CC BY
55УДК 342.6
ВЫСШЕЕ ДОЛЖНОСТНОЕ ЛИЦО СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Пирбудагова Д.Ш., Дагестанский государственный университет, г. Махачкала, Российская Федерация,
kafedraconst@mail.ru
Гаджиалиева Ш.С., Дагестанский государственный университет, г. Махачкала, Российская Федерация, kafedraconst@mail.ru
Умарова Н.Э., Дагестанский государственный университет, г. Махачкала, Российская Федерация, kafedraconst@mail.ru
В статье анализируются проблемы правового статуса высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Раскрываются особенности конституционно-правового и законодательного регулирования института высшего должностного лица субъекта. Обосновывается вывод о сходстве системы региональных органов исполнительной власти с федеральными. Указывается на необходимость обеспечения юридического и фактического совмещения должностей руководителя регионального высшего органа исполнительной власти и высшего должностного лица субъекта в целях оптимизации государственной власти и управления в регионах Российской Федерации.
Ключевые слова: исполнительная власть, система, высшее должностное лицо, субъект Федерации, правой статус.
ШК 342.6
THE HIGHEST RANKING OFFICIAL OF THE SUBJECT OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE
SYSTEM OF REGIONAL BODIES OF STATE POWER
Pirbudagova D.Sh., Dagestan State University, Makhachkala, Russian Federation, kafedraconst@mail.ru Gadzhialieva Sh.S., Dagestan State University, Makhachkala, Russian Federation, kafedraconst@mail.ru Umarova N.E., Dagestan State University, Makhachkala, Russian Federation, kafedraconst@mail.ru
The article covers the problems of legal status of the higher executive body of state power of the Federation subject. The peculiarities of the constitutional-legal and legislative regulation of the institute of higher ranking officials of the subject are disclosed. The conclusion similarity of the system of regional organs of the executive power with the federal system is substantiated. It is also poined out need to ensure legal and factual combining positions of the head of regional higher body of executive power and the highest official of the subjest with the aim of optimization of state power and administration in the regions of the Russioan Federation.
Key words: executive power, system, highest ranking official, subject of the Federation, legal status.
Организация государственной власти в субъектах Федерации, формирование системы органов государственной власти и управления основываются на ряде конституционных принципов, среди которых особая роль отводится положениям, закрепляющим основы единства системы государственной власти, разделения власти и федерализма.
Так, особая взаимосвязь региональной системы разделения властей и системы разделения властей федерального уровня прослеживается в особенностях построения системы исполнительной власти Российской Федерации. Существование системы исполнительной власти делает возможным взаимодействие систем разделения властей различного уровня, с одной стороны, и неизбежность этого взаимодействия, с другой стороны. Указанное взаимодействие проявляется, прежде всего, в оптимизации на региональном уровне структуры орга-
нов исполнительной власти специальной компетенции в соответствии и с учетом компетенции органов исполнительной власти федерального уровня [1, с. 19; 2, с. 78].
Следовательно, основной спецификой организации исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации является двухуровневая система правового регулирования, которая обусловлена требованиями конституционных принципов разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и необходимостью обеспечения единства системы органов исполнительной власти. Если считать, что субъекты РФ самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории, с одной стороны, то, с другой стороны, федеральные органы исполнительной власти и органы власти субъектов РФ
образуют единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации. И, как следствие, на территории каждого субъекта федерации взаимодействуют различные системы органов исполнительной власти: федеральные территориальные органы исполнительной власти; органы исполнительной власти данного субъекта РФ [3, с. 78].
В научной литературе выделяются две модели организации исполнительной власти на региональном уровне. «Первая предусматривает совмещение функций руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта и Главы региона. Для второй модели характерно наличие двух должностей - Высшего должностного лица субъекта РФ и Председателя исполнительного органа власти субъекта РФ, назначаемого высшим должностным лицом субъекта Федерации по согласованию с Законодательным органом власти субъекта. Если первый вариант организации достаточно распространенный в России, то вторая модель структуры исполнительной власти в субъектах РФ ... встречается достаточно редко» [4, с. 80].
