CC BY
90
Чилькина К.В.
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ДВУХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
В ГЕРМАНИИ В XIX В.: СИСТЕМЫ ПРИЗРЕНИЯ БЕДНЫХ И СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ (АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА)*
Chilkina K. V.
INTERACTION OF TWO SYSTEMS OF SOCIAL SECURITY IN GERMANY IN THE NINETEENTH CENTARY: THE CARE OF THE POOR AND THE SYSTEM OF STATE SOCIAL INSURANCE (ANALYSIS OF LEGISLATION)
Ключевые слова: история права Германии, социальное законодательство, призрение бедных, государственное социальное страхование.
Keуwords: history of law of Germany, social legislation, care of the poor, the state social insurance.
Аннотация: в статье рассматривается развитие законодательства Германии XIX в.
о попечении бедных, его основных принципов и моделей. Выявляется факт влияния законодательства о попечении бедных на становление законодательства о государственном социальном страховании. В качестве тенденции развития социальной государственности обозначается стремление законодателя обеспечить нуждающихся социальной помощью на протяжении XIX в.
Abstract: the article discusses the development of the legislation of Germany XIX century about the care of the poor, its basic principles and models. Reveals the fact of the impact of legislation on the care of the poor on the formation of the legislation on state social insurance. As tendencies of development of the social state is indicated by the desire of the legislator to ensure in need of social assistance during the XIX century.
Социальное государство в Германии зародилось в начале XIX в. В числе факторов, детерминировавших развитие сущности социальной государственности в этой стране, на тот момент представлявшей собой политически и экономически раздробленные земли, одним из основных было законодательство о попечении бедных. По свидетельствам немецких правоведов, элементы социальной государственности были известны Германии с середины XVIII в., когда законодательство о бедных обязывало общины оказывать все большую реальную помощь нуждающимся. В XIX в. эта ответственность переместилась с коммунального уровня на общегосударственный1. Практике немецких государств были известны случаи борьбы с бедностью на коммунальном
Работа выполнена при финансовой поддержке РГНФ, проект №12-03-00150.
1 Государственное право Германии / сокр. пер. с нем. семитомного издания.: в 2 т./Отв. ред. Б.Н. Топорнин и др.; предисл. Б.Н. Топорнина. Т.1. - М., 1994. - С.65.
уровне еще до XIX в. Например, в Гамбурге в 1788 г. была введена новая система призрения с целью борьбы с пауперизмом (бедностью). Был устроен сбор по особым подписным листам, с которыми обращались ко всем жителям без исключения (социальный опрос). Наиболее уважаемые граждане считали за честь ходить с этими подписными листами. Был учрежден специальный комитет из пожизненных членов. Город был разделен на 60 округов, и в каждом округе было назначено по 3 надзирателя. Были выработаны подробные инструкции, регулирующие их деятельность, выданы печатные опросные листы для раздачи бедным, правильность ответов проверялась путем личного посещения бедных надзирателями. Были предприняты обширные исследования для того, чтобы определить: во что должно обойтись доставление бедным людям минимальных средств, необходимых для поддержания существования. Было признано, что средства, необходимые для бедного, должны быть менее средств, зарабатывае-
мых трудящимися1. Безусловно, такие примеры были единичны, однако в конце XVIII в. принимается Всеобщее право земель для Прусских государств 1794 г., которое стало значимым фактом правовой действительности. В данном нормативно-правовом акте обозначалось, что «государство исходит из того, что необходимо заботиться о тех гражданах, которые не в состоянии обеспечить себе пропитание, и тех, кто отнесен к числу нуждающихся специальными законами, посредством их прокормления и обеспечения продовольствием»2. Людям, имеющим
средства и возможности заработка, вменялось в обязанность работать (§2 Части II, Титул 19). Согласно §3, тот, кто из любви к тунеядству или по причине других порочных склонностей, не в состоянии зарабатывать себе содержание, подвергается наказанию в виде общественных работ под надзором. В §6 обозначалось, что государство правомочно и обязано создавать учреждения, которые будут предупреждать потерю возможности кормиться, и пресекать преувеличенное расточительство. В §9 обозначалось особое положение корпораций в смысле их возможности кормить своих обедневших членов. §10 гласил, что городские и деревенские общины должны заботиться о пропитании своих обедневших членов, а также замужних жен, вдов и беспризорных детей (§11). Значимая роль в обеспечении безопасности и борьбы с тунеядством и бродяжничеством возлагалась на полицейские управления. Принятие данного закона не означало немедленного практического его воплощения. Люди, на обеспечение которых он был направлен, не имели средств обратиться за защитой, и поэтому многие из обозначенных норм имели декларативное значение. Однако с формальноюридической стороны данный закон значил очень много. Он был свидетельством меняющегося характера общественных отношений, когда гражданин из объекта превра-
1Залеский, В.Ф. Системы призрения бедных в законодательстве и практике главнейших западноевропейских государств. - Спб., 1912 г. - С.70.
