противодействия корруп-ции предполагают необходимость активного вовлечения в эту деятельность институтов гражданского общества. Так, в Конвенции ООН против коррупции, участницей которой с 2006 года является Российская Федерация, этому аспекту посвящена отдельная, 13 статья - «Участие общества», в соответствии с которой «каждое государство-участник принимает надлежащие меры, в пределах своих возможностей и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства для содействия активному участию отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин, в предупреждении коррупции и борьбе с ней и для углубления понимания обществом факта существования, причин и опасного характера коррупции, а также создаваемых ею угроз».
Механизмы участия общества в противодействии коррупции в Конвенции рекомендовано реализовывать путем:
а) усиления прозрачности и содействие вовлечению населения в процессы принятия решений;
б) обеспечения для населения эффективного доступа к информации;
в) проведения мероприятий по информированию населения, способст-вующих созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции, а также осуществление программ публичного образования, включая учебные программы в школах и университетах;
г) поощрения и защиты свободы поиска, получения, опубликования и распространения информации о коррупции.
Кроме того, Конвенция предусматривает, что государства-участники обеспечивают доступ своих граждан к органам, специализирующимся на борьбе с коррупцией, для «представления им сообщений, в том числе ано-нимно, о любых случаях, которые могут рассматриваться в качестве пред-ставляющих собой какое-либо из преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией».
Международно-правовые нормы, касающиеся участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции, были импле-мен-тированы в российское законодательство.
В соответствии со статьей 3 Федерального закона № 273- ФЗ «О противодействии коррупции» одним из основных принципов противодействия коррупции является сотрудничество государства с институтами гражданского общества. Это законодательное положение получило развитие в утвержденной Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 Национальной стратегии противодействия коррупции, в которой в числе основных направлений ее реализации определена необходимость обеспечения участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции (раздел 4).
Наряду с этим в Стратегии определены и основные механизмы ее реализации, предполагающие в частности:
> оказание содействия средствам массовой информации в широком и объективном освещении положения дел в области противодействия коррупции;
> активное вовлечение в работу по противодействию коррупции политических партий, общественных объединений и других ин-сти-тутов гражданского общества.
Указанные положения законодательных и политико-правовых документов предоставляют подходящие условия для реализации конструктивного участия институтов гражданского
общества в организации работы по противодействию коррупции, и, кроме того, они адекватны тем ожиданиям результативности противодействия коррупции, которые отмечаются в современном обществе.
Проводимые в настоящее время экспертные, прежде всего, конкретно-социологические, исследования имеют разноплановый характер и не нацелены на получение эмпирической информации, которую можно использовать для выработки конкретных решений по обеспечению востребованных направлений антикоррупционной политики. Преимущественно такие исследования нацелены на получение разовых замеров состояния коррупционных проявлений и только отчасти затрагивают вопросы выявления готовности участия представителей гражданского общества в противодействии коррупции.
Примером выступают следующие данные.
По результатами проведенного Минэкономразвития России в 2011 го-ду исследования, рынок бытовой коррупции вырос с 84 млрд. рублей до 164 млрд. рублей, при этом значительная часть из 17,5 тысяч опрошенных экспертов уверены, что ситуация с коррупцией в стране не меняется, а представители большинства регионов отмечают тенденцию к ее усу-гублению.
Иные исследования, основанные на анализе и обобщении статистиче-ской информации, правоприменительной практики и методов интервьюирования экспертов из числа сотрудников правоохранительных органов, фиксируют другие негативно-качественные тенденции. Так, по информации Главного управления экономической безопасности МВД России, в первом полугодии 2011 года средний размер взятки и коммерческого подкупа в России достиг 293 тысячи рублей.
Проведенный в 2011 году фондом «Общественное мнение» социологи-ческий опрос населения показал, что тема противодействия коррупции в приоритетах граждан отходит на второй план, что рассматривается авторами исследования как признак апатии и неверия в возможность переломить негативные тенденции в сфере борьбы коррупцией.
Перечисленные данные косвенно свидетельствуют о существующем разрыве ожиданий общества, сформировавшихся в 2006-2008 годах на фоне активных политических, организационных и законодательных инициатив, и имеющимися конкретными результатами противодействия коррупции.
Целью данного исследования является проведение с использованием конкретно-социологических методов оценки взаимодействия институтов гражданского общества и органов государственной власти в сфере противодействия коррупции, выявление проблемных моментов и определение возможных направлений по его оптимизации.
Основные результаты конкретносоциологического исследования
В первом вопросе: «С какими из перечисленных коррупционных проявлений Вы сталкиваетесь чаще всего?» респондентам на выбор было предложено 8 вариантов возможных ответов.