Закон [5] прямо не указывает, но исходит из единства понятия и правового положения высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительно органа государственной власти субъекта Российский Федерации. Однако в юридической литературе существуют противоположные точки зрения относительно указанных понятий. Одни авторы придерживаются мнения об их тождественности, указывая на взаимосвязь высшего должностного лица субъекта с должностью руководителя высшего исполнительного органа региона [6], другие - наоборот, считают их различными в силу того, что это разные должности, несмотря на их схожий правовой статус и предлагают разграничить эти понятия, в том числе и законодательно [7]. Мы придерживаемся первой точки зрения, апеллируя к обязанности высшего должностного лица представлять в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации ежегодные отчеты о результатах не своей деятельности, а о деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
По мнению М.В. Демидова, такой подход является наиболее приемлемым и «больше соответствует тем функциям, которые закреплены за высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) в федеральном законодательстве, в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, а также в законах регионов о них» [8, с. 34]. При этом следует учитывать и наличие подобного статуса в отдельных субъектах Федерации. В частности, правовое положение высшего должностного лица, как являющегося главой исполнительной власти или же возглавляющего исполнительную власть, закреплены в конституциях республик Алтай, Дагестан, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Ка-
рачаево-Черкесия, Саха (Якутия), Северная Осетия-Алания, Чеченская Республика, Чувашия, в уставе Пермского края и в уставах некоторых других регионов.
В то же время в Федеральном законе не предусматривается в числе обязательных органов государственной власти региона в качестве самостоятельного органа государственной власти должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. В отношении нее законодатель ограничился установлением разрешительной нормы, которая предусматривает, что конституцией (уставом) субъекта Федераций может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации [9, с. 35].
Сложная региональная система органов государственной власти, существующая в настоящее время, во многом схожа с системой федеральных органов государственной власти. Во многих субъектах Российской Федерации высшие должностные лица, несмотря на то, что они в соответствии с законом об общих принципах одновременно должны быть и руководителями высших исполнительных органов, т.е. совмещать эти две должности, фактически в ряде случаев таковыми не являются. Эти функции они зачастую осуществляют опосредованно - через председателей правительств (фактических руководителей высших исполнительных органов).
Так, в конституциях многих субъектов предусмотрена должность Председателя Правительства, который возглавляет исполнительный орган субъекта. Например, в соответствии со статьей 75 Конституции Республики Дагестан Глава Республики Дагестан является высшим должностным лицом Республики Дагестан и возглавляет исполнительную власть Республики Дагестан. Согласно статье 84 дагестанской Конституции Правительство Республики Дагестан является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Республики Дагестан. Статья 89 Конституции Республики Дагестан закрепляет полномочия Председателя Правительства, среди которых ключевым является руководство деятельностью Правительства РД. Исходя из указанных конституционных установлений, закрепляющих статус главы Республики Дагестан, в юридической литературе высказывается мнение, согласно которому следует «упразднить должность Председателя Правительства в Республике Дагестан, фактически замещающего должность «административного премьера», т.к. в ней нет необходимости, кроме как способа «избежать» ответственности самим высшим должностным лицом» [10, с. 21].
По мнению З.Т. Полатова, «практическое применение норм законодательства в реальности определяет обратную связь, т. е. высшее должностное лицо субъекта РФ в первую очередь выступает как руководитель исполнительной власти, а во вторую — как руководитель региона, если такой ста-
тус предусмотрен законодательством субъекта» [11].
Таким образом, прослеживается стремление ряда субъектов Российской Федерации фактически закрепить, без особых существенных изменений, схему системы федеральных органов исполнительной власти на региональном уровне. В данном случае, однако, нельзя забывать, что если по Конституции РФ Президент РФ не входит в систему федеральных органов исполнительной власти, хотя и является ключевой фигурой в системе государственного управления, то высшее должностное лицо субъекта, исходя из положений закона об общих принципах и законодательства субъектов, не может не входить в региональную систему органов исполнительной власти. Оно является ее основным, структурообразующим элементом. Поэтому, по нашему мнению, на уровне всех субъектов Российской Федерации в целях обеспечения эффективного функционирования системы исполнительных органов и повышения результативности их деятельности необходимо обеспечить как юридическое, так и фактическое совмещение должностей высшего должностного лица и руководителя высшего органа исполнительной власти региона в одном лице [12, с. 35].
Вместе с тем некоторые исследователи не склонны включать высшее должностное лицо в структуру органов исполнительной власти. Более того, высказывается мнение о том, что принадлеж-
ность высшего должностного лица субъекта к какой-либо ветви власти «фактически приводит к дисбалансу политической системы власти в целом» [13, с. 151]. Высказанная точка зрения обусловлена тем, что «правовой статус высшего должностного лица края, области не имеет достаточно четкого законодательного закрепления. Действующее законодательство порождает парадоксальную ситуацию, говоря, что высшее должностное лицо субъекта РФ и руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ являются разными должностями, хотя объем их полномочий, порядок занятия должности, ответственность, т.е. фактически правовой статус, является практически одинаковыми. Две различные должности не могут обладать одним и тем же правовым статусом и отличаться лишь наименованием. Отсюда, на наш взгляд, необходимо различать, в том числе и на уровне Закона, такие понятия, как глава исполнительного органа власти субъекта Федерации и глава субъекта Федерации, которые не являются тождественными» [14]. С данным суждением трудно не согласиться, и представляется единственно верным понимание сути главы исполнительной власти в регионе и высшего должностного лица как единого целого. В противном случае бесполезно что-либо говорить об оптимизаци государственной власти и управления в субъектах Федерации.