2Allgemeines Landrecht für die Preussischen Staaten vom 5.Februar 1794. §1. .Zweiter Teil. Neunzenter Titel
// Stolleis, M. Quellen zur Geschichte des Sozialrecht. -
Göttingen: - Frankfurt - Zürich. - 1976. - С.64-66.
тился в полноправного субъекта, наравне с государством. Как отмечал В.А. Гаген, «сложная и трудная работа юридической регламентации призрения бедных выпала на правовое государство, сменившее полицейское. Полицейское государство дало новому государственному строю абсолютный перевес государственной власти и подчинение сферы жизни государства господству гражданского права и процесса. Проявление высшей власти стало следовать своеобразному порядку, который придал этому проявлению форму и вид права»3. Роль Всеобщего права земель для Прусских государств состояла также в том, что оно заложило основы дальнейшего развития государственного попечения о бедных. Государственное попечение о бедных первоначально выражалось в организационных и контрольных функциях государства за теми учреждениями, на которых было возложено попечение (община, союз общин, корпорации, церковь). Такой, фактически дополнительный, организационный характер участия государственной власти в обеспечении бедных сохранялся вплоть до 20-х гг. XX в. Принцип участия государственной власти в регулировании общественных отношений на правах организатора, оформляющего сложившиеся отношения, и в современном праве ФРГ имеет первостепенное значение.
Позже в Баварии в 1816 г. издаётся закон, который установил основания и условия наделения лица статусом «бедный»4. Теоретические понятия, кого же следует относить к числу бедных, и кому из числа бедных следует помогать, стали правовыми категориями. Кроме того, законодатель обязал создать повсеместно на территории Баварии сеть общинных учреждений, обеспечивающих бедных членов общины необходимым, и определил их задачи и полномочия. Закон гласил: «Везде должны быть созданы собственные учреждения для заботы о бедных.
3Гаген, В.А. Право бедного на призрение. Т.1. История и современное положение законодательства об обязательном призрении бедных в Германии, Франции и Англии. - СПб., 1907. - С.9.
Verordnung, das Armenwesenbetr. V.17. November 1816, Kgl. Beierisches reg. bl. 1816, 780// Stolleis M. Quellen zur Geschichte des Sozialrecht. - Göttingen: Musterschmidt, 1976. - С.66-67.
Их общая цель состоит в обязанности публичной заботы о бедных (Art.1). Учреждения заботы о бедных используют те права, которые соответствуют благочестивым целям (Art.2). Каждое городское сообщество, сообщество земли должно иметь собственное учреждение заботы о бедных, которое должно, в первую очередь, заботиться о местных бедных (Art.5). К полномочиям учреждений заботы о бедных относились следующие: 1. установление статуса бедности (кого следует называть бедным); 2. обеспечение потребностей бедных;
3. осуществление полицейской и нравственной опеки над бедными; 4. выделение (формирование) фондов помощи, управление ими и исполнение (Art.14). К числу бедных следовало относить тех людей, которые не могут полностью или частично за счет собственных сил и средств обеспечивать свои жизненно важные потребности, или за счет средств родственников, и которые имеют право на получение помощи в соответствии с законодательством. Статус бедного принадлежит отдельному лицу так долго, пока он будет нетрудоспособен (Erwerbs - Unfähigkeit) полностью или частично (Art.15). Общедоступное обеспечение действовало в первую очередь в целях организации труда; организации обеспечения нуждающихся; посредством организации благотворительности (Art.25). Надзор за отдельными бедными должен был осуществляться не только посредством их нравственного и гражданского включения в общину, но особенно посредством их обучения, трудолюбия, исключения такого образа жизни и способа заработка как бродяжничество, использования средств поддержки учреждений заботы о бедных, наказания преступников полицией (Art. 45). Таким образом, уже в начале века обозначались характеристики тех лиц, кому следовало оказывать помощь, обозначался круг задач учреждений, на которых лежала обязанность попечения о бедных. Данные юридические формулировки (в частности, категория «нуждающийся в помощи») настолько ёмко отражали характеристики потребности лица в помощи, что были сохранены на протяжении всего развития социального законодательства Германии и введены в действующей Социальный кодекс ФРГ1. Причем ав-
:§9 Sozialgesetzbuch. Textausgabe mit ausführlichem Sach-
торы XIX в. отмечали, что, "несмотря на полную определенность смысла термина "бедный», практически во всех языках укоренилось неправильное словоупотребление. Вместо того, чтобы говорить о презрении нуждающихся (выд. авт.), говорят о призрении бедных». В своей работе В.Ф. Залеский, не желая изменять сложившейся традиции, но вместе с тем проводя различия между терминами "бедный" и "нуждающийся",
под бедными понимал лиц нуждающихся и
2
впавших в нищету .