Наиболее частыми вариантами у представителей обеих групп респон-дентов оказались ответы «взяточничество» и «злоупотребление служебными полномочиями», а также «фаворитизм и кумовство». При этом оценки целевых групп достаточно близки: у государственных и муниципальных служащих указанные ответы составили 35%, а у представителей институтов гражданского общества - свыше 50%, соответственно.
Практически совпадают предпочтения экспертов двух групп в варианте ответа «протекционизм»: 26% и 28% соответственно.
Наименее распространенными, по мнению экспертов, являются «неза-конное участие в предпринимательской деятельности» и «получение/ пре-доставление незаконных преференций и льгот». В пользу этих вариантов высказались 7 и 10 процентов служащих органов власти и 17 и 12 процентов представителей гражданского общества соответственно.
Обращает на себя внимание, что по отдельным позициям оценки экс-пертных групп существенно расходятся. Это особенно отчетливо видно при сопоставлении результатов, касающихся вариантов ответов «нецелевое использование государственных средств», «откаты», а также «незаконное участие в предпринимательской деятельности»: 15, 12 и 7 процентов у чиновников и соответственно 27, 28 и 17 процентов о представителей общественных структур.
Это может свидетельствовать как о более обостренном отношении к любым проявлениям коррупции представителей институтов гражданского общества и сформировавшимися за последние годы стереотипами по отно-шению к чиновникам, так и «стирании» у некоторых государственных и муниципальных служащих
грани между противоправными действиями и «ставшей обычной практикой выполнения должностных обязанностей», при которой «откаты», «нецелевое использование государственных средств» и «незаконное участие в предпринимательской деятельности» стали своего рода сопутствующей технологией.
Характерно также, что уровень распространенности коррупционных преступлений представители общественных институтов оценивают в сред-нем в полтора раза выше, чем эксперты из числа чиновников.
На второй вопрос: «Какие институты гражданского общества наиболее эффективны во взаимодействии с государством в противодействии коррупции» группам экспертом было предложено 9 вариантов ответа. Причем определялись как рейтинг, так и антирейтинг предложенных институтов.
Достаточно прогнозируемо два первых места в предпочтениях экспертов заняли «средства массовой информации» и «интернет-сообщество». При этом оценки совпали у представителей двух контрольных групп, считающих, что ресурс СМИ и Интернета наиболее эффективен в противодействии коррупции. У экспертов органов власти в пользу указанных инструментов высказались 62 и 42 процента опрошенных, а у представителей гражданского общества 74 и 54 процента респондентов соответственно. У СМИ и интернет- ресурсов одновременно отмечен и наименьший антирейтинг: -15 и -24 у экспертов госструктур и -16 и -34 у представителей институтов гражданского общества.
Тем самым, несмотря на укоренившееся в общественном сознании представление о зависимости СМИ от власти и представителей крупного бизнеса, лишь 15-16 процентов экспертов считают его неэффективным средством противодействия коррупции. Как представляется, это свидетельствует не столько об авторитете СМИ и росту доверия к ним общества, сколько
об интуитивном стремлении добиться большей открытости власти и надеждах на эффективное реагирование правоохранительных органов и прокуратуры на ставшими публичными коррупционные проявления. Если эти ожидания не будут материализовываться, а тенденция к закрытости принимаемых властью решений не изменится, доверие к органам СМИ как возможному анти-коррупционному ресурсу будет падать.
Определенным авторитетом у экспертов пользуются правозащитные организации, средний
рейтинг которых, хотя и немного, но превышает антирейтинг: 32 и -31 процент соответственно.
У всех остальных общественных институтов, по оценке экспертов обе-их групп антирейтинг эффективности существенно превосходит возможный позитивный потенциал, а у трех из них: «общественные палаты/советы», «политические партии» и «религиозные организации» это соотношение превышает 3 раза.
Характерно, что наивысший антирейтинг имеют «политические пар-тии» - 51 процент, что, как представляется, свидетельствует об устоявшемся в обществе мнении о том, что коррупционная тема является для них не более чем элементом предвыборной борьбы. Оппозиционные партии, что, впрочем, соответствует общемировой практике, традиционно обвиняют партию власти в коррупции, но не обладают достаточным ресурсом для реального влияния на ситуацию. Находящаяся же у власти партия, не ощущая реальной угрозы своим позициям, не видит необходимости менять систему, обеспечивающую ей нынешнее лидирующее положение. В России исполнительная власть не отождествляет себя де-факто с правящей партией, а последняя не готова последовательно и эффективно продвигать и отстаивать антикорруп-ционные приоритеты.
Кажущееся парадоксальным недоверие к «общественным пала-там/советам» объясняется, видимо, тем, что уровень их независимости от власти и авторитета в обществе сохраняется на низком уровне. Это свиде-тельствует о том, что они не утвердились в качестве самостоятельного «гласа общественности», способного системно и последовательно отстаивать интересы граждан -- в особенности в такой сложной и деликатной для современной России сфере, как борьба с коррупцией.
