CC BY
368
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2014 Юридические науки Выпуск 4(26)
УДК 342.951
ЖИЛИЩНАЯ ПОЛИТИКА ФРГ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ К.В. Чилькина
Кандидат юридических наук, доцент кафедры истории государства и права, доцент Саратовская государственная юридическая академия 410056, г. Саратов, ул. Вольская,1 E-mail: [email protected]
Введение: в статье рассматривается история развития строительного права Германии, опосредующего жилищную политику государства. Цель: автор рассматривает различные виды жилищной политики (корпоративную, коммунальную, государственную) как элемент социальной политики государства в рамках вопроса о формировании социального государства в Германии на протяжении XIX, XX вв. и историю развития строительного права в этом государстве. Методы: используются методы диалектический, сравнительного анализа, историко-правовой. Результаты: жилищная политика ФРГ представлена в первую очередь такой отраслью административного права, как строительное. Выявлено, что немецкое строительное право развивалось из практических нужд застройки городов и требований населения. Источником развития данной отрасли публичного права Германии стали теоретические работы и проекты. Первые практические шаги в разработке норм строительного права предпринимались архитекторами, врачами, и только потом нормы, выработанные в процессе практики, представлялись политиками на законодательном уровне. Первый законодательный акт общегосударственного значения, свидетельствующий о выделении данной отрасли права, появляется в 1887 г. С этого момента строительное право начинает развиваться. Факторами, способствовавшими становлению строительного права, были социально-политическая активность населения, эпидемии, войны. На современном этапе развития жилищной политики ФРГ строительное право выступает инструментом достижения социального компромисса и безопасности, о чем свидетельствуют государственные программы. Выводы: жилищная политика ФРГ, как элемент социальной политики, на протяжении последних ста двадцати лет носит систематический, планомерный характер. На разных исторических этапах меняются задачи жилищной политики, но не ее цели: если в конце XIX в. такой задачей было обеспечение жильем нуждающихся, то сегодня - это развитие качества отдельных районов города. Неизменной целью жилищной политики ФРГ является достижение социального согласия и равновесия.
Ключевые слова: история социальной (жилищной) политики Германии; строительное право; государственная программа «Социальный город»; Строительный кодекс ФРГ
Введение
Жилищная политика (политика по обеспечению населения жильем) является одной из характеристик, по которым можно оценивать государство как социальное. Современный Социальный кодекс ФРГ содержат нормы, гарантирующие льготы при покупке и содержании жилья лицам, которым нужна социальная поддержка (многодетные
© Чилькина К.В., 2014
Статья подготовлена при поддержке РГНФ, проект №12-03-00150
семьи, семьи с детьми, учащиеся, инвалиды и др.). Однако большая часть норм жилищного немецкого права выделена в отдельную отрасль публичного права - строительное право (наряду с правом общин (коммунальным), полицейским правом, правом государственной службы и т.д.). В свою очередь, строительное право включает следующие институты: право планирования застройки, право застройки, противопожарное право. Жилищная государственная политика находит выражение в строительном праве. Истоки немецкого строительного права, свидетельствующего о формирова-
нии социального государства, следует искать во второй половине XIX в.
Условия формирования систематической жилищной политики как элемента социальной политики
Одним из элементов социального вопроса, поднятого в Германии (Пруссии, Баварии, отдельных землях и городах Германского союза) в XIX в., были проблемы с обеспечением работающего населения жилищем. Во многих нормативно-правовых актах XIX в. и позже нуждающимся человек признавался и в том случае, если он не мог обеспечить себя и свою семью жильем. Во второй половине XIX в. специалисты пришли к пониманию, что человек должен быть обеспечен не просто жильем, а жильем определенного качества, позволяющим сохранить здоровье и жизнь проживающего в таком жилище человека.
