CC BY
45УДК 342
ОСОБЕННОСТИ КОМПЕТЕНЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН)
Габиева С.М., Дагестанский государственный университет,г. Махачкала, Российская Федерация, vetadgu@mail. ru
Шабанов Х.М., Дагестанский государственный университет,г. Махачкала, Российская Федерация, kafe-draconst@mail. ru
Амирбеков Р.М., Дагестанский государственный университет,г. Махачкала, Российская Федерация, kafe-draconst@mail. ru
В статье на основе изучения нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Федерации рассматриваются особенности компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти Республики Дагестан, в которую входят три основные группы полномочий: полномочия в сфере государственного строительства; полномочия в сфере экономического и социально-культурного развития; внешние полномочия. Эти полномочия считаются обобщенными, свойственными региональным законодательным органам. Тем не менее, практически у каждого регионального парламента есть отличные от иных законодательных органов субъектов, полномочия. Авторами используется подход к разделению компетенции по сферам деятельности от общего к частному, позволяющий оптимально раскрыть весь спектр полномочий законодательного (представительного) органа Республики Дагестан.
Основные выводы проведенного исследования заключаются в том, что в целях повышения эффективности механизма государственной власти в субъектах Российской Федерации и, в частности, в Республике Дагестан, предлагается совершенствовать представительную и контрольную функции региональных парламентов, а также повысить значимость законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в государственном строительстве.
Ключевые слова: парламент, субъекты Федерации, разграничение предметов ведения, компетенция, Республика Дагестан, законодательный процесс, законотворческие полномочия, представительные полномочия, контрольные полномочия, учредительные полномочия.
SPECIAL COMPETENCES OF THE LEGISLATIVE (REPRESENTATIVE) BODIES OF STATE POWER OF SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION (ON THE EXAMPLE OF THE REPUBLIC OF DAGESTAN)
Gabieva S.M., Dagestan State University, Makhachkala, Russian Federation, vetadgu@mail.ru Shabanov Kh.M., Dagestan State University, Makhachkala, Russian Federation, kafedraconst@mail.ru Amirbekov R.M., Dagestan State University Makhachkala, Russian Federation, kafedraconst@mail.ru
The article based on the study of normative legal acts of the Russian Federation and subjects of Federation discusses the features of the competence of the legislative (representative) bodies of state power of the Republic of Dagestan, which includes three main groups of authority: full authority in the sphere of state construction; authority in the field of economic and socio-cultural development; external powers. These powers are considered to be generalized, typical of the regional legislatures. Nevertheless, virtually every regional Parliament is different from other legislative bodies, powers. The authors used an approach to the division of competence in different spheres of activity from the General to the particular, allowing to unfold the whole range of powers of legislative (representative) body of the Republic of Dagestan.
The main conclusions of the study are that in order to improve the efficiency of the mechanism of state power in subjects of the Russian Federation and, in particular, in the Republic of Dagestan, is proposed to improve representative and control functions of the regional parliaments, as well as increase the importance of the legislative (representative) bodies of state power of subjects of the Russian Federation in the state construction.
Key words: Parliament, the regions, the division of subjects of governance, competence, Republic of Dagestan, legislative process, legislative powers, representative powers, Supervisory powers, statutory powers.
В Конституции Российской Федерации распределена законодательная компетенция между Российской Федерацией и ее субъектами посредством закрепления соответствующих
предметов ведения. Исходя из единства правового пространства Российской Федерации между Федерацией и субъектами РФ, были установлены группы предметов ведения: предметы ведения
Федерации (исключительная компетенция Федерации) - статья 71 Конституции России; предметы совместного Федерации и ее субъектов — ст. 72 Конституции; предметы ведения субъектов Федерации - исключительная компетенция субъектов, определяемая по остаточному принципу — ст. 73 Конституции. Надо подчеркнуть, что Конституцией РФ не устанавливаются нормы и процедуры, позволяющие определить, что относится к полномочиям Федерации в сфере совместного ведения и что, соответственно, к полномочиям субъектов Федерации [1, с. 34].