Третий вопрос: « Исходя из ваших наблюдений, как часто обращаются институты гражданского общества в органы государственной власти в связи с проявлениями коррупции?» был нацелен на определение уровня общественной активности граждан в борьбе с коррупцией.
Позиция экспертов из двух целевых групп оказалась достаточно близ-кой. Примерно 45 процентов респондентов полагают, что институты граж-данского общества реагируют на коррупционные проявления лишь в тех случаях, когда оказываются непосредственно затронутыми их интересы, около 30 процентов экспертов считают, что случаи реагирования вообще носят единичный характер.
Количество респондентов, полагающих, что институты гражданского общества реагируют на все ставшие им известными проявления коррупции, составляет чуть более 20%, то есть одна пятая часть опрошенных.
Данные показатели косвенно свидетельствуют о том, что в обществе пока не создана атмосфера нетерпимости и реального неприятия коррупции, что может быть связано как с неверием институтов гражданского общества в возможность «достучаться» до правоохранительных и надзирающих органов, отсутствием реальных механизмов защиты лиц и организаций, сообщающих о фактах коррупции от административного ресурса, так и слабостью и разобщенностью самих общественных структур, не располагающих достаточным организационным ресурсом и качественным юридическим сопро-вожде-нием своей деятельности.
Возможные причины недостаточной активности институтов гражданского общества исследуются в ответах респондентов на четвертый и пятый вопросы:
> «считаете ли Вы достаточными законодательные основания для участия гражданского общества в противодействии коррупции на региональном и федеральном уровне?»;
> «считаете ли Вы достаточными фактические основания для участия гражданского общества в противодействии коррупции на региональном и федеральном уровне?»;
Что касается нормативно-правового обеспечения противодействия коррупции на федеральном уровне, то мнения экспертов обеих целевых групп совпадают. Около 55% респондентов полагают, что федеральное законодательство дает возможность институтам гражданского общества участвовать в деятельности по противодействию коррупции, 45% считают, что нормативно-правовая база не в полной мере отвечает потребностям гражданского общества.
Относительно регионального законодательства мнения экспертных групп достаточно существенно расходятся. Если представители госорганов (те же 55%) считают, что и на региональном уровне нормативное обеспечение противодействия коррупции позволяет гражданским институтам эффективно участвовать в противодействии коррупции, то 60% из числа экспертов гражданского общества напротив уверены, что нормативно-правовых оснований на уровне регионов недостаточно.
Что касается возможностей институтов гражданского общества де-факто участвовать в антикоррупционной деятельности на федеральном и региональном уровне, то достаточными их считают около 40% представителей госорганов и около 35% экспертов из числа общественников. При этом различия между федеральным и региональным уровнем являются минимальными и могут рассматриваться в качестве статистической погрешности. Соответственно на недостаточность фактических условий для эффективной работы институтов гражданского общества указывают около 60% респондентов, представляющих государственные и муниципальные органы, и 65% экспертов-общественников.
Полученные ответы представителей целевых групп свидетельствуют о том, что существующей ситуацией больше озабочены (что закономерно) представители гражданского общества, полагающие, что де-юре и де-факто их возможности для самостоятельной активной антикоррупционной деятельности ограничены как несовершенством федерального и регионального законодательства, так и отсутствием взаимопонимания и конструктивных отношений с властями, в первую очередь на региональном уровне.
Для выявления мнений респондентов о возможных путях повышения эффективности участия институтов гражданского общества в антикоррупционной сфере обеим группам экспертов был предложен открытый вопрос: « Если Вы полагаете, что законодательные и фактические основания для участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции недостаточны, отметьте, в чем проявляется эта недостаточность, и как она может быть преодолена?»
Анализ развернутых ответов экспертов на указанный вопрос показывает, что отмечаемые ими недостатки в основном носят общий характер, а большинство предложений по изменению существующей ситуации содержат ограниченное количество конкретных конструктивных идей, имеющих перспективы реализации на практике. Это характерно для обеих целевых групп экспертов.
Так, представители органов государственной и муниципальной власти в числе причин, препятствующих эффективной деятельности гражданского общества в антикоррупционной сфере выделяют:
> закрытость органов власти от общества;
> наличие у органов власти возможностей скрывать и замалчивать факты, не опасаясь наступления ответственности;
> отсутствие действенных механизмов контроля за органами государственной и муниципальной власти;
> сохранение приоритета «телефонного права»;
> взаимодействие властных структур и институтов гражданского общества носит формальный характер, органы власти могут безнаказанно игнорировать мнение гражданского общества.