Рост городов с 1850-х гг. потребовал обеспечения жильем приезжающих из деревни и работающих в городе1. Соответственно в программах политических партий социальный вопрос был расширен за счет включения в него требований об организации дешевых гигиенических жилищ для рабочих, права экспроприации земель для общественных целей, о расширении самостоятельности общин, покупке обширных площадей земель для их застройки домами для рабочих [1]. М.Д. Загряцков в начале XX в. писал: «Уже со второй половины, и особенно, с конца XIX в. органы государства и местного самоуправления пытаются сознательно вмешаться для решения жилищной проблемы в стихийную игру экономических сил, создавших современный город и, по возможности, сделать его местом для жизни, а не местом страданий масс населения» [3, с. II].
Корпоративная жилищная политика
Наряду с заявлением своих политических интересов рабочие стали на более высоком уровне решать свои бытовые вопросы. В частности, с середины 50-х годов XIX
1 По данным, приводимым М.Д. Загряцковым, за период 1871-1895 гг. население немецких городов возросло с 14 до 24 млн, так что немецкие архитекторы должны были подготовить жилье для 10 млн новых жителей [3; с. 12].
столетия в различных городах Германии (Берлин, Франкфурт, Штетин, Герлиц, Дрезден, Кенигсберг, Нюрнберг и др.) образуются строительные ассоциации. Процесс образования строительных ассоциаций, имеющих целью улучшить жилищные условия рабочих и др. лиц, сопровождал быстрый рост городов, что свидетельствует о высоком уровне активности предпринимателей. Первые из образовавшихся не всегда имели видимый успех, тем не менее были практически значимы и символичны. В литературе отмечается, что «попытки улучшить жилища рабочего класса в Германии поражают не столько блестящими результатами, сколько своим числом» [4, с. 64]. Данные ассоциации имели целью «постройку просторных и здоровых домов для небогатых людей». Жилища сдавались внаем за возможно минимальную стоимость, а по истечении определенного времени данные жилища или земля переходили в собственность арендаторов. Таким образом, постройка таких домов преследовала не только коммерческие, но и социальные цели. Фактически сдача домов и жилья в них в наем осуществлялась на принципах ипотечного кредитования с низкой процентной ставкой.
Особенно успешным опытом в деле строительства таких домов был опыт города Бадена. Здесь строительным обществом было построено всего 17 домов: 7 одноэтажных, 7 двухэтажных и 3 больших. Кроме того, деятельность этого общества побудила зажиточных горожан к конкуренции и в городе в общей сложности было построено 300 новых домов за непродолжительное время.
Кроме обеспечения жильем рабочих непосредственно самими горожанами, некоторые фабриканты строили дома для рабочих при фабриках (фабрика Круппа в Эссене, фабрика братьев Штумм в Нейкирхине при Саарбрюкене). Такие мероприятия привлекали на фабрику самое разнообразное население, не отличавшееся ни образованием, ни нравственностью. В течение 10 лет из этих людей формировались физически и интеллектуально развитые, находящиеся и в экономически выгодном положении [4; с. 70, 71]. Также А. Михайловым отмечается, что
вопрос об обеспечении трудящихся жильем поднимался в Германии в среде коммерсантов и фабрикантов уже с 50-х годов XIX столетия в силу осознания последними возможностями обеднения, а также распространения бедности и заболеваний, носящих характер эпидемий, что в целом было опасно для любого города.
На практике, помимо решения социальных вопросов в части развития законодательства о призрении бедных и об обязательном социальном страховании, общественность была озабочена проблемой обеспечения безопасности путем санитарной гигиены, что позволяло избежать эпидемий. Как отмечает К.Х. Метц, одним из катализаторов нового образа мысли и способа действий была холера, которая придала гигиене роль социальной политики [12, s. 88]. Обеспечение гигиены на государственном уровне означало, например, для Г. Шмоллера охват реформой жилищ рабочих. Уже в 1842 г., по примеру англичан, в Гамбурге была создана смешанная система канализации, которая была условием обеспечения здоровья. С 1862 г. в Мюнхене началось строительство приспособления для использования сточных вод, и в период с 1874 по 1883 г. здесь был создан магистральный водопровод. В 1887 г. был принят Берлинский порядок застройки, который стал образцом для подобных регуляти-вов в других городах.