Литература
1. Мальцев И.А. К вопросу о системе разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 4. С. 18-21.
2. Нестерова Н.Н. Специфика организации деятельности органов исполнительной власти в регионе // Вестник ТГУ. 2012. Вып. 11 (115).
3. Нестерова Н.Н. Указ. соч.
4. Скифская А.Л. Об исполнительной власти Тюменской области // Академический вестник. 2007. № 2. С. 80.
5. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : федер. закон Рос. Федерации от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ ; в ред. от 13 июля 2015 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Демидов М.В. Законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации: особенности конституционно-правового статуса и организации деятельности // Конституционное и муниципальное право. 2014. №4.
7. Кайль А.Н. Конституционно-правовой статус высшего должностного лица субъекта Федерации в системе органов власти (на примере края, области) : дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004.
8. Демидов М.В. Указ. соч.
9. Там же.
10. Камилова Д.В. Конституционно-правовые основы регулирования федеративных отношений в Российской Федерации: автореф. дис. ...канд. юрид. наук. Махачкала, 2012.
11. Полатов З.Т. Проблемы конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: автореф. дис... канд. юрид. наук. М., 2013.
12. Демидов М.В. Указ. соч.
13. Полатов З.Т. Президент и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в системе государственной власти // Среднерусский вестник общественных наук. 2010. № 3.
14. Кайль А.Н. Указ. соч.
References
1. Mal'tsev I.A. K voprosu o sisteme razdeleniya vlastei na urovne sub"ektov Rossiiskoi Federatsii // Kon-stitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2011. № 4. S. 18-21.
2. Nesterova N.N. Spetsifika organizatsii deyatel'nosti organov ispolnitel'noi vlasti v regione // Vestnik TGU. 2012. Vyp. 11 (115).
3. Nesterova N.N. Ukaz. soch.
4. Skifskaya A. L. Ob ispolnitel'noi vlasti Tyumenskoi oblasti // Akademicheskii vestnik. 2007. № 2. S.
80.
5. Ob obshchikh printsipakh organizatsii zakonodatel'nykh (predstavitel'nykh) i ispolnitel'nykh organov gosudar-stvennoi vlasti sub"ektov Rossiiskoi Federatsii : feder. zakon Ros. Federatsii ot 6 okt. 1999 g. № 184-FZ ; v red. ot 13 iyulya 2015 g. Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Konsul'tantPlyus».
6. Demidov M. V. Zakonodatel'nye i ispolnitel'nye organy gosudarstvennoi vlasti sub"ektov Rossiiskoi Federatsii: osobennosti konstitutsionno-pravovogo statusa i organizatsii deyatel'nosti // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2014. №4.
7. Kail' A.N. Konstitutsionno-pravovoi status vysshego dolzhnostnogo litsa sub"ekta Federatsii v sisteme organov vlasti (na primere kraya, oblasti) : dis. ... kand. yurid. nauk. Saratov, 2004.
8. DemidovM.V. Ukaz. soch.
9. Tam zhe.
10. Kamilova D.V. Konstitutsionno-pravovye osnovy regulirovaniya federativnykh otnoshenii v Rossiiskoi Federatsii: avtoref. dis. ...kand. yurid. nauk. Makhachkala, 2012.
11. Polatov Z.T. Problemy konstitutsionno-pravovogo statusa vysshego dolzhnostnogo litsa sub"ekta Rossii-skoi Federatsii: avtoref. dis... kand. yurid. nauk. M., 2013.
12. Demidov M.V. Ukaz.soch.
13. Polatov Z.T. Prezident i vysshee dolzhnostnoe litso sub"ekta Rossiiskoi Federatsii v sisteme gosudarst-vennoi vlasti // Srednerusskii vestnik obshchestvennykh nauk. 2010. № 3.
14. Kail'A.N. Ukaz. soch.
Поступила в редакцию 8 сентября 2015 г.
Received 8 September, 2015