У экспертов, представляющих гражданское общество, спектр мнений по этому вопросу несколько шире, а форма их подачи более острая и эмоциональная, что свидетельствует о неудовлетворенности сложившейся ситуацией. В качестве причин, в частности, упоминаются:
> взаимодействие власти и институтов гражданского общества не урегулированы в законодательном порядке, не определены ответственность и санкции за игнорирование властью решений общественных структур;
> законодательные нормы в сфере борьбы с коррупцией носят декларативный характер, поскольку не подкреплены эффективными механизмами реализации;
> органы власти, как на федеральном, так и на региональном уровне не заинтересованы в реальном противодействии коррупции, принимаемые меры носят косметический, а борьба с коррупцией - избирательный характер, не связанный с принципами неотвратимости и соразмерности наказания за коррупционные преступления:
> ряд эффективных международных антикоррупционных норм не имплементирован в российское законодательство («незаконное обогащение», «конфискация имущества», «широкое использование данных инициативных информаторов о фактах коррупции»);
> в условиях коррумпированной системы сложно найти нишу для эффективной деятельности независимых гражданских институтов;
> реальное взаимодействие власти с институтами гражданского общества подменяется приглашениями к участию в формальных совместных совещаниях и заседаниях, не связанных с принятием и выработкой конкретных мер;
> Тема неудовлетворенности качеством работы и уровнем зрелости ин-ститутов гражданско-
го общества находит весьма рельефное отражение в ответах экспертов-общественников в части, касающейся описания причин низкой эффективности деятельности в антикоррупционной сфере.
Наиболее значимыми, как представляется, являются следующие мне-ния:
> низкая политическая и правовая культура в обществе не позво-ляют гражданам формировать и ясно артикулировать общие и групповые интересы;
> значительная часть институтов общества «встроена» во власть и не располагает собственным независимым ресурсом;
> некоторые общественные структуры, призванные бороться с коррупцией, сами оказываются вовлеченными с коррупционные практики;
> структуры гражданского общества, специализирующиеся в сфере борьбы с коррупцией, разобщены и зачастую больше заняты соперничеством между собой за доступ к органам власти, чем формированием общих подходов и конкретной работой;
> уровень правовых и специальных знаний и квалификации представителей общественных организаций, позиционирующих себя в качестве антикоррупционных, остается низким.
Что касается второй части вопроса в отношении возможных путей по-вышения эффективности участия гражданского общества, внимания заслуживают следующие предложения респондентов:
> повышение прозрачности деятельности органов власти всех уровней и улучшение качества в сфере контроля и надзора за со-блюдением государственными и муниципальными служащими норм антикоррупционного законодательства;
> повышение требований к отбору кандидатов на государственную и муниципальную службу, их обучению и профессиональной подготовке;
> укрепление нормативно-правовых оснований участия институтов гражданского общества в антикоррупционной деятельности, введение ответственности за создание органами власти препятствий в осуществлении такой деятельности;
> законодательное закрепление института контроля за расходами чиновников, предполагающее вовлечение институтов гражданского общества;
> принятие последовательных шагов по преодолению правового нигилизма. улучшения
правовой грамотности общества, введение преподавания основ антикоррупционной образования в высших учебных заведениях;
> законодательное закрепление и поощрение активности физических и юридических лиц, помогающих выявлять и разоблачать коррупционные практики;
> нормативное закрепление возможности финансовой мотивации лиц, оказавших содействие в раскрытии коррупционных преступлений, в виде выплаты им в качестве вознаграждения определенного процента от суммы, возвращенной в бюджет:
> создание в рамках Национального плана противодействия кор-рупции специальной программы развития и поддержки институтов гражданского общества, специализирующихся в данной области;
> изучение позитивного опыта работы общественных институтов зарубежных государств в сфере противодействия коррупции;
В рамках шестого вопроса: «Какие антикоррупционные меры из числа совместно реализуемых институтами гражданского общества и органами государственной власти имеют наибольшую результативность?» респондентам было предложено выбрать из 7 возможных вариантов ответов. Возможность множественных ответов допускалась.
Наибольшую поддержку в обеих группах экспертов получила «Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов», за нее высказались в общей сложности более 45% экспертов.
Примерно одинаковое число экспертов высказали за варианты ответов «Работа комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов» ( 28%) и « Информационный обмен и обратная связь по профилактике коррупции» (27%).
В пользу такого варианта как « Участие Общественной палаты РФ, политических партий и общероссийских общественных объединений в проверке достоверности сведений, предоставляемых государственными гражданскими служащими» высказалось в общей сложности чуть больше 20% экспертов.
Вариант «Парламентские слушания по вопросам оптимизации законодательства о противодействии коррупции» поддержали в среднем 12% респондентов обеих групп.
Около 17% полагают, что к положительному результату не приводит ни одна из пере-
численных мер, а 5% считают потенциально ре-зульта-тивными иные меры.