Основные полномочия законодательных органов субъектов Российской Федерации закреплены в ст. 5 Федерального закона №184-ФЗ. Во второй части ст. 5 Федерального закона №184-ФЗ перечисляются предметы ведения, по которым принимаются законы субъектов Российской Федерации. Так как право принимать законы субъектов Российской Федерации имеют только законодательные органы, можно утверждать, что все вопросы, по которым они принимаются, следует включать в их компетенцию.
Разумеется, для того чтобы реализовать вышеперечисленные полномочия, нужно принять региональные законы. Поэтому все полномочия, установленные в п. 2 ст. 26.3 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 6 апреля 2015 года) нужно включить в компетенцию законодательных органов субъектов Федерации. Помимо того, этой же статьей названного Закона определено, что законами субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации. Осуществление всех этих полномочий значительно расширяет сферу законодательной деятельности субъектов Российской Федерации.
Что касается вопросов компетенции, в частности, во взаимоотношениях с исполнительной властью, то законодательные (представительные) органы разных субъектов различны. Это относится и к формам организации законодательного процесса, и к процедуре рассмотрения вопросов, и к определению полномочий законодательных (представительных) органов субъектов РФ, включая вопросы взаимодействия с органами исполнительной власти субъекта Федерации. Обратим внимание на то, что законодательные (представительные) органы субъектов Федерации осуществляют взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов. В Федеральном законе от 06.10.1999 года г. № 184-ФЗ (в ред. от 6 апреля 2015 года) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» не дается исчерпывающего перечня
организационно-правовых форм взаимодействия региональных органов законодательной и исполнительной власти: они могут быть установлены в конституциях (уставах), законах и подзаконных актах субъектов Федерации. Вследствие этого, проанализировав действующее федеральное и региональное законодательство, попытаемся выделить основные направления взаимодействия законодательных и
исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и привести примеры [2, с. 28]: 1) организационное взаимодействие, т. е. возможность участия в формировании иных органов государственной власти; 2) взаимодействие при осуществлении
правотворчества; 3) взаимодействие в сфере государственного управления; 4) осуществление взаимного контроля и применение мер конституционной и политической ответственности; 5) взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти при разрешении споров между ними. Безусловно, представленная классификация форм взаимодействия имеет весьма условный характер. В реальной действительности органы публичной власти субъектов Федерации, занимаясь конкретными видами государственной деятельности, могут осуществлять взаимодействие в различных формах одновременно.
Что же включено в компетенцию представительного органа государственной власти? К примеру, как считает И.В. Котелевская и В.А. Лебедев, в компетенцию законодательных (представительных) органов входят такие укрупненные полномочия: законодательные, представительские, контрольные, учредительские [3, с. 9; 4, с. 25]. И.Г. Дудко увеличивает данный перечень, включая еще кадровые и внутриорганизационные полномочия [5, с. 123].
Мы считаем, что в компетенцию законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации входят законотворческие, представительные, контрольные и учредительные полномочия. В ряде субъектов Федерации законодательными органами осуществляется контроль за соответствием нормативных актов, которые издаются исполнительными органами государственной власти на территории субъекта Федерации, его конституции (уставу). Народным Собранием Республики Дагестан принимаются законы и постановления, а также контролируется их исполнение. Согласно Конституции РД Народное Собрание РД осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов Республики Дагестан (п. 25 ст. 68) и общий контроль за деятельностью администрации.
По отношению к органам местного самоуправления представительным органом власти осуществляется законодательное регулирование различных аспектов их деятельности.
Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни-
тельных органов государственной власти субъектов РФ» предусмотрел возможность избрания высшего должностного лица субъекта депутатами законодательного (представительного) органа субъекта. Данное полномочие характерно лишь для некоторых субъектов Федерации, в частности, для Республики Дагестан, которая его реализовала. Это -одна из особенностей компетенции Народного Собрания Республики Дагестан. Так, в соответствии с п. 10 ст. 68 Конституции РД Народное Собрание Республики Дагестан наряду с прочими полномочиями устанавливает порядок избрания Главы Республики Дагестан депутатами Народного Собрания и порядок отзыва Главы республики.