В 1842 г. в Пруссии был принят закон
об обязанности учреждений для бедных. В этом нормативно-правовом акте указывалось, что обеспечение бедных лежит на общине, если нет других возможностей обеспечения (родственники, благотворительные фонды) (§1). Помещики, чьё поместье находится не в общинном союзе, а в другом округе, должны были заботиться о бедных того округа, где находится поместье, также как общины (§5). Опека над бедными должна была осуществляться также Союзом обеспечения бедных земли, на территории которой находился нуждающийся (§12). Если лицо, состоявшее членом трудовых отношений (как прислуга или подмастерье) в какой либо земле, заболевало, а проживало в другой земле, то о нем должна была заботиться община земли, в которой он работает, до его выздоровления, но требование о возмещении расходов могло быть обращено к той общине, где проживал этот человек (§32). Претензию (иск) к обеспечению нуждающегося можно было подать против союза, обеспечивающего помощью, не посредством обращения в суд, а посредством обращения в органы управления, чьи обязанности состоят в предотвращении различных тяжб, поводом для которых является удов-
3
летворение нужды (§32) . Таким образом, формировался комплекс правовых норм, регламентировавших процесс социального обеспечения нуждающихся в части обраще-
verzeichnis und einer Einführung von Professor Dr. Schulin. 41. Auflage. - 2012. (или на http://www.sozialgesetzbuch.de)
2 Залеский, В.Ф., указ. соч., с.4.
3 Preussisches Gesetz über die Verpflichtung zur Armenpflege vom 31.12.1842, PrGS, 1843, 8// Stolleis M. Quellen zur Geschichte des Sozialrecht. - GöttingenFrankfurt - Zürich, 1976. - С. 69-70.
ния финансовых средств, затрачиваемых на это обеспечение, на законодательном уровне утверждались принципы взаимодействия органов местного самоуправления различных земель в сфере социального обеспечения нуждающихся. Кроме того, так как обязанность оказания помощи, возложенная законодателем на общины, строго обуславливалась принадлежностью лица к определенной территории (ценз оседлости), посредством регулирования взаимоотношений общин по поводу оказания помощи лицам, проживающим на территории других общин, но в силу обстоятельств оказавшихся на территории другой общины, общинный уклад жизни начинал меняться. Жители одной общины, относившиеся к жителям другой как к иностранцам и раньше буквально выгонявшие чужаков, вынуждены были на основании этого закона менять свои представления о пришлом люде и находить возможности оказания помощи ему.
В 1869 г. в Баварии был принят закон «О публичной службе опеки над бедными и больными»1. Этот закон сыграл значительную роль в истории развития социального законодательства Германии, так как в нём в подробностях обозначался статус лица, нуждающегося в помощи, и конкретизировалось право на общинную помощь. В числе задач общинной службы опеки над бедными обозначались следующие: 1) поддержка
лиц, нуждающихся в помощи; 2) противодействие бедности (Ст. 1). Согласно законодательству обязанность содержания службы опеки над бедными лежала на государстве, политических союзах, на общинах регионов и округов (Ст. 2). К числу нуждающихся в помощи относились те, кто был не в состоянии собственными силами и средствами обеспечить себе жизненное содержание и необходимое состояние здоровья (Ст. 3). Общинное попечение гарантировалось только тем, кто не мог получить помощь ни от лиц, обязанных эту помощь оказывать, ни из фондов благотворительной помощи (Ст. 4). Лица, получавшие поддержку от
1 Bayerisches Gesetz vom 29.April 1869, die öffentliche Armen- und Krankenpflege betr., Ges. BI. 1868/69, 1093// Stolleis M. Quellen zur Geschichte des Sozialrecht. - Göttingen- Frankfurt - Zürich, 1976. - Cc.72-77.