Из полученных результатов обращает на себя внимание относительно невысокий потенциал, которым, по оценке респондентов, обладают сегодня комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, что косвенно подтверждает сформировавшееся в экспертном сообществе мнение о том, что работа созданных комиссий проводится формально, а сама проблема предотвращения конфликта интересов на государственной службе не рассматривается в качестве эффективного инструмента предупреждения коррупции.
Седьмой вопрос: « Какую практическую помощь (результат) в борьбе с коррупцией можно ожидать от институтов гражданского общества?» был нацелен на выявление предпочтений респондентов относительно ожидаемого влияния на ситуацию, касающуюся коррупционных проявлений в результате использования ресурса институтов гражданского общества.
Из 6 предложенных вариантов наибольшую поддержку экспертов из обеих групп получил ответ «Привлечение внимания СМИ к конкретным фактам коррупции». За него проголосовали 58% представителей органов власти и 56% респондентов, представляющих гражданское общество.
В среднем по 36% опрошенных высказались в пользу вариантов «Получение бесплатной правовой помощи» и «Мобилизация общественного мнения», а 33% полагают, что результатом привлечения ресурса институтов гражданского общества может быть «Содействие в обращении в контрольно-надзорные органы государственной власти».
Вариант «Получение моральной поддержки» отметили в общей сложности лишь 16% опрошенных.
Характерно также, что вариант ответа «Вмешательство гражданского общества только ухудшит ситуацию» поддержали лишь 6% респондентов. Это может свидетельствовать о том, что, несмотря на высказывавшиеся экспертами в ходе опроса мнения о слабости и незрелости институтов гражданского общества в России, они, тем не менее, располагают достаточно весомым потенциалом в антикоррупционной сфере, который следует укреплять и развивать.
Взаимосвязанные между собой восьмой и девятый вопросы были призваны оценить от-
ношение органов государственной власти к инициативам гражданского общества в сфере противодействия коррупции, а также степень их готовности к конструктивному взаимодействию.
На восьмой вопрос «Как органы государственной власти проявляют поддержку взаимодействия с институтами гражданского общества в области противодействия коррупции?» в ответах респондентов из различных целевых групп выявились серьезные расхождения. Так, вариант ответа «Отмечается стремление реагировать на каждое проявление коррупции, выявляемое гражданским обществом» получил поддержку 30% экспертов из числа представителей государственной власти, в то время как из числа экспертов-общественни-ков так считают только 8%.
При этом 33% представителей институтов гражданского общества полагают, что инициированные гражданским обществом призывы к взаимодействию не находят поддержки в структурах власти (у представителей органов государственной власти эта цифра несколько ниже - 21%).
В отношении третьего варианта ответа «Наблюдается только демонстрация готовности к взаимодействию» группы экспертов достаточно единодушны: так считают 49% представителей органов власти и 59% респондентов из числа представителей гражданского общества.
Не менее показательными являются предпочтения экспертов целевых групп при ответах на вопрос «Как, по Вашему мнению, органы государственной власти воспринимают инициативы институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции?»
В общей сложности приветствуют их как дополнительный ресурс 19% респондентов, при этом разброс мнений между целевыми группами весьма значителен. Так считают 28% экспертов из числа представителей органов власти и лишь 10% опрошенных представителей гражданского общества.
Вариант ответа «Рассматривают как скрытую угрозу, способную нарушить сложившиеся коррупционные технологии и связи» поддерживают 22% представителей органов власти и 30% экспертов- общественников. Схожие предпочтения выявились и в вариантах ответа» Не видят реальной пользы от усилий гражданского общества» 26% и 34% соответственно, а также «Не обращают внимания на инициативы общественности» 24% и 38% .
Что касается варианта ответа «Не отмечается взаимного доверия», то позиции групп экспертов достаточно близки: этого мнения придерживаются 21% представителей органов власти и 27% респондентов из институтов гражданского общества.
Ответы экспертов на 8 и 9 вопросы, как представляется, могут свиде-тельствовать о наличии глубинных противоречий в оценках самой возможности налаживания конструктивного диалога между общественными институтами и властью, укоренившем взаимном недоверии, основанном на стереотипах мышления. Различия в оценках двух целевых групп обусловлены, в частности, тем, что органы государственной и муниципальной власти априори рассматриваются общественными институтами в качестве ключевого элемента коррупционных механизмов, а представители органов власти опасаются размывания своих полномочий и видят угрозу дополнительного внешнего контроля.
С учетом этого десятый вопрос «Использование каких антикоррупционных мер способно повысить доверие институтов гражданского общества к усилиям государства в противодействии коррупции» был направлен на выявление и сопоставление приоритетов экспертов обеих групп. Респондентам на выбор было предложено 4 варианта ответа. Множественные ответы допускались.