Еще одна особенность компетенции Народного Собрания Республики Дагестан связана с возможностью создания в республике Конституционного Суда (п. 4 ст. 68 Конституции РД). В пункте 1 статьи 27 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" от 31 дек. 1996 года (в ред. от 05.02.2014 г.) предусматривается право создания субъектами РФ своих конституционных (уставных) судов. Однако, лишь одна пятая часть субъектов Федерации, в том числе Республика Дагестан, использовали предоставленное им право.
Согласно пп. «а» п. 4 статьи 5 Федерального закона № 131-ФЗ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта наряду с другими уполномоченными на то органами осуществляется контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Федерации, исполнением бюджета субъекта Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта, соблюдением порядка распоряжения собственностью субъекта. Федеральный закон также определяет довольно значительный перечень вопросов, которые в обязательном порядке должны законодательно регулироваться в субъектах Российской Федерации и, соответственно, являться предметом контроля законодательных органов [6].
Хотелось бы подчеркнуть, что большей частью конституций (уставов) субъектов РФ полномочия представительных органов не выделяются в какие-либо группы, и вместе с тем в отдельных из них полномочия подразделяются на разные группы. Условно компетенцию парламентов республик следует разделить на ряд основных групп полномочий, в частности: конституционное строительство; экономическое и социально-культурное строительство; внешние сношения. Далее рассмотрим данный вопрос на примере Конституции Республики Дагестан [7].
В области конституционного строительства Народное Собрание Республики Дагестан вносит изменения и дополнения в Конституцию РД (кроме гл. 1, 2 и 10), принимает законы, вносит в них изменения и дополнения; утверждает соглашения об изменении границ республики, решает вопросы административно-территориального устройства
республики; дает согласие для назначения на должность Председателя Правительства РД; назначает на должность Председателя Конституционного Суда РД, его заместителя, судью-секретаря и судей Конституционного Суда РД, мировых судей; назначает на должность и освобождает от должности Председателя Счетной палаты РД, его заместителя и аудиторов; назначает на должность и освобождает от должности Уполномоченного по правам человека в республике в порядке, установленном законом; решает вопрос о недоверии (доверии) Главе РД; решает вопрос о недоверии (доверии) Председателю Правительства РД; устанавливает порядок проведения выборов в Народное Собрание РД, порядок избрания Главы Республики Дагестан депутатами Народного Собрания РД и порядок отзыва Главы Республики Дагестан, а также назначает выборы в Народное Собрание РД и голосования по отзыву Главы Республики Дагестан; назначает референдум республики; устанавливает систему исполнительных органов государственной власти республики; реализует право законодательной инициативы в Федеральном Собрании РФ; принимает Регламент Народного Собрания РД, решает вопросы внутреннего распорядка его деятельности; созывает Конституционное Собрание; учреждает государственные награды Республики Дагестан, устанавливает специальные и почетные звания, классные чины Республики Дагестан; официальное толкование законов Республики Дагестан; утверждает заключение и расторжение договоров Республики Дагестан; осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов Республики Дагестан (ст. 68 Конституции РД).
В области экономического и социально-культурного строительства Народное Собрание Республики Дагестан осуществляет правовое регулирование вопросов владения, пользования, распоряжения и управления объектами, которые находятся в собственности Республики Дагестан; устанавливает в соответствии с федеральным законодательством республиканские налоги и сборы, а также порядок их взимания; утверждает республиканский бюджет республики и отчет о его исполнении; осуществляет контроль за исполнением бюджета республики, соблюдением установленного порядка распоряжения
собственностью Республики Дагестан; утверждает республиканские программы социально-экономического развития Республики Дагестан и отчеты об их выполнении; бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов Республики Дагестан и отчеты об их исполнении; рассматривает вопросы
национального развития и межнациональных отношений народов Дагестана; устанавливает порядок управления и распоряжения собственностью Республики Дагестан.
В области внешних сношений к компетенции Народного Собрания следует отнести ратифи-
кацию и денонсацию договоров и соглашений (исключением являются политические), которые заключены от имени Республики Дагестан.