лиц, имеющих возможность оказывать такую поддержку, в течение 5 лет и получившие таким образом возможность своими силами и средствами обеспечивать своё жизненное содержание, обязывались возместить расходы на их поддержку лицу, оказывавшему такую поддержку (п. I, ст. 5). Правом на возмещение затрат, понесенных в процессе обеспечения больных или бедных, наделяются те службы опеки или общинные кассы, которые участвовали в этом обеспечении (п. III, ст. 5). Таким образом, обозначался принцип возмездного оказания помощи нуждающимся. Кроме обозначенных норм, согласно п. II ст. 6, тот, кто получал помощь от общинных учреждений опеки над бедными, обязывался выполнять соответствующие работы в органах занятости или за их пределами по своим силам.
К задачам общинной службы опеки над бедными относились: 1) обеспечение полностью или частично нетрудоспособным лицам жизненного содержания, что включало в себя: питание, одежду, жилье, отопление и уход (для сравнения, интересно обратиться к формулировкам современного немецкого законодательства о социальной помощи, где дается понятие социальной помощи и её составляющих. К жизненно необходимым потребностям, согласно законодательству, относятся питание, размещение на проживание в используемом для жилья помещении, средства личной гигиены, домашняя утварь, отопление и личные потребности ежедневной жизни, к которым причисляют «связи с миром и участие в культурной жизни социума» (§ 12 Абз. 1 Закона ФРГ «О
2
социальной помощи» )); 2) обеспечение
больных, нуждающихся во врачебной помощи, уходом и лекарственными средствами. Душевно больных, нуждающихся в надзоре, необходимо было помещать в психиатрические клиники; 3) обеспечение простого погребения неимущих лиц; 4) обеспечение бедных детей воспитанием и образо-3
ванием (п. II. ст. 10) .
Как видно, основные жизненные по-
2http://www.sozialgesetzbuch.de/gesetze/13/index.php
3Bayerisches Gesetz vom 29.April 1869, die öffentliche Armen- und Krankenpflege betr., Ges. BI. 1868/69, 1093// Stolleis M. Quellen zur Geschichte des Sozialrecht. - Göttingen- Frankfurt - Zürich. 1976. - Cc. 72-77.
требности, удовлетворение которых вменялось в обязанности общинным службам обеспечения нуждающихся, были обозначены в законодательстве незадолго до образования Германской империи в 1871 г. Несмотря на строгую регламентацию статуса «нуждающийся» и привязку этого статуса к определенным цензам, прямым выражением гуманистической тенденции оказывать помощь всем нуждающимся был п. III ст. 10, в котором обозначалось, что трудоспособные лица не имеют права на общинное попечение, однако в случаях прямой необходимости такое попечение оказывается в интересах общинной безопасности или нравственности. Общины обязывались учреждать местные необходимые органы опеки (п. I ст. 17). Общины учреждали больничные кассы, взносы в которые делали лица, проживающие или работающие на территории данной общины. Определялся размер этих взносов и периодичность выплат. Устанавливались принципы взаимодействия всех участников системы попечения о бедных, принципы системы социального обеспечения нуждающихся (профилактики, адресности, возмездности и пр.). К задачам общины округа, которым должны были содействовать все общинные организации, управления фондов, церковные служащие, частные благотворительные союзы, относились: 1) поддержка перегруженных бедными общин округа; 2) содержание существующих благотворительных и больничных учреждений округа; 3) накопление и постепенное увеличение особых фондов попечения о бедных округа; 4) учреждение окружных домов для бедных, учреждений занятости, колоний бедных, больниц, а также учреждений для воспитания детей, потерявших родителей; 5) учреждение авансовых касс, сберегательных касс и подобных учреждений1.
Закон относил к нуждающимся только тех лиц, которые не могли собственными силами и средствами обеспечивать свой прожиточный минимум - в основной своей массе нуждающимися по формальным признакам были безработные. Однако, даже те,
1 Bayerisches Gesetz vom 29.April 1869, die öffentliche Armen- und Krankenpflege betr., Ges. BI. 1868/69, 1093// Stolleis M. Quellen zur Geschichte des Sozialrecht. - Göttingen- Frankfurt - Zürich, 1976. - Cc. 72-77.
кто работал, испытывали различного рода нужду. По показателям до 1864 г. большинство рабочих в крупных городах жили по 6-
7 человек в одной комнате (это могли быть несколько семей). В небольших провинциальных городах дело обстояло чуть лучше за счёт характера жилых помещений - это были частные одноэтажные дома неподалёку от источника воды и хорошо проветриваемые. Большую часть доходов трудящихся поглощали расходы на пищу2. Таким образом, несмотря на подробную регламентацию законом отношений, связанных с обеспечением нуждающихся, и на вмененные законом многим учреждениям и институтам обязанности участия в обеспечении нуждающихся, общий уровень жизни населения был низким.