Наиболее популярным в экспертных группах оказался вариант, предполагающий введение уголовной ответственности за незаконное обогащение государственных и муниципальных служащих. Его поддержали 40% респондентов из числа представителей органов власти и 56% экспертов из институтов гражданского общества.
Несколько меньше голосов было подано за предложение о введении института конфискации имущества лиц, виновных в совершении коррупционных преступлений: 38 и 54 процента соответственно.
За введение контроля над расходами государственных служащих и членов их семей высказались 36% представителей властных структур и 46% экспертов-общественников.
Примерно такое же в среднем число респондентов (41 и 39 процентов соответственно) поддержали вариант, предусматривающий установление кратных штрафов за преступления, связанные с дачей или получением взятки.
В целом эксперты обеих групп проявили единодушие в том, что доверие общества к анти-
коррупционной политике государства может повыситься в случае ужесточения уголовно-правовых мер по отношению к лицам, совершившим коррупционные преступления. Тем самым можно утверждать о наличии в обществе поддержки возможных дополнительных шагов по криминализации коррупции в России.
Одиннадцатый вопрос: «Какими, по Вашему мнению, должны быть результаты антикоррупционного взаимодействия СМИ с органами государственной власти?» носил открытый характер и был направлен на выяснение мнений экспертов относительно роли и места СМИ в противодействии коррупции и возможных направлений совершенствования форм участия СМИ как общественного института в антикоррупционной деятельности.
Обе целевые группы экспертов сходятся во мнении, что активная и принципиальная позиция СМИ в освещении проблем коррупции, включая обнародование конкретных фактов противоправной деятельности в данной сфере, является важным антикоррупционным ресурсом гражданского общества.
Органы СМИ имеют возможность выполнять целый ряд функций, начиная от информирования, антикоррупционного образования, воспитания и пропаганды в антикоррупционной сфере, преодоления правового нигилизма, формирования в обществе нетерпимого отношения к коррупции и уважения к закону, до проведения журналистских расследований по конкретным коррупционным делам.
В этом контексте респонденты обращают внимание, на то, что несмот-ря на наличие в российском уголовно-процессуальном законодательстве (п. 2 ст. 144 и п.3 ст. 148 УПК РФ) норм, регламентирующих порядок реагирования органов прокуратуры и следствия на сообщения о преступлении, обнародованных в СМИ, они зачастую соответствующими органами игнорируются.
Представители институтов гражданского общества также отмечают, что СМИ должны содействовать обеспечению должной прозрачности и открытости органов власти, а надзорные органы обеспечивать должным образом право СМИ на распространение информации, защиту от административного ресурса и попыток властных структур «наказать строптивые СМИ».
Достаточно распространенным является мнение экспертов о том, что в силу сращивания органов СМИ с системой и их очевидной ангажированностью, реального повышения эффек-
тивности СМИ в сфере противодействия коррупции добиться в существующих условиях невозможно. Разрозненные же попытки независимых средств массовой информации будут наталкиваться на жесткий административный отпор с привлечением правоохранительных и судебных органов. В особенности это актуально для СМИ на региональном и местном уровне.
В числе конструктивных предложений экспертов, направленных на повышение эффективности СМИ в сфере противодействия коррупции, можно выделить:
> повышение контроля органов прокуратуры за соблюдением уго-ловно-процессуального законодательства, касающегося проведе-ния проверок по результатам распространенных в СМИ сообще-ний о преступлении, а также обнародования информации об отказе в возбуждении уголовного дела по результатам проверки материалов СМИ;
> включение органов СМИ в число организаций, имеющих право обращаться в правоохранительные и надзорные органы с просьбой проверить достоверность информации о декларировании доходов и имущества государственными и муниципальными служащими, на которых в соответствии с действующим законодательством распространяется обязанность ежегодно предоставлять такие данные.
Двенадцатый вопрос «Насколько эффективными Вы считаете сле-дующие механизмы взаимодействия институтов гражданского общества и органов государственной власти по противодействию коррупции?» был призван выявить предпочтения экспертов относительно потенциальной эффективности дополнительных инструментов в сфере противодействия коррупции. Экспертам было предложено выбрать из
7 различных вариантов, при этом допускались множественные ответы.
Наибольшее количество голосов респондентов в общей сложности получили ответы: «Обязательное доведение органом государственной власти до всеобщего сведения решения, принятого по результатам обращения по факту проявления коррупции» (46%), «Ведение открытого реестра физических и юридических лиц, вина которых в совершении коррупционных правонарушений установлена в судебном порядке» (42%), «Обязательное рассмотрение и учет результатов общественной антикоррупционной экспертизы с обоснованием в случаях непринятия рекомендаций экспертов» (32%), «Привлечение институтов гражданского об-
щества к проводимому органами государственной власти антикоррупционному мониторингу» (28%). Если по первому варианту мнения экспертов обеих групп совпали почти полностью, то по остальным трем вариантам предпочтения экспертов двух целевых групп несколько разошлись. За эти варианты существенно более активно выступали представители гражданского общества.