Такие же, в общем и целом, предметы ведения парламента республики в той или иной степени вошли и в конституции других республик. Поэтому представленные правовые нормы можно считать обобщенными и характерными для предметов ведения парламентов республик. Различия в содержании этих норм могут исходить из того, кем является глава республики, кто назначает республиканский референдум и выборы парламента республики, есть ли в республике конституционный суд и т. д. В том случае если глава субъекта, как, в частности, в Дагестане, является главой республики и выведен из ветвей власти, к ведению парламента относится утверждение кандидатуры Председателя Правительства и решение вопроса о доверии правительству (часть 3 статьи 68 Конституции РД). В том случае если глава республики стоит во главе исполнительной власти и одновременно является председателем правительства, как в Бурятии, к ведению парламента не относятся вопросы отставки правительства, потому что законодательная власть в системе разделения властей не имеет право роспуска исполнительной власти, а исполнительная не обладает правом прекращения полномочия законодательной власти. Если, к примеру, в Республике Дагестан, главу республики избирает парламент, то в Чеченской Республике глава республики избирается всенародно (ст. 64 Конституции ЧР), а, значит, такого предмета ведения нет в полномочиях парламента. Такое разнообразие правовых норм можно объяснить особенностями устройства системы государственной власти республик в составе Российской Федерации. Оно не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
В отличие от конструкции федерального парламента — Федерального Собрания Российской Федерации, осуществление контрольных полномочий имеет большое значение для деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. В связи с возможностью контроля со стороны законодательного органа власти становится эффективным исполнение законодательных функций, так как контроль за практическим соблюдением и реализацией законов способствует совершенствованию собственной законодательной деятельности [8].
Еще одной формой парламентского контроля является выражение недоверия должностным лицам исполнительной власти субъекта Федерации, в назначении которых на должность он принимал участие, если иное не предусмотрено конституцией (уставом) субъекта Федерации [9, с. 44]. Конститу-
ция и регламент парламента Дагестана предусмотрели и закрепили право, порядок и процедуру выражения недоверия высшему должностному лицу республики.
Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации активно участвуют в федеральном нормотворче-ском процессе. Их участие необходимо для решения задач, направленных на обеспечение единства правового пространства. Они могут по собственной инициативе подписывать и направлять в Государственную Думу проекты федеральных конституционных законов Российской Федерации. Так, Народное Собрание Республики Дагестан представило в Государственную Думу текущего созыва пять законодательных инициатив (информация по состоянию на 29.04.2015 г.) [10].
Органами законодательной власти субъектов РФ самостоятельно решаются вопросы, которые законодательно отнесены к их компетенции, но она не может быть неограниченной. Как пример приведем мнение профессора Ш.Б. Магомедова, который считает, что субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти на своей территории, но вне пределов ведения Федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов Федерации. И даже в случае принятия субъектами РФ законов, по своему содержанию опережающих федерального законодателя, законодательные органы субъектов Федерации обязаны основываться на базовых принципах, определенных Конституцией РФ и иным федеральным законодательством [11].
Таким образом, проанализировав компетенцию ряда региональных парламентов, следует обратить внимание на необходимость укрепления представительной и контрольной функций региональных парламентов, повышения значимости законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в государственном строительстве. Субъекты Федерации должны не только закрепить, но и детальнее регламентировать контрольные полномочия региональных парламентов, что позволило бы использовать их в механизме государственной власти в субъектах РФ, и, в частности, в Республике Дагестан.
Нужно усилить позиции Народного Собрания РД в системе органов государственной власти, упрочить его положение во взаимоотношениях с высшим должностным лицом и исполнительным органом государственной власти республики; совершенствовать правовые нормы о взаимодействии с федеральными органами государственной власти (в частности, об участии в федеральном и/или консолидированном законотворческом процессе).
Литература
1. Пирбудагова Д.Ш., Магомедова А.К. Единство системы исполнительной власти как конституционный принцип: вопросы теории и практики // Юридический вестник Дагестанского государственного университета.2014. №2.