С 1850-х гг. организовывалась международная конференция, посвященная вопросам гигиены, а с 1873 г. собиралось «Немецкое Общество публичной охраны здоровья», куда входили врачи, инженеры и служащие, они обменивались опытом и пытались привлечь внимание общественности к достижению цели - обеспечения санитарной гигиены. Застройка городов с соблюдением гигиенических требований (обеспечение чистой водой, высота жилищ, количество окон) при ведущем участии химика, врача, гигиениста Макса Петтеркофера и инженера Р. Баумайстера стала отраслью науки. Соблюдение гигиенических требований улучшило городскую жизнь, позволило сократить число жертв эпидемий тифа и холеры. Результаты сказались на росте численности населения. Согласно статистиче-
ским данным, в 1870 г. в Германии было 40816249; в 1880 г. - 45234061; в 1885 г. -46855704 населения [7, с.506].
Первым конгрессом, на котором был поставлен жилищный вопрос, был конгресс немецких экономистов в 1864 г. Затем в 1872 г. жилищный вопрос получает более подробное освещение в докладе Э. Энгеля (статистика, экономиста) на Эйзенахском конгрессе. В этом докладе был обоснован тот факт, что квартиры и здания не являются товаром обычного характера, так как их число не может быть увеличиваемо по произволу. К Энгелю примыкал и профессор А. Вагнер. В проекте Вагнера большое практическое значение имели обязательные постановления, устанавливающие минимальную ширину улиц, максимальную высоту домов, максимальное число этажей, определенную высоту комнат, процент доступной к застройке земельной площади. Вагнер рекомендовал возможное расширение земельного городского фонда и наибольшее воздержание от продажи городской земли [3, с.55].
Дальнейшее развитие жилищной политики в Германии рубежа XIX-XX вв. было связано с деятельностью различных общественных организаций (в том числе религиозных, коммунальных) и политических партий.
После Первой мировой войны остро встали вопросы в сфере жилищной политики. Меры по обеспечению жильем населения были многочисленны и предусматривали, например, выдачу ипотеки на приобретение жилья. Жилищная политика проводилась в этот период на местном уровне, обеспечивалась коммунами, которые предлагали как частное, индивидуальное жилье, так и дома-общежития. В этот период получили распространение строительные товарищества. Но в первую очередь люди наделялись земельными участками для ведения личного, подсобного хозяйства. В соответствии с законом «О земельных участках, выделяемых под индивидуальную застройку» от 10 мая 1920 г., государство, общины, союзы общин могли выдавать в собственность гражданам земельные участки с жилыми домами и садами или сельскохозяйственные, садовые участки, которые могли ис-
пользоваться отдельной семьей и не требовали для обработки привлечения систематической рабочей силы, в качестве жилища, крова. Высшие органы земли могли также принять решение о выдаче такого земельного участка государственному союзу или общеполезному предприятию (§1). В соответствии с §2, преимущественное право на получение таких участков участники войны, лица, пострадавшие в боевых действиях, вдовы павших в войне и многодетные семьи [13, s. 224].
Последствия Второй мировой войны также сказались на повышении роли государства и обеспечении населения жильем. Как отмечает Л.Г. Ходов, пик жилищного строительства был достигнут в Западной Германии во второй половине 50-х и 60-х годов [6 с. 55]. На концепцию возмещения убытков был ориентирован Закон об обеспечении жертв войны от 20 декабря 1950 г., который заложил основы в деле обеспечения жертв войны и переживших ее [10]. 14 августа 1952 г. был принят Закон о компенсации ущерба, причиненного войной [9]. Данный закон предусматривал компенсационные субсидии лицам, понесшим материальный ущерб во время войны, и имел беспрецедентное значение для беженцев и лиц, насильно изгнанных, потерявших имущество, поскольку вовлекал их в гражданское сообщество ФРГ.
Ликвидации последствий войны способствовала также жилищная и жилищностроительная политика, которая была направлена на помощь в постройке социального жилья, создание личной собственности (государственная помощь в приобретении собственного жилья посредством предоставления субсидий и налоговых льгот). На основе комплекса законов был сформирован круг лиц, которые могли претендовать на содействие в получении жилья - получить денежные компенсации на эти цели либо другую государственную помощь. К числу этих законов относился первый Закон о жилищном строительстве от 24 апреля 1950 г., Закон о жилой собственности от 15 марта 1951 г., Закон о премиях на строительство жилья от 17 марта 1952 г., второй закон о жилищном строительстве и о семейном жилье от 27 июня 1956 г. Благо-
даря этому законодательству удалось ликвидировать дефицит в жилье, существующий после войны, уже к 1962 г.