Как писал профессор Хорст Хессе в своей книге «Законодательство Баварии, известное как социальное, конца 60-х гг. XIX в. (доклад о структурном анализе гражданского общества)», «социальное законодательство Баварии 60-х гг. XIX в. понималось не в качестве законодательства о защите труда в смысле государственного социализма Бисмарка, и не в смысле комплекса правовых норм о социальном обеспечении современного социального государства. Прилагательное «социальное» еще не было сужено стремлением реформирования или переворота существующих общественных отношений в целях перераспределения фондов материальных благ, из которого позже была выведена категория «антисоциальное», посредством которой существующие отношения должны были оцениваться как отсталые и несправедливые. «Социальное понималось как типичные обесцененные общественные отношения, и понимались они как противоположность сфере индивидуального».
В этой связи объединенное понятие «социальное законодательство» вводилось в употребление как легко запоминающаяся формула для находящихся в тесной связи законопроектов, которые должны были приспособить некоторые отрасли муниципального права к общественному развитию.
2Современное положение рабочей силы в Европе и Америке // Вестник Европы. - 1873. - Книга 7. -С. 305-308.
Такие проекты уже были внесены в ландтаг. К их числу относились: Промышленный Устав от 30.01.1868 г.; Закон об отчизне, патриотизме, содержании от 25.04.1868 г.; закон о попечении бедных и больных от 29.04.1868 г.; Уставы общин отдельных округов земли Пфальц от 29.04.1869 г. Целью этого законодательства было не просто сохранение и обеспечение содержания, но и расширение страхования сферы личной свободы; в качестве социальных прав понимались права и свободы личности, право на частную собственность1.
Профессор Михаэль Штолляйс пишет о том, что собственно понятия «социальное право» и «социальное страхование» - это понятия, составляющие основу современного социального государства ФРГ, однако по смыслу они отличаются от тех же понятий, употребляемых в XIX в. В XIX в. в понятие «социальное право» вкладывали два значения. В первом случае, под социальным правом понималось право союзов, сообществ и обществ, то право, которое регулировало противоречия, возникающие между государством и личностью и организовывало человеческое «обобществление» в формы товариществ (содружеств). Другое значение социального права понималось как право социального страхования, и такое понимание укоренилось уже только в XX в. В этом смысле понятие «социальное право» было неологизмом и до XIX в. не могло служить отправной точной исследования сущности такого явления как «социальное право». Этот термин с вкладываемым в него значением относился к сфере помощи бедным и пожилым, вдовам и сиротам, жертвам несчастных случаев, больным и большому числу странствующих (работники ручного труда, мелкие торговцы, странствующие художники, цыгане, освобожденные солдаты, бродяги). Эти нормы права были нацелены даже не на социальную помощь в современном понимании, а преследовали цель борьбы с криминалитетом и сокращали случаи возникновения опасности в обществе
'Hesse, H. Die sogenannte Sozialgesetzgebung Bayerns Ende der sechziger Jahre des 19. Jahrhunderts. Ein Beitrag zur Strukturanaluse der bürgerlichen Gesellschaft. Neue Schriftenreihe des Stadtarchivs. - München, 1971. - Cc.13-14.
посредством регулирования отношений, связанных с занятостью. Однако как раз этот феномен - смешение чисто социальных целей с регулированием отношений на рынке труда, миграционных процессов, защита от опасностей или простейшие формы оказания влияния на ценовой рынок - было типично для раннего нового времени и для возникшего «современного государства». Хотя и приходится говорить о семантическом формировании и смешении мотивов, однако, необходимо отметить, что поздняя политика попечения о бедных принципиально не отличалась от современной социальной политики. Различия эти были только в средствах, в интенсивности и в масшта-бах»2.
В 80-х гг. XIX начала создаваться система обязательного социального страхования при участии государства не просто как контролирующего органа, а как института, на котором лежала обязанность выделения финансовых средств на поддержку нуждающихся. Фактически система государственного социального страхования строилась на тех же принципах, что и система призрения бедных - принцип коллективной ответственности, принцип субсидиарного возмещения затрат, принцип участия в этих системах государства как организатора. В системе государственного социального страхования менялись только масштабы отношений (они регулировались уже не на уровне общин, а на государственном), и расширялись функции государства. Многие институты и системы, правовые категории система государственного обязательного страхования заимствовала у системы призрения бедных (например, порядок и принципы формирования финансовых фондов оказания помощи). Например, ситуации, когда больной жил вне округа своей кассы или за рубежом, регулировались Сводом законов о страховании по аналогии с законодательством о попечении бедных. Финансовые взаимоотношения страховых касс, имеющих отношение к болеющему, строились на принципе возмездности. То есть, если больной платил взносы в ту кассу, в которой был
2Stolleis, M. Geschichte des Sozialrechts in Deutschland. - Stuttgart : Lucius & Lucius, 2003. - C.11,12.