Оставшиеся 3 предлагавшихся варианта набрали обеих группах сопоставимые результаты:
> «Участие заинтересованных институтов гражданского общества в координационных совещаниях правоохранительных органов» (21%);
> «Установление паритетных начал деятельности институтов гражданского общества в реализации профилактических антикоррупционных мероприятий, предусмотренных федеральными и региональными программами в различных сферах» (21%);
> «Разумные преференции и льготы институтам гражданского об-щества, участвующим в противодействии коррупции» (13%).
Тринадцаый вопрос «Как Вы относитесь к созданию национальной системы антикоррупционного мониторинга, при котором в оценке состояния дел в сфере противодействия коррупции будут участвовать институты гражданского общества?» был нацелен на выявление мнений экспертов по поводу использования на национальном уровне комплексной системы антикоррупционного мониторинга.
Респондентам было предложено 2 возможных варианта ответов. В обеих группах большее количество экспертов высказалось в пользу ответа «Результаты такого мониторинга будут носить только информационный характер». В общей сложности ему отдали предпочтение 56% опрошен-ных.
Второй вариант «Это даст возможность оценивать действенность анти-коррупционных мер и оптимизировать их качество» поддержали соответственно 44 процента респондентов.
Характерно, что разница в предпочтениях между вариантами в группе экспертов из органов власти составила 18% (59 и 41), в то время как показатели представителей гражданского общества оказались существенно ровнее (53 и 47 процентов).
В целом создание комплексной системы антикоррупционного монито-ринга рассматривается экспертами как необходимый элемент ре-
ализации эффективной антикоррупционной политики на средне- и долгосрочную перспективу.
Заключительный, четырнадцатый вопрос «В чем выражается заинтересованность органов государственной власти во взаимодействии с институтами гражданского общества в противодействии коррупции?» носил открытый характер и был нацелен на выявление мнений экспертов, касающихся причин и возможной мотивации властных структур к налаживанию и расширению сотрудничества в антикоррупционной сфере с гражданским обществом .
Анализ ответов респондентов, свидетельствует о наличии широкого разброса позиций и отсутствии консолидированных подходов.
Значительная часть экспертов из числа представителей органов государственной власти в качестве основных причин для налаживания взаимодействия с институтами гражданского общества видят необходимость поддержания политической стабильности, формирования каналов обратной связи и создания клапанов, позволяющих «регулировать давление и выпускать пар». Многие респонденты из этой целевой группы открыто говорят, что такое взаимодействие преследует тактические цели, и органы власти не заинтересованы в реальном сотрудничестве, так как опасаются «утечки и огласки фактов об используемых во власти коррупционных технологиях». Лишь некоторые эксперты, осознавая масштабы коррупции и угрозы, которые она несет социально-экономическому развитию страны в долгосрочной перспективе, считают взаимодействие с гражданским обществом неотъемлемым условием создания эффективной системы предупреждения и профилактики коррупции.
Представители гражданского общества также разделились в оценках.
Примерно 65 процентов экспертов полагают, что гражданские институты являются мощным антикоррупционным ресурсом, который недооценивается органами власти. Именно институты гражданского общества способны обеспечить поступление достоверной информации о реальной эффективности государственной антикоррупционной политики, поддержания механизма обратной связи между властью и обществом, очищению власти от компрометирующих ее чиновников, формированию нетерпимого отношения к коррупционным проявлениям.
В то же время около трети респондентов этой целевой группы, убеждены, что власть самодостаточна и уверена в своей непогрешимости.
В лучшем случае она готова встраивать институты гражданского общества в свои схемы и подходы, лишь декларируя готовность к работе с ними на паритетных началах. По мнению экспертов, инструменты гражданского контроля в сфере борьбы с коррупцией плохо сочетаются с принципами вертикали власти, ее закрытостью и корпоративностью. Во взаимодействии с институтами гражданского общества власть больше всего будет интересовать возможность красиво отчитаться.