Такая жилищная политика позволила обеспечить жильем, кроме собственного населения страны, прибывающих в ФРГ трудовых иммигрантов из Италии, Португалии, Испании, Греции, а также из других регионов [2, с. 5].
Однако после проведения успешной жилищно-строительной политики обозначились другие проблемы: особенно в 80-е годы наблюдался наплыв прибывающих в районы с высокой плотностью населения. Спрос на уже готовое жилье начался в начале 70-х годов с долгосрочной правительственной программы постройки жилья и содействия в получении социального жилья.
В 80-х годах государственная помощь усилилась посредством участия в процессе постройки жилой собственности, особенно для семей с небольшим доходом. Таким образом, жилищная политика влекла за собой финансовую помощь также и по оплате коммунальных услуг. Сферу данных отношений регулировали Закон о содействии в оплате коммунальных услуг от 23 июня 1970 г., Закон об оплате жилья от 14 декабря 1970 г., Закон о регулировании уровня оплаты коммунальных услуг от 18 декабря 1974 г. [11, s.64,65]
Необходимо отметить, что с 1960 г. в ФРГ действует Строительный кодекс, основной источник права планирования строительства. Этот законодательный акт определяет основные инструменты городского планирования и застройки, которыми располагают общины. Современная жилищная и политика застройки города и сельской местности исходит из принципа, заявленного в Строительном кодексе, - сохранение экологии. Согласно Строительному кодексу, общины составляют планы застройки города настолько скорейшие и обширные, насколько требуют городское развитие и порядок. Планы застройки должны обеспечивать последовательное городское развитие, соответствующее социальным, экономическим и природоохранным требованиям, а также позволять достигнуть согласия будущих поколений и гарантировать благополучие общества посредством социально-
справедливого землепользования. Планы застройки должны обеспечивать населению окружение, соответствующее человеческому достоинству, защищать и развивать естественные основы жизни, а также меры защиты и соответствия климату, особенно преследовать данные цели в развитии города, защищать и развивать архитектурное оформление города, культурно-
строительный облик местности [8] .
Современная жилищная политика ФРГ, так же как и в XIX в., находит выражение в различных государственных программах по улучшению условий жизни -улучшению качества жилья и жилых городских и сельских районов. Данные программы свидетельствуют о более высоких, чем просто обеспечение граждан жильем, целях развития государственной жилищной политики. С 1999 г. в ФРГ действует программа «Социальный город», которая направлена на улучшение физических жилищных условий и в целом условий жизни в отдельных частях города и кварталах, призвана усилить жизнеспособность отдельных частей города, гармонизировать связи с общественностью, поддерживать идентичность. Данная программа предполагает инвестиции в отдельные районы и кварталы города и деревни. Такие инвестиции и их результаты, по мнению задействованных служб, позволят улучшить качество жилищ, повысить дружелюбие поколений, проживающих на территории одного города, семей, проживающих в разных районах города, и снизить социальную напряженность между жителями городов и деревень, повысив шансы последних на интеграцию [5].
Выводы
Анализ жилищной политики Германии и ее выражения - строительного права -позволяет говорить о системности, последовательности и комплексности этой политики, преследовавшей на протяжении последних 130 лет (с момента принятия первых самостоятельных нормативно-правовых актов, направленных на регулирование застройки города и обеспечение подходящим жильем нуждающихся) социальные и экономические цели. Строительное право базируется на широких полномочиях земель в деле застройки городов. Государство опре-
деляет векторы развития жилищной и строительной политики земель исходя из их региональных особенностей, но в условиях соответствия градостроительных мероприятий принципу соблюдения человеческого достоинства и благополучия общества.
Библиографический список
1. Ачадов. Взгляды социалистических партий на общественное самоуправление: коммунальные программы немецких социал-демократов и французских социалистов: проект коммунальной программы для рус. городов. М.: Тип. Ф. Я. Бур-че, 1906.