застрахован, а заболевал в другом округе и обслуживала его другая страховая касса и лечебные учреждения другого округа, то затем затраты кассе, понесшей расходы на лечение, возмещались из кассы, куда больной делал взносы (§222 Свода законов о страховании 1911 г.)
Многие авторы пытались обозначить отличительные признаки двух систем социального обеспечения - системы попечения о бедных и системы социального страхования, но на практике эти различия были весьма условны. Так В.А. Гаген пишет, что законодатель решил установить различие между актами призрения о бедных и актами оказания государственной помощи, определив, что в случае обращения лица в учреждения призрения бедных, и в случае оказания ему помощи этой системой, он признается нуждающимся (бедным) и лишается избирательного и других политических прав. Однако, какие обстоятельства следует квалифицировать как основание оказания помощи учреждениями системы попечения
о бедных, а какие - основанием оказания государственной помощи, законодатель не объяснил, и вся ответственность в решении этих вопросов пала на судей. На практике суды не торопятся признавать оказываемую лицу помощь актом призрения бедных. Так в своём решении от 21.02.1903 г. австрийский административный суд прямо говорил, что "пособие, выданное родной общиной на основании закона о попечении бедных должно рассматриваться как пособие по случаю бедности только тогда, когда оно выдано для оказания помощи такому бедняку, который, ввиду уменьшения своей работоспособности, независимо от причин, вызвавших её, лишен возможности продолжительное время, т. е. на срок, не подлежащий заранее определению, сам заботиться о своём пропитании, и потому не может, не рискуя впасть в самую крайнюю нужду, обойтись без общественной поддержки". Таким образом, как отмечает В.А. Гаген, австрийская судебная практика выработала тенденцию считать актом призрения бедных не всякое пособие, а лишь продолжительное.
Немецкие административные суды вынуждены были столкнуться с необходимостью различать помощь нуждающемуся лицу по смыслу законов о попечении бедных и в остальных случаях. Касалось это, в первую очередь, ситуаций, когда дети изымались из семей ввиду угрозы их физическому, нравственному и духовному развитию в случае оставления этого ребенка в семье. Изъятие ребенка и трактовка этого изъятия как акта призрения бедных влекли лишение отца ребенка избирательного права и делали его формально бедняком. Суды не шли на такие меры, они не признавали такие случаи актами призрения бедных, но тогда это означало необходимость содержания ребенка не
из средств фондов общественного призре-
2
ния .
Таким образом, в последней четверти XIX в. в Германии сложилось две системы социального обеспечения. В первой из них (призрение о бедных) государство участвовало преимущественно организационно, во второй государство, кроме организационной функции, выполняло еще и функцию финансирования. В 70-х, 80-х гг. увеличивалось число граждан, подлежащих общественному призрению. Г.А. Риттер отмечал, что увеличение числа граждан, подлежащих попечению, показывало недостаточность системы государственного страхования. Так, например, при увеличении числа жителей г. Берлин в период с 1885 до 1909 гг. с
1,3 миллиона до 2,1 миллионов, число лиц, подлежащих опеке, соответственно выросло с 23353 человек до 48783 человек. Одновременно росли расходы системы попечения о бедных посредством повышения гарантированных пособий. Причины такого роста были во всеобщем улучшении системы попечения о бедных, а также в исключении из числа застрахованных лиц нуждающихся в помощи. К числу этих лиц относились обедневшие мастера ручного труда, слуги, вдовы и сироты, которые до Свода законов о страховании 1911 г. были охвачены только действием закона «О страховании о т несчастных случаев». Кроме того, действовали тенденция уменьшения опасения дискриминации в случае обращения к
1Свод германских законов о страховании рабочих в издании 19.07.1911 г. - СПб., 1912.
2 Гаген, В.А., указ. соч., с. 4-6.
системе попечения о бедных, повышение цен на необходимое жизненное содержание и улучшение медицинского ухода за бедными, оказываемого врачами, занятыми в системе призрения бедных (больничные кассы).
Однако, по мнению Г.А. Риттера, ошибочным было бы делать вывод о начавшемся росте бедности, исходя из роста расходов на поддержку бедных, несмотря на содействие учрежденной системы социального страхования. Также было бы ошибочным переоценивать новый развитый образ общественного мышления, присутствующий в системе попечения о бедных, исходя их имеющихся признаков и социального законодательства, и видеть в нем окончательное преодоление общественно-дисциплинирую-
щих, часто государственно-полицейских ме-
1
тодов в отношении нуждающихся .