Основные выводы по результатам исследования
Как представляется, основные выводы проведенного исследования могут состоять в следующем:
> общий уровень распространенности коррупционных преступлений представители общественных институтов оценивают в среднем в полтора раза выше, чем эксперты из числа государственных и муниципальных служащих;
> наиболее распространенными коррупционными проявлениями, по мнению экспертов, являются «взяточничество», «злоупотребление служебными полномочиями», а также «фаворитизм и кумовство»;
> у некоторых государственных и муниципальных служащих от-мечается «стирание» грани между противоправными действиями и обычной практикой выполнения должностных обязанностей, при которой «откаты», «нецелевое использование государственных средств» и «незаконное участие в предпринимательской деятельности» стали своего рода сопутствующей технологией;
> наиболее эффективными общественными институтами в проти-водействии коррупции признаны органы СМИ, Интернет-ресурсы и правозащитные организации;
> наибольший антирейтинг, более чем в три раза превышающий возможный позитивный потенциал, отмечен у «политических партий» «общественных палат/советов» и «религиозных организаций»;
> в обществе пока не создана атмосфера нетерпимости и реального неприятия коррупции, что может быть связано как с неверием институтов гражданского общества в возможность «достучаться» до власти и отсутствием реальных механизмов защиты лиц и организаций, сообщающих о фактах коррупции от админис-
тративного ресурса, так и слабостью и разобщенностью самих общественных структур;
> существующей ситуацией в большей степени озабочены представители гражданского общества, полагающие, что де-юре и де-факто > их возможности для активной антикоррупционной деятельности ограничены как несовершенством федерального и регионального законодательства, так и отсутствием условий для формирования конструктивных отношений с властями, в первую очередь на региональном уровне;
> законодательные нормы в сфере борьбы с коррупцией носят декларативный характер, поскольку не подкреплены эффективными механизмами реализации;
> реальное взаимодействие власти с институтами гражданского общества подменяется приглашениями к участию в формальных совместных совещаниях и заседаниях, не связанных с принятием и выработкой конкретных мер;
> между органами власти и институтами гражданского общества существуют глубинные противоречия в оценках самой возможности налаживания конструктивного диалога и взаимное недоверие, основанное на стереотипах мышления;
> различия в оценках двух целевых групп обусловлены тем, что органы государственной и муниципальной власти априори рассматриваются общественными институтами в качестве ключевого элемента коррупционных механизмов, а представители органов власти опасаются размывания своих полномочий и видят угрозу дополнительного внешнего контроля;
> значительная часть институтов общества «встроена» во власть и не располагает собственным независимым ресурсом;
> ряд эффективных международных антикор- > рупционных норм не имплементирован в российское законодательство («незаконное обогащение», «конфискация имущества», «использование данных инициативных информаторов о фактах коррупции»);
> уровень правовых и специальных знаний и квалификации представителей общественных организаций, позиционирующих себя в качестве антикоррупционных, остается низким.
> В качестве ключевых направлений повышения эффективности участия гражданского общества в реализации антикоррупционной политики государства респондентами отмечаются:
> ужесточение требований к отбору кандидатов на государствен-ную и муниципальную службу, их обучению и профессиональной подготовке;
укрепление нормативно-правовых оснований участия институтов гражданского общества в антикоррупционной деятельности, введение ответственности за создание органами власти препятствий в осуществлении такой деятельности;
> законодательное закрепление институтов ответственности за не-законное обогащение и контроля за расходами чиновников, предполагающее вовлечение институтов гражданского общества;
> законодательное закрепление и поощрение активности физических и юридических лиц, помогающих выявлять и разоблачать коррупционные практики;
> нормативное закрепление возможности финансовой мотивации лиц, оказавших содействие в раскрытии коррупционных преступлений, в виде выплаты им в качестве вознаграждения определенного процента от суммы, возвращенной в бюджет:
> доверие общества к антикоррупционной политике государства повысится в случае ужесточения и расширения спектра уголовноправовых мер по отношению к лицам, совершившим коррупционные преступления, что свидетельствует о наличии в обществе поддержки возможных дополнительных шагов по криминализации коррупции в России;
> принятие последовательных шагов по преодолению правового нигилизма. улучшению правовой грамотности общества, введению преподавания основ антикоррупционной образования в высших учебных заведениях;
повышение контроля органов прокуратуры за соблюдением уголовно-процессуального законодательства, касающегося проведения проверок по результатам распространенных в СМИ сообщений о преступлении, а также обнародования информации об отказе в возбуждении уголовного дела по результатам проверки материалов СМИ;
> включение органов СМИ в число организаций, имеющих право обращаться в правоохранительные и надзорные органы с просьбой проверить достоверность информации о декларировании доходов и имущества государственными и муниципальными служащими,
на которых в соответствии с действующим законодательством распространяется обязанность ежегодно предоставлять такие данные;
> создание на национальном уровне комплексной системы анти-коррупционного мониторинга должно рассматриваться в качестве неотъемлемого элемента реализации эффективной антикоррупционной политики на средне-и долгосрочную перспективу;
Как представляется, результаты исследования однозначно свидетельствуют о том, что
гражданские институты являются мощным антикоррупционным ресурсом, который недооценивается органами власти. Именно институты гражданского общества способны обеспечить поступление достоверной информации о реальной эффективности государственной антикоррупционной политики, поддержание механизма обратной связи между властью и обществом, очищение власти от компрометирующих ее чиновников и содействовать формированию нетерпимого отношения к коррупционным проявлениям.