2. Большова Н.Н. Кризис «социального государства» и массовая миграция как вызовы государству-нации в условиях глобализации (на примере ФРГ) // Вестник МГИМО-Университета. 2009. №5. C. 94-108.
3. Загряцков М.Д. Земельная политика городского самоуправления в Германии. Т. 1: Строительное право как фактор городского землеустройства. 1913. 518 с. URL: http://www.knigafund.ru/books/ 25016/read#page2] (дата обращения: 16.10.2014).
4. Михайлов А. Ассоциации: очерки практического применения принципа кооперации в германии, в Англии и во Франции. СПб.: Тип. В.Тушнова, 1873. 418 с.
5. Программа «Социальный город» []. URL:
http://www.staedtebaufoerderung.info/StBa uF/DE/Programm/SozialeStadt/soziale_stad t_node.html (дата обращения: 12.10.2014).
6. Ходов Л.Г. Роль государства и приобретении жилья // Современная Европа. 2003. №4. С. 53-59.
7. Юридический Вестник Московского юридического общества. 1888. Т. XXVII.
8. Baugesetzbuch vom 23.06.1960. URL: http://www.gesetze-im-internet.de/ bundesrecht/bbaug/gesamt.pdf (дата обращения: 13.10.2014).
9. Gesetz über den Lastenausgleich vom 14. August 1952, GRBI. I, 446 // Stolleis M. Quellen zur Geschichte des Sozialrecht. Göttingen [u. a.]: Musterschmidt, 1976. 269 s.
10. Gesetz über die Versorgung der Opfer des Krieges (Bundesversorgungsgesetz) vom 20. Dezember 1950, BGBI. I, 791 // Stolleis M. Quellen zur Geschichte des Sozialrecht. Göttingen [u. a.]: Musterschmidt, 1976. 269 s.
11. HenkelM. Sozialpolitik in Deutschland und Europa.DruckereiSommerda GmbH. 2002.
12. Metz K. H. Geschichte der sozialen Sicherheit. Stuttgart: Kohlhammer, 2008. 260 s.
13. Reichsheimstättengesetz vom 10. Mai 1920, RGBI. 1920, 962 // Stolleis M. Quellen zur Geschichte des Sozialrecht. Göttingen [u. a.]: Musterschmidt, 1976. 269 s.
References
1. Achadov. Vzglyady sotsialisticheskikh partiy na obshchestvennoe samoupravlenie: kommunal'nye programmy nemetskikh sot-sial-demokratov i frantsuzskikh sotsialistov: proekt kommunal'noy programmy dlya rus. gorodov [Views of the socialist parties of public self-government: municipal programs of the German with-tsial-democrat and French socialists: draft of the municipal program for the Russian cities]. M.: Tip. F. Ya. Burche, 1906. (In Russ).
2. Bol'shova N.N. Krizis «sotsial'nogo gosu-darstva» i massovaya migratsiya kak vyzovy gosudarstvu-natsii v usloviyakh globalizatsii (na primere FRG) [Crisis of "the social state" and mass migration as calls to the state nation in the conditions of globalization (on the example of Germany)] // Vestnik MGIMO-Universiteta. 2009. №5. C. 94-108. (In Russ).
3. Zagryatskov M.D. Zemel'naya politika go-rodskogo samoupravleniya v Germanii. T. 1: Stroitel'noe pravo kak faktor gorodskogo zemleustroystva [Land policy of city self-government in Germany. Volume 1: Construction right as factor of city land management]. 1913. 518 c. URL: http://www. knigafund.ru/books/25016/read#page2] (data obrashcheniya: 16.10.2014). (In Russ).
4. Mikhaylov A. Assotsiatsii: ocherki prak-ticheskogo primeneniya printsipa kooper-atsii v germanii, v Anglii i vo Frantsii [Associations: sketches of practical application of the principle of cooperation in Germany, in England and in France]. SPb.: Tip. V. Tushnova, 1873. 418 c. (In Russ).