2. Попова Ю.Ю. Взаимодействие органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации как необходимое условие государственного строительства в регионах // Конституционное и муниципальное право. 2010. №28. С. 28-30.
3. Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право. 1997. №3.
4. Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000.
5. Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Проблемы теории и практики. Саранск, 2004.
6. Шерин А.Н. Контрольные функции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере Рязанской области) // Юридический мир. 2009. №5.
7. Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. Пенза, 1999. URL: http://pravouch.com/pravovyie-osnovyi-konstitutsionno/2problemyi-sovershenstvovaniya-zakonodatelstva-7650.html (дата обращения: 09.04.2015).
8. Луценко Е.В. Федеративная природа института законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации: автореф. дис ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 200B.
9. Лебедева Н.В. Компетенция законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ // Проблемы права. 2013. №2 (40).
10. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации: [Офиц. сайт]. URL: http://www.duma.gov.ru/tftoday (дата обращения: 29.04.2015).
11. Магомедов Ш.Б. Конституционно-правовые проблемы обеспечения единого правового пространства в Российской Федерации: мониторинг регионального законодательства // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 5. С. 39-43.
References
1. Pirbudagova D.Sh., Magomedova A.K. Edinstvo sistemy ispolnitel'noi vlasti kak konstitutsionnyi printsip: voprosy teorii i praktiki // Yuridicheskii vestnik Dagestanskogo gosudarstvennogo universiteta. 2014. №2.
2. Popova Yu.Yu. Vzaimodeistvie organov zakonodatel'noi (predstavitel'noi) i ispolnitel'noi vlasti sub"ektov Rossiiskoi Federatsii kak neobkhodimoe uslovie gosudarstvennogo stroitel'stva v regionakh // Konsti-tutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2010. №28. S. 28-30.
3. Kotelevskaya I. V. Sovremennyi parlament // Gosudarstvo i pravo. 1997. №3.
4. Lebedev V.A. Problemy organizatsii i deyatel'nosti zakonodatel'noi i ispolnitel'noi vlasti v sub"ektakh Rossiiskoi Federatsii: avtoref. dis. ... d-ra yurid. nauk. M., 2000.
5. Dudko I.G. Zakonodatel'stvo sub"ektov Rossiiskoi Federatsii. Problemy teorii i praktiki. Saransk,
2004.
6. Sherin A.N. Kontrol'nye funktsii zakonodatel'nykh (predstavitel'nykh) organov gosudarstvennoi vlasti sub"ektov Rossiiskoi Federatsii (na primere Ryazanskoi oblasti) // Yuridicheskii mir. 2009. №5.
7. Goshulyak V. V. Teoretiko-pravovye problemy konstitutsionnogo i ustavnogo zakonodatel'stva sub"ektov Rossiiskoi Federatsii: dis. ... d-ra yurid. nauk. Penza, 1999. URL: http://pravouch.com/pravovyie-osnovyi-konstitutsionno/2problemyi-sovershenstvovaniya-zakonodatelstva-7650.html (data obrashcheniya: 09.04.2015).
8. Lutsenko E.V. Federativnaya priroda instituta zakonodatel'nykh (predstavitel'nykh) organov gosudarstvennoi vlasti sub"ektov Rossiiskoi Federatsii: avtoref. dis ... kand. yurid. nauk. Rostov n/D, 2008.
9. Lebedeva N. V. Kompetentsiya zakonodatel'nykh (predstavitel'nykh) organov gosudarstvennoi vlasti sub"ektov RF // Problemy prava. 2013. №2 (40).
10. Gosudarstvennaya Duma Federal'nogo Sobraniya Rossiiskoi Federatsii: [Ofits. sait]. URL: http://www.duma.gov.ru/tftoday (data obrashcheniya: 29.04.2015).
11. Magomedov Sh.B. Konstitutsionno-pravovye problemy obespecheniya edinogo pravovogo pro-stranstva v Rossiiskoi Federatsii: monitoring regional'nogo zakonodatel'stva // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2010. № 5. S. 39-43.
Поступила в редакцию 5 мая 2015 г.
Received 5 May, 2015