Таким образом, система попечения о бедных охватывала тех, кто еще не подпадал под действие законов о социальном страховании. Но по мере расширения круга лиц, подлежащих социальному страхованию (Свод законов о страховании 1911 г.), уменьшалось число лиц, подлежащих общественному призрению. Впрочем, законодатель не спешил отказываться от регулирования общественных отношений, связанных с ответственностью общества за обеспечение лиц, терпящих нужду. Значительно расширился круг лиц, подлежащих общественному призрению, после Первой Мировой войны. В этот период государство предприняло меры по обеспечению несовершеннолетних, оставшихся сиротами. Была создана система учреждений опеки над несовершеннолетними, в законодательстве устанавливалось, что каждый немецкий ребенок имеет право на обеспечение условий для полноценного физического, духовного и нравственного развития, обозначалось, кого из несовершеннолетних следует признавать нуждающимся в помощи2. Более детально
1 Ritter, G.A. Staat, Arbeiterschaft und Arbeiterbewegung in Deutschland. Vom Vormärz bis zum Ende d. Weimarer Republik / Gerhard A. Ritter. - Berlin, Bonn: Dietz, 1980. - C.55,56.
2Reichsgesetz für Jugendwohlfahrt vom 9.Juli 1922, RGBI. 1922 I, 633// Stolleis M. Quellen zur Geschichte des Sozialrecht. - Göttingen - Frankfurt - Zürich. - 1976.
регулировалось обеспечение безработных, замужних женщин, вдов. Все эти законодательные мероприятия основывались на правовых теории и практике, сложившихся до войны на протяжении XIX в. Законодатель отказался от обозначения процесса оказания социальной помощи нуждающимся в качестве «призрения бедных». Теперь законодательство четко обозначало лиц, нуждающихся в помощи по категориям. Кроме названного закона «О благополучии несовершеннолетних» от 09.07.1922 г. в 1919 г. было принято Постановление «О социальном обеспечении инвалидов войны и близких родственников умершего во время вой-3
ны» , в 1924 г. было принято Постановление «Об обязанности обеспечения», в соответствии с которым союзы по попечению земель и союзы по попечению округов выполняли следующие задачи: социальное
обеспечение инвалидов войны, родственников умерших на войне и лиц, приравненных к ним на основании закона «Об обеспечении военнослужащих и их родственников» от 12.04.1920 г.; обеспечение получателей пенсии по инвалидности и застрахованных служащих, в том случае, если не относятся к числу лиц, обеспечиваемых другими учреждениями, обязанными к социальному обеспечению; обеспечение пенсионеров, получающих минимальную пенсию, и лиц, приравненных к ним; обеспечение лиц, имеющих тяжкое увечье и лиц, с сильными ограничениями трудоспособности посредством их трудовой занятости; обеспечение несовершеннолетних, нуждающихся в помощи; круглосуточное обеспечение. Земля могла также расширить круг задач, выполняемых союзами попечения также попечением о бедных (таким образом, видим, что законодатель максимально старается обозначить круг лиц, нуждающихся в помощи, но список таких лиц - инвалиды войны, просто инвалиды, пенсионеры по возрасту, несовершеннолетние, нуждающиеся в помощи, - не является исчерпывающим, и общины продолжают нести обязанность по
3 Verordnung über die soziale Kriegsbeschädigten- und Kriegshinterbliebenenfürsorge vom 8. Februar 1919, RGBI. 1919, 187 // Stolleis M. Quellen zur Geschichte des Sozialrecht. - Göttingen- Frankfurt - Zürich, 1976. -C.189.
обеспечению всех вообще нуждающихся, проживающих на территории данной общи-ны)1. В §7 обозначалось, что каждый нуждающийся в помощи немец должен предварительно быть поддержан тем окружным союзом попечения о бедных, а районе которого он проживал на тот момент, когда впал в нужду. На основании этого закона, практически все решения по обеспечению нуждающегося принимались общинным или окружным союзом попечения (§3). Союзы попечения наделялись статусом корпорации публичного права (§4).