5. Programma «Sotsial'nyy gorod» [Social City program]. URL: http://www. staedtebaufoerderung.info/StBauF/DE/Prog ramm/SozialeStadt/soziale_stadt_node. html (data obrashcheniya: 12.10.2014). (In Russ).
6. Khodov L.G. Rol' gosudarstva i priobretenii zhil'ya [Role of the state and acquisition of housing] // Sovremennaya Evropa - Modern Europe. 2003. №4. S. 53-59. (In Russ).
7. Yuridicheskiy Vestnik Moskovskogo yuridicheskogo obshchestva [Legal Bulletin of the Moscow legal society]. 1888. T. XXVII. (In Russ).
8. Baugesetzbuch vom 23.06.1960. URL: http://www.gesetze-im-internet.de/ bundesrecht/bbaug/ gesamt.pdf] (data obrashcheniya: 13.10.2014 g.) (In Germ).
9. Gesetz über den Lastenausgleich vom 14. August 1952, GRBI. I, 446 // Stolleis M. Quellen zur Geschichte des Sozialrecht. Göttingen [u. a.]: Musterschmidt, 1976. 269 s. (In Germ).
10. Gesetz über die Versorgung der Opfer des Krieges (Bundesversorgungsgesetz) vom 20. Dezember 1950, BGBI. I, 791// Stolleis M. Quellen zur Geschichte des Sozialrecht. Göttingen [u. a.]: Musterschmidt, 1976. 269 s. (In Germ).
11. Henkel M. Sozialpolitik in Deutschland und Europa. Druckerei Sommerda GmbH. 2002. (In Germ).
12. Metz K.H. Geschichte der sozialen Sicherheit. Stuttgart: Kohlhammer. 2008. 260 s. (In Germ).
13. Reichsheimstättengesetz vom 10. Mai 1920, RGBI. 1920, 962// Stolleis M. Quellen zur Geschichte des Sozialrecht. Göttingen [u. a.]: Musterschmidt, 1976. 269 s. (In Germ).
HOUSING POLICY OF GERMANY: HISTORY AND CONTEMPORANEITY
K.V. Chilkina
Saratov State Academy of Law 1, Volskaya st., Saratov, 410056 E-mail: [email protected]
Introduction: in article the history of development of the construction right of Germany mediating housing policy of this state is considered. Purpose: the author considers different types of housing policy (corporate, municipal, state) as an element of social policy of the state within a question of formation of the social state in Germany for XIX, XX centuries and history of development of the construction right in this state. Methods: methods dialectic, the comparative analysis, historical and legal are used. Results: The housing policy of Germany is presented first of all by such branch of administrative law as construction. It is revealed that the German construction right developed from practical needs of building of the cities and requirements of the population. Theoretical works and projects became a source of development of this branch of public law of Germany. The first practical steps in development of norms of the construction right were taken by architects, doctors, and only then the norms developed in the course of practice were represented by politicians at the legislative level. The first act of nationwide value testifying to allocation of this branch of the right appears in 1887. From this point the construction right starts developing. Socio-political activity of the population, epidemic, war were the factors promoting formation of the construction right. At the present stage of development of housing policy of Germany the construction right acts as the instrument of achievement of a social compromise and safety to what state programs testify. Conclusions: The housing policy of Germany as an element of social policy for the last hundred twenty years has systematic, systematic character. At different historical stages problems of housing policy, but not its purpose change: if at the end of the XIX century. provision of housing needing was such task, today is a development of quality of certain districts of the city. The invariable purpose of housing policy of Germany is achievement of a social consent and balance.
Keywords: history of social (housing) policy of Germany; construction right; state program "The social city";
Construction code of Germany
Информация для цитирования:
Чилькина К.В. Жилищная политика ФРГ: история и современность // Вестник Пермского университета. Сер.: Юридические науки. 2014. Вып. 4(26). C. 28-34.
Chilkina K. V. Zhilishchnaya politika FRG: istoriya i sovremennost' [Housing policy of germany: history and contemporaneity] // Vestnik Permskogo universiteta. Ser.: Juridicheskie nauki -Perm University Herald. Series: Yuridical Sciences. 2014. №4(26). Pp. 28-34. (In Russ).