Таким образом, анализ развития законодательства о попечении бедных и законодательства о государственном социальном страховании, и их сравнение, позволяют говорить о том, что государственной власти Германии, даже на уровне отдельных земель, не объединенных в единое целое (до 1971 г.) было присуще стремление обеспечить лиц, нуждающихся в помощи. Изначально это стремление на законодательном уровне обозначалось в организационной и обязывающей функции, затем и в функции
софинансирования отдельных общин, не справляющихся со своей обязанностью обеспечения нуждающихся. К моменту разработки законов о государственном страховании, в Германии уже были созданы организационные и финансовые модели взаимодействия институтов системы социального обеспечения (общины, администрация общин, другие корпорации, граждане, проживающие на территории общин). Таким образом, создаваемая Бисмарком система государственного страхования, перенимала многие из этих моделей. Различия состояли только в масштабах этих отношений и в расширившихся функциях государства, представленных в системе государственного социального страхования. В начале XX в. законодатель отказался от обозначения системы социального обеспечения нуждающихся граждан общинами в качестве системы «призрения бедных». Комплекс законов о социальном обеспечении 20-х гг. XX в. демонстрирует употребление термина «социальное обеспечение».
1 §1 Verordnung über die Fürsorgepflicht (reichsfürsorgepflichtverordnung) vom 13.02.1924, RGBI. I 100// Stolleis M. Quellen zur Geschichte des Sozialrecht. -Göttingen- Frankfurt - Zürich, 1976. C.80-83.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Свод германских законов о страховании рабочих в издании 19.07.1911 г. - СПб.,
1912.
2. Allgemeines Landrecht für die Preussischen Staaten vom 5.Februar 1794. §1. .Zweiter Teil. Neunzenter Titel // Stolleis M. Quellen zur Geschichte des Sozialrecht. - Göttingen: - Frankfurt -Zürich. - 1976.
3. Bayerisches Gesetz vom 29.April 1869, die öffentliche Armen- und Krankenpflege betr., Ges. BI. 1868/69, 1093// Stolleis M. Quellen zur Geschichte des Sozialrecht. - Göttingen- Frankfurt - Zürich, 1976.
4. Preussisches Gesetz über die Verpflichtung zur Armenpflege vom 31.12.1842, PrGS, 1843, 8// Stolleis M. Quellen zur Geschichte des Sozialrecht. - Göttingen- Frankfurt - Zürich, 1976.
5. Reichsgesetz für Jugendwohlfahrt vom 9.Juli 1922, RGBI. 1922 I, 633// Stolleis M. Quellen zur Geschichte des Sozialrecht. - Göttingen - Frankfurt - Zürich. - 1976.
6. Sozialgesetzbuch. Textausgabe mit ausführlichem Sachverzeichnis und einer Einführung von Professor Dr. Schulin. 41. Auflage. 2012. (или на http://www.sozialgesetzbuch.de)
7. Verordnung über die Fürsorgepflicht (reichsfürsorgepflichtverordnung) vom 13.02.1924, RGBI. I 100// Stolleis M. Quellen zur Geschichte des Sozialrecht. - Göttingen- Frankfurt - Zürich, 1976.
8. Verordnung über die soziale Kriegsbeschädigten- und Kriegshinterbliebenenfürsorge vom 8. Februar 1919, RGBI. 1919, 187// Stolleis M. Quellen zur Geschichte des Sozialrecht. - Göttingen- Frankfurt - Zürich, 1976.
9. Verordnung, das Armenwesenbetr. V.17. November 1816, Kgl. Beierisches reg. bl. 1816, 780// Stolleis M. Quellen zur Geschichte des Sozialrecht. - Göttingen: Musterschmidt, 1976.
10. Гаген, В.А. Право бедного на призрение. Т.1. История и современное положение законодательства об обязательном призрении бедных в Германии, Франции и Англии. - СПб., 1907.
11. Государственное право Германии / сокр. пер. с нем. семитомного издания.: в 2 т. / Отв. ред. Б. Н. Топорнин и др.; предисл. Б. Н. Топорнина. Т.1. - М., 1994.
12. Залеский, В.Ф. Системы призрения бедных в законодательстве и практике главнейших западно-европейских государств. - Спб., 1912.
13. Современное положение рабочей силы в Европе и Америке // Вестник Европы. -1873. - Книга 7.
14. Hesse, H. Die sogenannte Sozialgesetzgebung Bayerns Ende der sechziger Jahre des 19. Jahrhunderts. Ein Beitrag zur Strukturanaluse der bürgerlichen Gesellschaft. Neue Schriftenreihe des Stadtarchivs. - München, 1971.
15. Ritter, G. A. Staat, Arbeiterschaft und Arbeiterbewegung in Deutschland. Vom Vormärz bis zum Ende d. Weimarer Republik / Gerhard A. Ritter. - Berlin, Bonn: Dietz, 1980.
16. Stolleis, M. Geschichte des Sozialrechts in Deutschland. - Stuttgart: Lucius & Lucius,
2003.
